軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的基本問題

邵玉平，薛文斌，汪志遠(yuǎn)

(軍事交通學(xué)院 國(guó)家應(yīng)急交通運(yùn)輸裝備工程技術(shù)研究中心，天津300161)

軍民融合戰(zhàn)略思想是在深刻總結(jié)“軍民結(jié)合、寓軍于民”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，站在國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局高度，創(chuàng)造性提出的中國(guó)特色發(fā)展道路，是對(duì)“軍民結(jié)合，寓軍于民”思想的重大創(chuàng)新。近年來?yè)岆U(xiǎn)救災(zāi)的實(shí)踐證明，強(qiáng)有力的應(yīng)急交通運(yùn)輸保障是國(guó)家應(yīng)急保障的基本要求，也是國(guó)防動(dòng)員體系的重要職能，無論在戰(zhàn)時(shí)還是平時(shí)都是至勝的關(guān)鍵。加快軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障建設(shè)，是提高保障能力、適應(yīng)多樣化任務(wù)需求的根本途徑。

1 應(yīng)急交通運(yùn)輸保障基本問題的界定

基本問題，是指一個(gè)研究領(lǐng)域中所要回答的、關(guān)于該領(lǐng)域中有關(guān)活動(dòng)諸多認(rèn)識(shí)問題中最具有根本性認(rèn)識(shí)的問題，是對(duì)研究領(lǐng)域中活動(dòng)的“基本概念”和“基本關(guān)系”的回答。其中，對(duì)“基本概念”的回答解決的是“是什么”“為什么”的問題，是研究該問題的出發(fā)點(diǎn)和意義所在;而“基本關(guān)系”解決的是該領(lǐng)域與相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)系，以及該領(lǐng)域內(nèi)部要素之間相互作用的關(guān)系問題，是明確任務(wù)和目標(biāo)，尋求問題解決的基本方法和途徑。

基于上述，本文將軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的基本問題，界定為應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的概念與內(nèi)涵、應(yīng)急交通運(yùn)輸與軍事交通運(yùn)輸?shù)年P(guān)系辨析、加快軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障建設(shè)的基本方法3 個(gè)方面。

2 應(yīng)急交通運(yùn)輸保障概念辨析

概念是反映事物本質(zhì)屬性的思維形式，揭示客觀事物一般、本質(zhì)的特征。人類在認(rèn)識(shí)事物過程中，把所感覺到的事物的共同點(diǎn)抽出來加以概括就成為概念，概念的進(jìn)一步深化便成了理論，因此概念是進(jìn)行科學(xué)研究和實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)。

2.1 應(yīng)急交通運(yùn)輸保障概念的提出

戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的變化及我軍使命任務(wù)的擴(kuò)展，對(duì)軍交運(yùn)輸保障需求產(chǎn)生了很大的變化，為適應(yīng)這種變化，應(yīng)急交通運(yùn)輸保障作為一種新的保障方式在軍交運(yùn)輸領(lǐng)域被提出。在2011 版軍語(yǔ)中，還沒有對(duì)“應(yīng)急交通”或“應(yīng)急交通運(yùn)輸”術(shù)語(yǔ)的解釋。在中國(guó)軍事百科全書(第二版)軍事交通運(yùn)輸學(xué)科分冊(cè)中，應(yīng)急運(yùn)輸是指在緊急情況下，為保障部隊(duì)快速行動(dòng)而組織實(shí)施的運(yùn)輸。這里的緊急情況，包括部隊(duì)為應(yīng)付作戰(zhàn)、戰(zhàn)備、搶險(xiǎn)救災(zāi)等緊急任務(wù)［1］。在2012 年9 月出版的《中國(guó)軍事后勤百科全書:增補(bǔ)》中，按運(yùn)輸任務(wù)性質(zhì)，將軍事運(yùn)輸分為作戰(zhàn)、訓(xùn)練、物資調(diào)撥、國(guó)防施工、國(guó)防科學(xué)實(shí)驗(yàn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維和、援外等運(yùn)輸;把交通保障分為平時(shí)交通戰(zhàn)備和戰(zhàn)時(shí)或緊急狀態(tài)下的交通保障?？梢姡娛陆煌I(lǐng)域的應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的適用范圍，涵蓋了戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)突發(fā)緊急情況2 個(gè)方面。

我國(guó)在2003 年SARS 事件后開始重視應(yīng)急管理，近年來著重進(jìn)行了“一案三制”(即突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)制、體制和法制)的建設(shè)工作［2］。在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，“突發(fā)公共事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件，并把突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等4 類。在對(duì)4 類突發(fā)事件的具體闡述中，社會(huì)安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件等，沒有明確將戰(zhàn)爭(zhēng)歸入社會(huì)安全事件。因此，在國(guó)家交通運(yùn)輸行業(yè)的各級(jí)應(yīng)急預(yù)案中提到的應(yīng)急交通運(yùn)輸，針對(duì)的都是平時(shí)突發(fā)事件。

