論加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合

王崇文

（中共漳州市委黨校 科社黨建教研室，福建 漳州 363000）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是全面深化改革的總部署、總動(dòng)員?！稕Q定》指出：改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時(shí)代的重要法寶。要堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策的科學(xué)性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。這可以說是為全面深化改革提供了基本的方法論。

一、頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河是辯證統(tǒng)一的

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)深刻指出:“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！雹夙攲釉O(shè)計(jì)本是一個(gè)工程學(xué)概念，其義是統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。頂層設(shè)計(jì)在社會(huì)發(fā)展和管理領(lǐng)域則表現(xiàn)為政府的戰(zhàn)略管理。也就是要求政府在社會(huì)發(fā)展和管理領(lǐng)域的作為上要有全局觀念。古人言：不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域。我們強(qiáng)調(diào)對改革的頂層設(shè)計(jì)，就是謀全局的改革，頂層設(shè)計(jì)首先是立足于頂，它是一個(gè)自上而下來進(jìn)行系統(tǒng)戰(zhàn)略謀劃的過程，這個(gè)過程是在一定的理論、理念指導(dǎo)下，結(jié)合原有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定出具有全局性、可行性的政策、規(guī)劃，再從上到下，層層貫徹落實(shí)?！懊^過河”，來自于民間，這是一句較為直白的話，比喻辦事謹(jǐn)慎，邊干邊摸索經(jīng)驗(yàn)?！懊^過河”是富有中國特色、符合中國國情的改革方法，它是鄧小平在改革開放初期提出并付諸于實(shí)踐的，其實(shí)質(zhì)就是要求我們指在改革的實(shí)踐中從實(shí)際出發(fā)，既不裹足不前，又不盲目冒進(jìn)，走一步、看一步，一邊探索一邊推進(jìn)改革開放。

在改革過程中，頂層設(shè)計(jì)屬于戰(zhàn)略謀劃的范疇，需要的是一種戰(zhàn)略思維，關(guān)鍵是看方向、定目標(biāo)、謀全局，如改革的指導(dǎo)方針，基本內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)路徑等；摸著石頭過河屬于戰(zhàn)術(shù)實(shí)施的范疇，需要的是一種策略運(yùn)用，實(shí)施要看時(shí)機(jī)，該出手時(shí)要及時(shí)出手。摸著石頭過河這種戰(zhàn)術(shù)實(shí)施策略是從屬于頂層設(shè)計(jì)這種戰(zhàn)略謀劃的，沒有頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，摸著石頭過河這種戰(zhàn)術(shù)實(shí)施策略的改革就會(huì)失去前進(jìn)目標(biāo)，其作為的價(jià)值也會(huì)大打折扣；同樣，沒有看準(zhǔn)時(shí)機(jī)、及時(shí)出手這種摸著石頭過河的戰(zhàn)術(shù)實(shí)施策略的改革作支撐，頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略謀劃就缺乏堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，最終也只能是淪為空洞的幻想。

頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河二者統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義偉大改革事業(yè)過程中，為全面深化改革提供了方法論，在推進(jìn)改革開放過程中都具有很重要的作用。在這個(gè)過程中，頂層設(shè)計(jì)是自上而下、由全局到局部，也就是要求在改革中，要重視宏觀思考，對矛盾的看法有前瞻性，按照發(fā)展和改革之間的變動(dòng)法和規(guī)律，總體謀劃、整體規(guī)劃，從大的脈絡(luò)上要有一個(gè)設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)出一個(gè)總體方案來，為深化改革提供了一個(gè)“導(dǎo)航儀”，以保障不偏航；摸著石頭過河則是自下而上、由點(diǎn)到面的改革，其特點(diǎn)是遇到什么問題要往前摸，摸得到才過，摸不到不過，求的是穩(wěn)，其本質(zhì)就是要求在改革中摸規(guī)律，在改革實(shí)踐中探索和把握繼續(xù)前進(jìn)的規(guī)律性，為全面的改革提供經(jīng)驗(yàn)，以保障頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合是中國改革成功的一個(gè)關(guān)鍵因素

有人說，新時(shí)期我國改革開放就是一部摸著石頭過河的歷史，無論是改革規(guī)律的探索，還是改革成效的取得，靠的是摸著石頭過河。我以為這是對中國改革方法論的一種誤讀?；仡櫸覈母镩_放的歷史，就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，貫穿于中國改革開放的全過程，是中國改革開放之所以成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。

