霧霾治理的法律對(duì)策研究

薛春威

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，中國(guó) 北京 100070）

2013年出現(xiàn)的霧霾引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，霧霾事關(guān)公眾的健康和生存。從法學(xué)角度看，我國(guó)對(duì)霧霾治理的研究還不多，立法層面還缺乏完善的對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的法律，執(zhí)法層面環(huán)保部門還缺乏足夠的執(zhí)行力?？傮w來(lái)看，法學(xué)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)霧霾治理進(jìn)行深入研究，使社會(huì)、政府、企業(yè)和公眾均對(duì)其有科學(xué)認(rèn)識(shí)，從而達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而對(duì)霧霾進(jìn)行有效的治理。

1 霧霾的定義與危害

1.1 霧霾的定義

“霧霾”的叫法其實(shí)并不規(guī)范，霧霾是霧和霾的混合物，霧和霾是兩個(gè)不同的概念。霧是一種自然天氣現(xiàn)象，根據(jù)氣象學(xué)上的定義[1]，霾是大量極細(xì)微的干塵粒等均勻地浮游在空中,使水平能見度小于10 km的空氣普遍混濁現(xiàn)象,這里的干塵粒指得是干氣溶膠粒子。在有霧的天氣里霾更加不容易散開和流動(dòng)，因此危害也較大，所以才有霧霾的叫法。

1.2 霧霾的危害

首先，霧霾對(duì)人體的健康會(huì)產(chǎn)生很大傷害。霧霾天氣時(shí)，大氣中的氣溶膠使空氣渾濁受污染，進(jìn)入人體后不易排出，停留在肺泡，會(huì)造成危害。長(zhǎng)期吸入易致鼻炎、支氣管炎等癥。慢性支氣管炎和哮喘病人在霧霾天長(zhǎng)期停留，病情會(huì)加劇。[2]霾在吸入人的呼吸道后會(huì)引起呼吸道疾病，長(zhǎng)期吸入嚴(yán)重者會(huì)導(dǎo)致死亡。霧霾天氣還會(huì)使人們的心情灰暗壓抑，影響心理健康。[3]其次，霧霾還會(huì)對(duì)交通還會(huì)產(chǎn)生惡劣影響，給人們的出行帶來(lái)巨大不便。此外，霧霾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生負(fù)面作用，霧霾出現(xiàn)使得航班被取消、高速路被迫關(guān)閉、工廠關(guān)閉，醫(yī)院患者人滿為患，市民也會(huì)選擇盡量不外出，因此會(huì)給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)很多不良影響。

2 我國(guó)霧霾治理的現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是我國(guó)發(fā)展的重要目標(biāo)，但在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也應(yīng)注重保護(hù)環(huán)境。霧霾治理面臨的問題是防治霧霾與保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。過(guò)度的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及立法的滯后使得我國(guó)霧霾治理的現(xiàn)狀面臨許多問題。第一，環(huán)境治理理念滯后。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些地方政府沒有堅(jiān)持正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀,仍然唯GDP至上,只注重短期地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展卻忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。第二，環(huán)境立法空白與滯后。立法能夠保障各項(xiàng)措施和制度得以執(zhí)行和實(shí)施，法律是霧霾治理的有力武器之一。目前來(lái)看，我國(guó)大氣污染立法尚不完善。1989年，我國(guó)正式頒布實(shí)施了《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》），當(dāng)時(shí)我國(guó)剛進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期?，F(xiàn)如今，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》已不能滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其中許多規(guī)定不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，因此急需修改?！吨袊?guó)人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）已經(jīng)實(shí)施12年，相關(guān)規(guī)定明顯滯后，如《大氣污染防治法》沒有明確規(guī)定政府保護(hù)大氣環(huán)境的責(zé)任，并且政府防治大氣污染沒有明確的指標(biāo)。同時(shí)，《大氣污染防治法》規(guī)定的處罰最高額也僅為十萬(wàn)元以下，并不能有效遏制環(huán)境違法行為。因此現(xiàn)行版本的《大氣污染防治法》治理大氣污染和霧霾已不合時(shí)宜。第三，環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)行力較弱。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)部門同時(shí)是環(huán)境執(zhí)法部門，環(huán)境執(zhí)法是強(qiáng)有力的法制手段，遏制污染環(huán)境的行為的重要保障。但我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并沒有賦予環(huán)保部門足夠的權(quán)限，環(huán)保部門受同級(jí)政府和上級(jí)環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)較大程度受地方保護(hù)主義的影響。環(huán)保部門責(zé)任大職權(quán)弱，執(zhí)法過(guò)程中又缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏相關(guān)部門的配合。因此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)行力不強(qiáng)使其保護(hù)環(huán)境的能力受到限制。第四，相關(guān)配套措施與制度不完善。正因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境保護(hù)的兩部基本法律亟待修改，也使得相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的頒布沒能同步，因此不能進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)環(huán)境的相關(guān)配套措施與制度。第五，環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)的缺失。我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律沒有明確規(guī)定政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任。企業(yè)作為現(xiàn)代市場(chǎng)交易中的一類重要主體也并沒有被賦予環(huán)境保護(hù)責(zé)任。很多工廠、企業(yè)是污染大氣、水體的主要主體。第六，霧霾治理缺乏國(guó)內(nèi)多層次政府合作和缺乏國(guó)際合作。霧霾可以遠(yuǎn)距離傳輸,是外來(lái)污染與本地污染共同作用形成的,但是霧霾天氣的流動(dòng)性不受行政管轄的限制，不同區(qū)域多級(jí)政府間缺乏聯(lián)合的監(jiān)控和管理使得霧霾治理的效果大打折扣。在霧霾治理的國(guó)際合作層面，各個(gè)國(guó)家考慮到主權(quán)問題、發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家考慮到分配權(quán)利義務(wù)的不公問題等使得有些國(guó)家不愿意加入到國(guó)際合作中來(lái)。