嚴(yán)格來說，戰(zhàn)爭(zhēng)是一種極端化的公共危機(jī)［3］。戰(zhàn)時(shí)交通運(yùn)輸與平時(shí)緊急情況下的交通運(yùn)輸，都屬于國(guó)家和軍隊(duì)交通運(yùn)輸部門為應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)而組織實(shí)施、共同參與的非常規(guī)行動(dòng)，都具有發(fā)生突然、時(shí)限緊迫、任務(wù)集中、情況多變等特點(diǎn)。統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)時(shí)危機(jī)和非戰(zhàn)時(shí)危機(jī)，在規(guī)劃計(jì)劃層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，在建設(shè)管理層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)建統(tǒng)管，在行動(dòng)實(shí)施層面實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)，有利于軍民共用的交通運(yùn)輸資源形成雙向擴(kuò)散、交流和融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，有利于推動(dòng)交通運(yùn)輸體系保障能力快速發(fā)展，是軍民融合戰(zhàn)略思想在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

2.2 應(yīng)急交通運(yùn)輸保障內(nèi)涵的界定

通過以上分析，基于軍民融合戰(zhàn)略思想的應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的內(nèi)涵應(yīng)界定為:為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和其他突發(fā)性事件，融合運(yùn)用國(guó)家、軍隊(duì)和社會(huì)的交通運(yùn)輸設(shè)施、設(shè)備，運(yùn)載工具和信息資源，以及軍、政、民、企等各方保障力量，經(jīng)統(tǒng)一組織實(shí)施的人員、物資運(yùn)輸和交通保障活動(dòng)的統(tǒng)稱。

與以往的“應(yīng)急交通運(yùn)輸”概念相比，軍民融合戰(zhàn)略思想下的“應(yīng)急交通運(yùn)輸”概念在內(nèi)涵上的變化主要有以下幾點(diǎn)。

(1)拓寬了應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的適用對(duì)象。即適用于信息化條件下局部戰(zhàn)爭(zhēng)的交通運(yùn)輸保障，又適用于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的各種突發(fā)事件下的交通運(yùn)輸保障。

(2)明確了應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的職責(zé)范圍。其職責(zé)涵蓋從物資、人員集結(jié)地到需求地的整個(gè)鏈條，包括載運(yùn)、裝卸、搶通保通、應(yīng)急指揮等各個(gè)環(huán)節(jié)。

(3)強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急交通運(yùn)輸保障能力生成要素的融合運(yùn)用。應(yīng)急交通運(yùn)輸保障能力生成要素，不僅包括交通設(shè)施、設(shè)備、運(yùn)載工具等物質(zhì)要素，以及由各類信息組成的信息要素，還包括經(jīng)統(tǒng)一組織指揮形成的指揮力——能量要素。能力生成要素的融合運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)能力生成過程中上述各類要素交融在一起，相互之間協(xié)調(diào)一致，沒有隔閡和抵觸，發(fā)揮出整體聚合作用，即能力生成方式的轉(zhuǎn)變。

2.3 與軍事交通運(yùn)輸?shù)年P(guān)系辨析

軍事交通運(yùn)輸是指統(tǒng)籌國(guó)家和軍隊(duì)的陸路、水路、空中交通資源，保障部隊(duì)輸送和物資裝備運(yùn)送的活動(dòng)。包括對(duì)交通設(shè)施、設(shè)備、運(yùn)載工具等交通運(yùn)輸資源的準(zhǔn)備和運(yùn)用［4］。由上述定義可以看出，軍事交通運(yùn)輸主要是保障部隊(duì)輸送和物資裝備運(yùn)送的活動(dòng)。一般說來，這些活動(dòng)主要是為了達(dá)到軍事目的［1］，即為了保障打贏戰(zhàn)爭(zhēng)，以及保障部隊(duì)平時(shí)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備。但由于交通運(yùn)輸資源的軍民共用特性，幾十年來我軍軍事交通運(yùn)輸一直依托國(guó)家交通運(yùn)輸資源，始終走一條軍民融合、寓軍于民的發(fā)展道路。隨著國(guó)家危機(jī)管理體系的建立健全，國(guó)家各級(jí)交通運(yùn)輸部門的應(yīng)急功能逐漸建立，而軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的常態(tài)化，使得軍事交通運(yùn)輸?shù)膽?yīng)急功能需求更加豐富，在這一點(diǎn)上，應(yīng)急交通運(yùn)輸與軍事交通運(yùn)輸在資源運(yùn)用上完全交融，目的完全一致。然而，雖然戰(zhàn)爭(zhēng)可被看作是一種極端化的公共危機(jī)，但是戰(zhàn)爭(zhēng)與公共危機(jī)之間又有著本質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)戰(zhàn)的軍事交通運(yùn)輸保障又有其安全防護(hù)、信息防護(hù)、物資運(yùn)輸?shù)确矫娴奶厥庑枨?，因此，既不能因?yàn)楣芾眢w制原因?qū)⒔煌ㄟ\(yùn)輸“應(yīng)急、應(yīng)戰(zhàn)”功能簡(jiǎn)單分離，也不能忽略交通運(yùn)輸力量應(yīng)戰(zhàn)運(yùn)用時(shí)的特殊需求。