1. 摸著石頭過河在推進(jìn)當(dāng)代中國社會(huì)進(jìn)步中的獨(dú)特作用。用習(xí)近平總書記的話說，我國是一個(gè)大國，重大改革不能出現(xiàn)根本性失誤，一旦出現(xiàn)就無可挽回、無法彌補(bǔ)，特別是當(dāng)代中國的改革更是前無古人的嶄新事業(yè)，必須謹(jǐn)慎，必須有正確的方法論，所以，改革必須通過試點(diǎn)先行先試，并在不斷的實(shí)踐探索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、摸索出規(guī)律，再逐步向“面”拓展，然后隨著空間上的拓展和時(shí)間上的持續(xù)，上升為一般經(jīng)驗(yàn)。這實(shí)質(zhì)上是黨的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作路線的生動(dòng)體現(xiàn)。因此，從這個(gè)意義上說，在改革過程中，摸著石頭過河是必要的。如農(nóng)村的改革先是由安微小崗村的十八位農(nóng)民頂著巨大的風(fēng)險(xiǎn)摸索出包田到戶的經(jīng)驗(yàn)，開啟了中國農(nóng)村改革的大幕；城市的改革先是在靠近香港的一個(gè)小漁村設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通過這一特區(qū)“墊腳石”，國人很多傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代固有的做法和僵化的思想觀念從此發(fā)生了根本性的改變。相對于蘇聯(lián)休克式療法的改革，中國人是幸運(yùn)的，我們靠摸著石頭過河這種謹(jǐn)慎的方法，一步一個(gè)腳印地進(jìn)行全方位的改革，很好地處理好發(fā)展改革穩(wěn)定之間的關(guān)系，既保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也保持了社會(huì)的穩(wěn)定。

2. 頂層設(shè)計(jì)在推進(jìn)當(dāng)代中國社會(huì)進(jìn)步中的特殊重要作用。講到我國改革開放的頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)偉人的名字是繞不開的，他就是中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平。在領(lǐng)導(dǎo)全黨、全國人民建設(shè)中國特色社會(huì)主義過程中，鄧小平總是以一個(gè)偉大的戰(zhàn)略家的眼光，從戰(zhàn)略高度觀察問題、提出問題、分析問題、解決問題，從總格局中提出戰(zhàn)略方案。鄧小平在如何建設(shè)有中國特色社會(huì)主義這一宏偉系統(tǒng)工程的設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，在中國特色這個(gè)大局中立足于社會(huì)主義初級階段這一基本國情，設(shè)計(jì)出“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的黨的基本路線，設(shè)計(jì)出“一國兩制”這一和平統(tǒng)一祖國的戰(zhàn)略構(gòu)想；在目標(biāo)的設(shè)定上，鄧小平以一個(gè)戰(zhàn)略家的眼光，確定了到下一個(gè)世紀(jì)（即21世紀(jì)）中葉要把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的偉大目標(biāo)。同時(shí)，鄧小平還從橫向和縱向兩個(gè)角度對如何發(fā)展中國特色社會(huì)主義這一戰(zhàn)略構(gòu)想進(jìn)行了具體而又全面的設(shè)計(jì)。

從橫向角度，鄧小平具體勾畫出這樣的頂層設(shè)計(jì):第一，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在所有制方面要建立起一個(gè)以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的格局；在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制方面，要建立起使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制；在分配方面，要建立起以按勞分配為主體、多種分配形式并存的效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度；同時(shí)興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，使其成為技術(shù)的窗口、管理的窗口、知識的窗口和對外政策的窗口；在發(fā)展戰(zhàn)略方面，早在1978年底《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中，鄧小平就提出要允許一部分地區(qū)先富起來，帶動(dòng)其他地區(qū)，使整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)波浪式地向前發(fā)展的思想。在1988年9月的一次談話中，鄧小平又強(qiáng)調(diào)沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，認(rèn)為這是一個(gè)事關(guān)大局的問題，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。鄧小平同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，反過來，沿海地區(qū)發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局。第二，政治領(lǐng)域。圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)，鄧小平提出要改革現(xiàn)行政治體制權(quán)力過分集中的弊端，勾畫出要按照黨政分開、政企分開和精簡、統(tǒng)一、高效的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、精兵簡政、轉(zhuǎn)變職能、提高效率之前景。第三，教育科學(xué)文化領(lǐng)域。圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，鄧小平提出要建立一種有利于經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步的科技教育體制。一方面，他敏銳地意識到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對生產(chǎn)力發(fā)展的“第一位”作用，提出了科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的重要思想；另一方面，他又極其重視教育的基礎(chǔ)作用，強(qiáng)調(diào)教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來。認(rèn)為辦教育要注意普及，又要注意提高，實(shí)行專業(yè)與業(yè)余兩條腿走路。總之，要解決好教育、科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的問題。