3 國(guó)外治理霧霾的法律對(duì)策

霧霾并不僅僅是中國(guó)獨(dú)自面臨的問題，霧霾天氣對(duì)于英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)并不陌生，這些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化時(shí)期也曾頻繁出現(xiàn)過(guò)霧霾現(xiàn)象。國(guó)外積累的霧霾治理的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.1 英國(guó)霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是最早進(jìn)行工業(yè)革命的國(guó)家，英國(guó)首都倫敦以“霧都”著稱于世。1952年駭人聽聞的“倫敦?zé)熿F事件”發(fā)生后，英國(guó)政府制定了一系列嚴(yán)格措施整治環(huán)境。其中包括在立法上確立監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)建綠地、發(fā)展公共交通和嚴(yán)格控制汽車尾氣排放。1954年倫敦頒布了《倫敦城法案》以控制煙霧排放。1956年英國(guó)頒布了世界首部《清潔空氣法》，該法案立足點(diǎn)在于減少煤炭使用量。1974年頒布的《控制公害法》規(guī)定了對(duì)空氣、土地、水域保護(hù)條款。通過(guò)這些一系列措施的嚴(yán)格執(zhí)行使得“霧都”獲得新生，成為生態(tài)之城。

3.2 美國(guó)霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)曾經(jīng)因?yàn)楣I(yè)排放、汽車尾氣等引發(fā)了嚴(yán)重的大氣污染問題。洛杉磯在1952年和1955年先后發(fā)生的光化學(xué)煙霧事件的慘劇促使了美國(guó)在1955年頒布《空氣污染控制法》。美國(guó)在1963年頒布《清潔空氣法》，1967年頒布 《空氣質(zhì)量控制法》,1970年頒布 《清潔空氣法》。這些逐步完善起來(lái)的大氣保護(hù)法律規(guī)范體系使得美國(guó)的空氣污染控制取得很好的效果。此外，美國(guó)采取區(qū)域環(huán)境管理框架制度以打破州的界限來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。美國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)擁有較大權(quán)限，其不僅有權(quán)進(jìn)行立法、執(zhí)法、處罰，而且還能把強(qiáng)制執(zhí)行和技術(shù)改進(jìn)、監(jiān)控相結(jié)合來(lái)開展工作。

3.3 日本霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)

日本二戰(zhàn)后其優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視環(huán)境保護(hù)，環(huán)境問題非常嚴(yán)重。20世紀(jì)50年代到70年代之間，其在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中面臨了嚴(yán)重的大氣污染的情況。因此，日本在1967年頒布 《公害對(duì)策基本法》，但其強(qiáng)調(diào)的還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提。日本于1968年出臺(tái)《大氣污染防治法》，1970年 11月到1971年 5月的日本通過(guò)的有關(guān)公害的14項(xiàng)法案開始從制度上治理公害問題。1972和1973年，日本政府又分別頒布了《無(wú)過(guò)失賠償責(zé)任法》和《公害健康被害補(bǔ)償法》，明確了污染者責(zé)任負(fù)擔(dān)原則。此外，《大氣污染防治法》在修正案中把立法目的刪除了“與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的條款，并且規(guī)定了無(wú)過(guò)失損害賠償責(zé)任等。其中規(guī)定的“直罰制度”強(qiáng)化了污染控制措施，即只要違反廢煙排放標(biāo)準(zhǔn)就可以直接適用罰則。日本不斷補(bǔ)充修訂大氣污染立法以及嚴(yán)格執(zhí)行是其成功治理好大氣環(huán)境的主要因素。