3 加快軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障建設(shè)的基本方法

針對(duì)目前應(yīng)急交通運(yùn)輸保障建設(shè)中存在的思想認(rèn)識(shí)不到位、領(lǐng)導(dǎo)體制不健全、工作機(jī)制不順暢、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善等問題，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采取以下方法加快我國(guó)軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸保障建設(shè)。

3.1 以基于能力和基于威脅相結(jié)合的應(yīng)急交通運(yùn)輸發(fā)展思想為指導(dǎo)

借鑒美軍裝備需求生成機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，改變針對(duì)特定威脅(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、戰(zhàn)爭(zhēng)威脅等)的“基于威脅”的應(yīng)急交通運(yùn)輸建設(shè)指導(dǎo)思想，不單純強(qiáng)調(diào)靠強(qiáng)大的能力來對(duì)抗未知威脅，而應(yīng)將“基于威脅”與“基于能力”相結(jié)合，通過總結(jié)分析已發(fā)生的突發(fā)事件、未來多樣化任務(wù)對(duì)應(yīng)急交通運(yùn)輸能力的需求及存在的差距，確定應(yīng)急交通運(yùn)輸能力建設(shè)目標(biāo);在建設(shè)方案生成與實(shí)施、方案評(píng)估過程中，始終把應(yīng)急交通運(yùn)輸能力作為核心概念，通過提高需要的能力實(shí)現(xiàn)以不變應(yīng)萬變，從而滿足多樣化任務(wù)需求，增強(qiáng)應(yīng)急交通運(yùn)輸系統(tǒng)對(duì)未來多變環(huán)境的適應(yīng)性。

3.2 采取自上而下的應(yīng)急交通運(yùn)輸建設(shè)規(guī)劃模式

軍民融合的應(yīng)急交通運(yùn)輸建設(shè)，應(yīng)采取“自上而下”的系統(tǒng)規(guī)劃思路，按照從宏觀(國(guó)家危機(jī)管理戰(zhàn)略和應(yīng)急保障概念)到中觀(應(yīng)急交通運(yùn)輸保障任務(wù)和能力)，再到微觀(應(yīng)急交通運(yùn)輸?shù)臈l令、組織、領(lǐng)導(dǎo)、教育訓(xùn)練、裝備、人員、設(shè)施)的思路進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，確保應(yīng)急交通運(yùn)輸建設(shè)的系統(tǒng)性、集約性。

3.3 健全軍民融合的組織指揮體制和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)威、高效的組織指揮體制和完善、明確的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是保證軍民融合應(yīng)急交通運(yùn)輸有序發(fā)展的根本保證。在軍民融合的組織指揮體制中，必須明確各級(jí)政府在突發(fā)事件應(yīng)急組織指揮中的主導(dǎo)地位;而在國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，一切應(yīng)急交通運(yùn)輸保障力量必須服從服務(wù)于作戰(zhàn)指揮。目前軍地雙方各自獨(dú)立的指揮體系均比較完善，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是規(guī)范軍地聯(lián)席會(huì)議制度，通過雙向兼職或行動(dòng)需求互提等途徑，逐步建立不同狀態(tài)下軍隊(duì)雙方組織指揮的銜接程序，確保只要有需求，就能夠快速實(shí)現(xiàn)應(yīng)急交通運(yùn)輸系統(tǒng)應(yīng)急、應(yīng)戰(zhàn)功能的順暢轉(zhuǎn)換。

［1］ 趙占平. 中國(guó)軍事百科全書(軍事交通運(yùn)輸學(xué)科分冊(cè))［M］.2 版.北京:中國(guó)大百科全書出版社，2007:84-85.

［2］ 童星.中國(guó)應(yīng)急管理理論、實(shí)踐、政策［M］. 北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:7.

［3］ 王宏偉. 公共管理危機(jī)［M］. 北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012:241.

［4］ 全軍軍事術(shù)語(yǔ)管理委員會(huì)，軍事科學(xué)院.中國(guó)人民解放軍軍語(yǔ)［M］.北京:軍事科學(xué)出版社，2011:508.