我國中小學(xué)體育政策法規(guī)建設(shè)與對策的研究

鐘澤

(吉林體育學(xué)院 吉林長春 130022)

學(xué)校體育的發(fā)展邁出的每一步都與國家各個(gè)時(shí)期出臺(tái)的學(xué)校體育法規(guī)政策的引導(dǎo)是分不開的。學(xué)校體育政策是研究學(xué)校體育改革與發(fā)展的一個(gè)重要方面,是國家實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育發(fā)展目標(biāo)的重要干預(yù)手段,它本身承載了非常明確的學(xué)校體育特定時(shí)期的發(fā)展取向。

1 我國中小學(xué)體育政策法規(guī)建設(shè)存在的問題

自1990年以來國務(wù)院、全國人大等國家層面、教育部、國家體育總局等各部委出臺(tái)的各項(xiàng)政策法規(guī),部委以上層次的各級(jí)主管部門先后出臺(tái)的政策和法規(guī)有29部,其中有宏觀的綱領(lǐng)性文件,但更多的是具有實(shí)際操作性的實(shí)施辦法和標(biāo)準(zhǔn),從指導(dǎo)思想、工作原則、具體內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制等方面都提出了明確的規(guī)定和說明。但各項(xiàng)法規(guī)在各省市落實(shí)中主要存在問題:一是現(xiàn)行部分政策法規(guī)頒布時(shí)間較早,部分條款不合時(shí)宜。二是省市保障性政策(辦法、條例等)較少,缺乏根據(jù)自身的實(shí)際情況,對法規(guī)中原則性的規(guī)定要進(jìn)一步細(xì)致化、明確化的地方性法規(guī)和配套措施。三是現(xiàn)行政策法規(guī)多為操作性規(guī)定,缺乏懲治性條款,使得這一條款的法律實(shí)效無法發(fā)揮。

2 我國中小學(xué)體育政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問題

自1990年《學(xué)校體育工作條例》頒布以來,我國相繼出臺(tái)了一系列的學(xué)校體育法規(guī),這標(biāo)志著我國學(xué)校體育正在逐步步入法治軌道。然而,各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)效如何呢？依據(jù)調(diào)查和相關(guān)文獻(xiàn)表明,我國中小學(xué)體育政策法規(guī)的執(zhí)行中存在的問題,一是體育政策法規(guī)宣傳教育力度欠缺,成為師生政策法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)的主要因素之一。特別是一線體育教師對政策法規(guī)的理解和把握不清晰和準(zhǔn)確,必然會(huì)為各項(xiàng)任務(wù)和規(guī)定的執(zhí)行“缺斤少兩”,這一現(xiàn)象也從另一個(gè)側(cè)面反映了存在主觀上對學(xué)校體育法規(guī)落實(shí)的意識(shí)不強(qiáng),這會(huì)成為制約我國中小學(xué)學(xué)校體育健康工作效果的重要因素。二是學(xué)校體育法規(guī)的法律實(shí)效的缺失,使學(xué)校體育工作缺乏推動(dòng)力。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,學(xué)校體育法規(guī)實(shí)效存在嚴(yán)重缺陷。三是校園學(xué)生運(yùn)動(dòng)傷害事故責(zé)任認(rèn)定的困惑,成為學(xué)校體育教學(xué)開展的后顧之憂。四是學(xué)校體育場館數(shù)量和面積不足,成為制約學(xué)校體育政策法規(guī)落實(shí)的“瓶頸”。場館的數(shù)量和面積問題在短期根本無法得到根本解決,特別是城區(qū)學(xué)校,這已成為大多數(shù)學(xué)校體育教學(xué)和課余活動(dòng)開展的瓶頸問題。

3 我國中小學(xué)體育政策法規(guī)建設(shè)與落實(shí)的對策與建議

3.1 完善督導(dǎo)機(jī)制,引入三方機(jī)構(gòu),強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