從縱向角度，鄧小平具體勾畫出這樣的頂層設(shè)計(jì)：在經(jīng)濟(jì)方面，提出了著名的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略；在政治方面，提出了建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的政治體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)和旨在建立有利于增強(qiáng)活力、提高效率、調(diào)動(dòng)積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制的近期目標(biāo)；在思想文化方面，提出了既著眼于培育“四有”新人的根本任務(wù)，又立足于現(xiàn)實(shí)的重視理想與紀(jì)律修養(yǎng)，以便于團(tuán)結(jié)全國各族人民為振興中華而努力的近期要求。

與鄧小平的總設(shè)計(jì)相應(yīng)的則是我們黨和政府的高層在整個(gè)改革開放的過程中，在“中國特色社會(huì)主義制度”這個(gè)大框架下制定了中國發(fā)展的目標(biāo)、步驟和方式方法，如黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出了社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)概念，規(guī)定了改革的方向、性質(zhì)、任務(wù)和各項(xiàng)基本方針政策，是在那一時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)要求的頂層設(shè)計(jì)，也是指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文件；黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是同社會(huì)主義基本制度結(jié)合在一起的，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用等，也成了在那一時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)要求的頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革的綱領(lǐng)性文件。同時(shí)，我國每五年更新一次的發(fā)展規(guī)劃，也是特定時(shí)段發(fā)展目標(biāo)要求之“頂層設(shè)計(jì)”的具體體現(xiàn)。

通過以上分析，我們可以看到，在30多年來的改革歷程中，雖然我們在很大程度上是依靠摸著石頭過河這一主要改革方法來推進(jìn)，但頂層設(shè)計(jì)從來就沒有缺位。從總體上看，頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合明顯地貫穿著中國整個(gè)改革開放進(jìn)程。也正因?yàn)橛羞@樣的相結(jié)合，才確保了中國發(fā)展的正確方向，才有了改革開放的不斷深化，也才有了中國今天這樣的發(fā)展成果和發(fā)展勢頭。

三、全面深化改革必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合

要全面深化改革，不僅需要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，而且，在改革過程中仍然要堅(jiān)持摸著石頭過河，也就是必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合。