4 我國(guó)霧霾治理的法律對(duì)策的建議

4.1 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念

地方政府應(yīng)重視以霧霾為代表的環(huán)境污染問題。地方政府有責(zé)任促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但其亦是環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)者，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的只優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念。只有樹立以保護(hù)公眾健康為核心的可持續(xù)發(fā)展理念才能確保污染源頭治理霧霾也才能更好的保護(hù)環(huán)境。

4.2 完善相關(guān)立法并嚴(yán)格執(zhí)行

縱觀英國(guó)、美國(guó)、日本為了遏制空氣的惡化，均先后頒布和修改了數(shù)部法令，并針對(duì)霧霾污染源排放制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。這些法令有效控制了霧霾的惡化趨勢(shì)。因此，強(qiáng)有力的立法和嚴(yán)格執(zhí)行是必不可少的，甚至可以說(shuō)成功的大氣污染治理的過(guò)程也是相關(guān)法規(guī)不斷完善的過(guò)程。我國(guó)應(yīng)盡快修改現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律，并且制定適合我國(guó)國(guó)情的《清潔空氣法》。

4.3 環(huán)保部門擴(kuò)權(quán)以改善其在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中的弱勢(shì)地位

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)環(huán)保部門職權(quán)較小，沒有足夠的權(quán)力處理違規(guī)企業(yè)。在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中，環(huán)保部門地位很尷尬，環(huán)境執(zhí)法部門只有擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)污染企業(yè)能夠?qū)嵤┴?zé)令停產(chǎn)或關(guān)閉等強(qiáng)制執(zhí)行措施并能對(duì)未及時(shí)糾正問題的污染企業(yè)進(jìn)行無(wú)限懲處等強(qiáng)制執(zhí)行措施才能從根源上治理霧霾。

4.4 完善相關(guān)配套制度與設(shè)施

霧霾的治理僅僅依靠環(huán)境保護(hù)基本法律的規(guī)定還是不夠的。在訴訟法上應(yīng)該進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度使受害人盡快得到救濟(jì)，污染環(huán)境者承擔(dān)法律責(zé)任，讓司法機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境中發(fā)揮重要作用。此外，應(yīng)完善環(huán)境信息公開監(jiān)督制度、建構(gòu)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度、建立大氣污染稅收征收制度、加大環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入和環(huán)保科技投入。

4.5 強(qiáng)化政府、企業(yè)、個(gè)人的環(huán)保責(zé)任

政府應(yīng)積極的推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，各級(jí)政府應(yīng)以其行政管轄區(qū)域的環(huán)境基本質(zhì)量和國(guó)家生態(tài)安全作為重要公共服務(wù)職責(zé)。企業(yè)在追求自身目的過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，嚴(yán)格遵守環(huán)境法規(guī)，履行污染治理義務(wù)。對(duì)污染環(huán)境企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格處罰，提高其污染環(huán)境成本。作為公民個(gè)人，也應(yīng)積極參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，進(jìn)行綠色消費(fèi)，對(duì)企業(yè)污染環(huán)境行為和政府環(huán)境政策進(jìn)行監(jiān)督。

4.6 加強(qiáng)國(guó)內(nèi)多層次政府合作和國(guó)際合作

霧霾治理在一國(guó)之內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)政府之間的合作，建構(gòu)統(tǒng)一的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度能有效應(yīng)對(duì)霧霾治理的區(qū)域化問題。霧霾治理沒有國(guó)界。地球本身是一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，一個(gè)國(guó)家的環(huán)境變化可能會(huì)直接或者間接影響其他國(guó)家的環(huán)境變化，環(huán)境問題事關(guān)人類的生存和健康，各國(guó)在霧霾治理層面應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作。

［1］中國(guó)氣象局.地面氣象觀測(cè)規(guī)范[S].北京：氣象出版社，1979.

［2］權(quán)許鋒.淺談霧霾天氣對(duì)體育鍛煉的影響[J].中學(xué)地理教學(xué)參考，2008（10）：19.

［3］王潤(rùn)清.霧霆天氣氣象學(xué)定義及預(yù)防措施[J].農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)，2012(7)：44.