第一,要成立獨(dú)立于教育行政系統(tǒng)的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這一想法雖然在20世紀(jì)80年代就有了嘗試,但機(jī)構(gòu)具備了獨(dú)立性,但人員卻存在著對系統(tǒng)的依附性。所以,要實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,一是要引入三方機(jī)構(gòu),確保機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立性,獨(dú)立于教育行政系統(tǒng),具有人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)的獨(dú)立自主;二是機(jī)構(gòu)組成人員的多元化,如:高校專家學(xué)者、家長媒體人員等等,只有監(jiān)督主體具有監(jiān)督的獨(dú)立性,其客觀性和權(quán)威性才可能確保,并提高政策法規(guī)的執(zhí)行力。

第二,強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是以人民群眾為基礎(chǔ)的一種非官方監(jiān)督,它包括各種社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督、公民個(gè)體監(jiān)督等。可以通過對學(xué)校體育政策執(zhí)行的適時(shí)報(bào)道,以及各級(jí)教育行政部門對學(xué)生體質(zhì)健康檢查結(jié)果公告制度的逐步實(shí)施,提高學(xué)校體育政策執(zhí)行的透明度,將其納入社會(huì)監(jiān)督的視野。

3.2 建立并落實(shí)“問責(zé)制”

政策執(zhí)行力是在政策制定完成之后,將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。問責(zé)制是一種責(zé)任追究制度。有權(quán)必有責(zé),對因不作為、亂作為或不當(dāng)作為而造成的不良后果,應(yīng)追究其責(zé)任。首先是對校長的責(zé)任追究和問責(zé)。通過設(shè)置責(zé)任追究和問責(zé)等手段對不執(zhí)行國家法規(guī)政策的校長予以鞭策,其目的是提高校長落實(shí)政策的執(zhí)行能力。

其次是對行政部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究和問責(zé)。當(dāng)前,在地方政府、教育及體育或者衛(wèi)生行政部門,尚未形成內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的機(jī)制。由于缺乏責(zé)任追究和嚴(yán)格的問責(zé)制度,學(xué)校體育法規(guī)政策的落實(shí)就缺乏嚴(yán)格監(jiān)督,學(xué)校在落實(shí)各項(xiàng)政策的過程中會(huì)大打折扣,影響了政策的實(shí)施效果。

3.3 進(jìn)一步完善體育高考和中考加分的相關(guān)招生制度

2007年中央7號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》中,明確提出“全面組織實(shí)施初中畢業(yè)升學(xué)體育考試,并逐步加大體育成績在學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)和中考成績中的分量”?？荚嚰臃肿鳛橐环N引導(dǎo)機(jī)制和手段,已經(jīng)為很多地區(qū)所采用,但方案的科學(xué)性、可操作性以及健全的監(jiān)督機(jī)制是影響政策實(shí)施的關(guān)鍵,如果相關(guān)制度的不完備,會(huì)產(chǎn)生不良的負(fù)面影響。