1. 當(dāng)前強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)不僅必要而且緊迫。第一，已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的改革要求我們必須加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)。不可否認(rèn)，我們經(jīng)過35年的改革，取得了舉世矚目的成就，但巨大成就并不是沒有代價(jià)的。在發(fā)展的道路上，還有一系列影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的疑難雜癥等待我們?nèi)ソ鉀Q，其中既有歷史遺留問題，也有發(fā)展以后出現(xiàn)的問題，如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級問題、社會(huì)公平正義的問題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題等。這些問題交織疊加、錯(cuò)綜復(fù)雜，處理起來往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，難度很大，可以說，我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。因此，我們要充分認(rèn)識處于攻堅(jiān)期和深水區(qū)的改革，是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。搞好頂層設(shè)計(jì)，就顯得更加迫切和重要。即要更加注重其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要從全局和整體上謀劃改革，從統(tǒng)籌和整體上推進(jìn)改革，從更高層次上協(xié)調(diào)和督促落實(shí)改革，切實(shí)做好全面深化改革這篇大文章。第二，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的各種矛盾要求我們必須加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。近幾年來，只要關(guān)注中國發(fā)展進(jìn)程的人都會(huì)清楚地看到，一說起改革，社會(huì)的各個(gè)層面沒有人說不同意，但綜觀今天的改革，我們卻又看到了一種矛盾的現(xiàn)象：一方面，大家都強(qiáng)調(diào)要改革，都忙于改革、創(chuàng)新；另一方面，大家對改革現(xiàn)狀似乎都不滿意。究其原因，主要是對改革的整體設(shè)計(jì)不足，使改革在很大程度上被碎片化了，一些權(quán)力部門表面上打著改革、創(chuàng)新的旗號，實(shí)質(zhì)上卻在擴(kuò)張著自身的權(quán)力，膨脹著既得的利益，這種碎片化的變形改革，已經(jīng)使當(dāng)前的改革面臨越來越大的風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)嚴(yán)重地?fù)p害了改革的權(quán)威和聲譽(yù)，也使我們黨和政府的形象嚴(yán)重受損。為此，必須更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌，把已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行的改革、創(chuàng)新措施真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。這就要求我們必須有一個(gè)更高、更強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為全面深化改革提供組織保障。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就是新的歷史時(shí)期對改革開放的頂層設(shè)計(jì)。由習(xí)近平總書記為組長的負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，充分地表明我們黨不僅深刻認(rèn)識到加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的重要性，而且已經(jīng)在實(shí)踐上走出了更加注重頂層設(shè)計(jì)的重要一步。“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”成立后，我們就可以改變原來那種碎片化的“單兵突進(jìn)”的改革局面，就可以把經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，督促落實(shí)，整體推進(jìn)。

2. 當(dāng)前改革的復(fù)雜性要求我們?nèi)匀灰獔?jiān)持摸著石頭過河。黨的十八屆三中全會(huì)提出要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合以全面深化改革之后，理論界出現(xiàn)了這么一種觀點(diǎn)，即現(xiàn)在我們中國的改革已經(jīng)到了深水區(qū)，原來一直以來都很管用的摸著石頭過河的改革方法已經(jīng)過時(shí)了，現(xiàn)在需要轉(zhuǎn)變方法，要靠頂層設(shè)計(jì)了。我以為這種觀點(diǎn)是片面的。黨的十八屆三中全會(huì)提出的是要“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合”，而不是只講要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)這一個(gè)方面。改革開放初期，由于沒有現(xiàn)成的道路可走，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可搬，所以，我們強(qiáng)調(diào)要“摸著石頭過河”是可以理解的。改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)之后，則要求我們要更加注重改革的頂層設(shè)計(jì)，這也是毫無疑問的。很明顯，更加注重頂層設(shè)計(jì)并不等于不再需要摸著石頭過河了。在此，我們要從兩個(gè)方面來加以認(rèn)識：一方面，我國處于社會(huì)主義初級階段這一國情還沒有變，情況復(fù)雜，地區(qū)差異大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、多層次特征仍然很突出，這就要求各地區(qū)在改革中要把中央的相關(guān)政策與本地的實(shí)際有機(jī)地結(jié)合起來，把改革不斷引向深入。另一方面，我們也要清醒地看到，當(dāng)前的改革進(jìn)入了深水區(qū)，許多領(lǐng)域的改革更是進(jìn)入了深層次、核心區(qū)，比如城鎮(zhèn)化道路怎么走，壟斷領(lǐng)域和行業(yè)如何開放，國有企業(yè)怎樣改革，人民幣要怎樣安全的邁向國際化，等等。一個(gè)個(gè)問題都是屬于牽一發(fā)而動(dòng)全身的疑難雜癥，如果解決不好，就會(huì)使我們的改革功虧一簣，已經(jīng)取得的成果也將是付諸東流。因此，在面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)的深水區(qū)改革中，我們?nèi)匀恍枰懊^”、探路徑、積累經(jīng)驗(yàn)，以尋求最佳的解決問題之道。

總之，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的種種矛盾，要求我們要把政府推動(dòng)與市場決定、國家指導(dǎo)與地方創(chuàng)新、制度安排與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，在統(tǒng)籌規(guī)劃中推進(jìn)改革，同時(shí)也要求我們要注重基層的實(shí)踐探索，在基層首創(chuàng)中把握規(guī)律，在深化改革中必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013 年版。

②《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，人民出版社，2012 年版。

③《鄧小平文選》，第2 卷，人民出版社，1994 年版。

④《鄧小平文選》，第3 卷，人民出版社，1993 年版。