3.4 制定校園學(xué)生傷害事故處理的保障措施

中小學(xué)生參加體育運(yùn)動(dòng)造成的傷害及其賠償問題,不僅作為制約目前學(xué)校體育健康有序開展的一個(gè)困惑和顧慮,從法律體系完善上,也成為民事賠償體系中倍受關(guān)注問題。但目前我國青少年學(xué)生體育運(yùn)動(dòng)賠償制度不健全,賠償途徑單一,基本上由事故責(zé)任人進(jìn)行賠償,但由于體育運(yùn)動(dòng)傷害事故的發(fā)生具有偶然性和不確定性,并且缺乏認(rèn)定和劃分責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)細(xì)則,事故責(zé)任人的認(rèn)定難以明確,具體到體育傷害事故個(gè)例上,仍然缺乏可操作性。既無法完成對受傷害學(xué)生損失的彌補(bǔ),又無法分擔(dān)學(xué)校因?qū)W生體育運(yùn)動(dòng)傷害賠償造成的巨大經(jīng)濟(jì)壓力和社會(huì)聲譽(yù)影響,給學(xué)校組織開展體育運(yùn)動(dòng)帶來巨大壓力。這一問題的解決已迫在眉睫,主要可從以下幾個(gè)方面:一是建立健全學(xué)生傷害事故處理的法規(guī)體系。目前,僅有教育部2002年9月1日由頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》是專門針對學(xué)校體育傷害事故處理依據(jù)的法規(guī),但教育部門出臺(tái)的法規(guī)條例,其法律效力層次較低,部分規(guī)定與民事法律相抵觸,對教育行政主管機(jī)關(guān)、學(xué)校、學(xué)校的舉辦者在學(xué)生安全方面的責(zé)任未予以區(qū)分和明確,故在實(shí)際處理過程中無法適用。二是成立學(xué)生意外傷害事故糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)。近年來,因?qū)W生傷害事故引發(fā)的學(xué)生家長和學(xué)校之間的糾紛屢有發(fā)生。重要原因是學(xué)生傷害事故處理缺乏明確法律依據(jù)和第三方的仲裁和調(diào)解機(jī)構(gòu)。在立法調(diào)研中,各地特別是中小學(xué)校對這一問題反映強(qiáng)烈,迫切希望通過立法加以解決。三是建立健全學(xué)生傷害保險(xiǎn)機(jī)制。完善的法律體系只能解決事故責(zé)任的認(rèn)定、劃分和賠償?shù)膯栴},但無論是作為學(xué)校還是學(xué)生,在承擔(dān)責(zé)任和賠償方面都存在著一定的困難。建立健全保險(xiǎn)機(jī)制就是要通過這一渠道更有效更徹底解決雙方的顧慮。其一要通過立法增加校方責(zé)任險(xiǎn)法律實(shí)效。其二要通過立法明確校方責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制保險(xiǎn)屬性;其三要增加針對體育器材、體育運(yùn)動(dòng)意外等領(lǐng)域的險(xiǎn)種,并適當(dāng)增加賠償額度。

3.5 依據(jù)學(xué)校辦學(xué)軟硬件資源,調(diào)控其辦學(xué)規(guī)模

目前,許多中小學(xué)辦學(xué)規(guī)模的盲目增加,成為體育師資,教學(xué)場館和硬件設(shè)施不足的主要原因。因此,科學(xué)規(guī)劃和調(diào)控辦學(xué)規(guī)模是解決問題的有效途徑。首先,做好我國中小學(xué)教學(xué)資源評估工作。評估就是要讓每所學(xué)校對本校的生源質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、體育教師、體育場館(地)、器材設(shè)備、體育經(jīng)費(fèi)投入等軟硬件資源、所在區(qū)域的特點(diǎn)和需求等情況有客觀、明確的認(rèn)識(shí),并對其辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)功能等方面進(jìn)行科學(xué)的定位。其次,要依據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行規(guī)模調(diào)控。依據(jù)目前辦學(xué)條件,短期解決軟硬件的“瓶頸”問題的最快最有效措施就是要依據(jù)各學(xué)校的現(xiàn)有辦學(xué)條件,適當(dāng)調(diào)控其招生計(jì)劃,逐漸調(diào)整招生數(shù)量,控制其辦學(xué)規(guī)模。其次,實(shí)施小班化招生、管理和教學(xué)。小班化教學(xué)和管理是國內(nèi)外教育發(fā)展的趨勢,是普通高中課程改革的需求和必然。要緊緊抓住生源減少的有利契機(jī),出臺(tái)政策和措施,整合資源,改變教學(xué)和管理策略,實(shí)行小班化招生、管理和教學(xué),積極探索新的教育教學(xué)和學(xué)校管理模式,堅(jiān)決杜絕重點(diǎn)班、實(shí)驗(yàn)班和大班額。

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