西部民族地區(qū)政府性債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范研究

湯鳳林 甘行瓊

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北·武漢 430073）

中國經(jīng)濟(jì)三十多年來持續(xù)快速增長，政府調(diào)控功不可沒。然而，“分稅制”下地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，據(jù)審計(jì)署報(bào)告，截止到2013年6月底我國地方政府性債務(wù)已達(dá)20.7萬億元，局部地區(qū)已出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象。這引起了中央的高度關(guān)注，政府高層領(lǐng)導(dǎo)多次在全國大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。我國西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性、社會(huì)發(fā)展的多層性和民族宗教的多樣性特征，決定了其政府性債務(wù)的成因、風(fēng)險(xiǎn)承受能力等與中部、東部不同，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊更大。因此，研究我國西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)的國際背景下全面建成黨的“十八大”提出的小康社會(huì)具有重要意義。

一、地方政府性債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的理論分析

地方政府性債務(wù)是指由地方各級(jí)政府為了履行其職能需要，憑借政府信用，從市場(chǎng)上有償、靈活地取得的一種公共收入。從更廣義的范圍來看，不管借債的主體是否為政府，只要是最終必須由地方政府來承擔(dān)的債務(wù)，都屬于地方政府性債務(wù)的范疇。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府為實(shí)現(xiàn)其職能需要，在組織收入和安排支出過程中，所形成的對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定等帶來不利影響的可能性。根據(jù)世界銀行專家漢娜的風(fēng)險(xiǎn)矩陣，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既有可能來自政府直接負(fù)有明確償還義務(wù)和承擔(dān)全部支付責(zé)任的預(yù)算內(nèi)直接債務(wù)，也可能來自特定事項(xiàng)發(fā)生時(shí)由政府承擔(dān)支付責(zé)任的或有債務(wù)；可能來自某一法律或合同規(guī)定政府負(fù)有償還義務(wù)的顯性債務(wù)，或者來自即使沒有法律或合同規(guī)定，但公眾預(yù)期、政治壓力和社會(huì)理解是由政府承擔(dān)償付責(zé)任的隱性債務(wù)。

地方政府之所以要借債，一方面，在需要由地方提供的公共物品中，部分項(xiàng)目受益期限較長，通過舉債方式籌資，用未來受益期間的稅收償還債務(wù)本息，符合成本—收益對(duì)稱原則。另一方面，在多級(jí)政府財(cái)政分權(quán)模式下，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展參差不齊，收入有限而支出范圍廣，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也發(fā)揮著越來越大的作用，支出壓力加大，需要舉借債務(wù)籌集資金。

二、西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀分析

（一）西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

2013年審計(jì)署統(tǒng)一組織了全國政府性債務(wù)的摸底與審計(jì)，對(duì)除西藏以外的西部十一?。ㄊ校┑?25個(gè)市（州）、1007個(gè)縣（區(qū)）和1.3634萬個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府，就其2.6064萬個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、2114個(gè)融資平臺(tái)公司、2.4437萬個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、554個(gè)公用事業(yè)單位、3859個(gè)其他單位的31.735萬個(gè)項(xiàng)目和96.1544萬筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。結(jié)果表明：截止到2013年6月底西部十一?。ㄊ校┕灿姓詡鶆?wù)51387.71億元，占全國地方政府性債務(wù)總額的28.72%。

從政府層級(jí)來看，省級(jí)債務(wù)占比31.68%，市級(jí)債務(wù)占比30.28%，縣級(jí)債務(wù)占比36.71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占比1.33%。從債務(wù)類型來看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)30858.38億元（占西部十一省政府性債務(wù)總額的60.05%）、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9981.39億元、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)10547.94億元。從舉借主體來看，政府部門和機(jī)構(gòu)債務(wù)占比28.68%、融資平臺(tái)公司債務(wù)占比41.3%、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位債務(wù)占比10.40%、國有獨(dú)資或控股企業(yè)債務(wù)占比15.98%、其他單位債務(wù)占比3.64%。從債務(wù)資金來源來看，50.77%的債務(wù)來自銀行貸款、7.56%的債務(wù)來自信托融資、11.24%的債務(wù)來自回購（BT）、9.85%的債務(wù)來自發(fā)行債券、7.49%的債務(wù)來自應(yīng)付未付款項(xiàng)、13.09%的債務(wù)來自其他單位融資借款等。從債務(wù)資金投向來看，市政建設(shè)占比27.02%、交通運(yùn)輸占比27.43%、土地收儲(chǔ)占比7.81%、保障性住房占比6.42%、科教文衛(wèi)占比6.45%、其他占比24.87%。從未來償債年度來看，21.77%的債務(wù)在2013年下半年到期，18.11%的債務(wù)在2014年到期，15.15%的債務(wù)在2015年到期，9.71%的債務(wù)在2016年到期，7.53%的債務(wù)在2017年到期，27.74%的債務(wù)在2018年及以后到期。

（二）西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)的形成原因

1.分稅制預(yù)算管理體制不完善導(dǎo)致政府收支失衡

相對(duì)于東部和中部地區(qū)，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、社保和教育等水平更低；民族地區(qū)獨(dú)具特色的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰事務(wù)的管理、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和民族語言與漢語言文字雙語教學(xué)體系的建立等需要更多的民族性特殊支出；民族地區(qū)幅員遼闊、人稀地廣、地處邊陲，公共服務(wù)供給成本大于東部和中部非民族地區(qū)，如高寒地區(qū)烤火費(fèi)、取暖費(fèi)、差旅費(fèi)、車輛燃修費(fèi)和郵電費(fèi)等開支大；牧區(qū)人口分散且具有流動(dòng)性，無法發(fā)揮公共支出的聚集效應(yīng)和規(guī)模效益等。民族地區(qū)公共服務(wù)成本相對(duì)較高，支出需求更大。

自1994年的分稅制改革以來，中央下放了事權(quán)上收了財(cái)權(quán)；由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，西部民族地區(qū)地方政府財(cái)政收入非常有限，支出需求大，從而使得地方財(cái)政日漸困難。分稅制改革不但將許多本應(yīng)由中央承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任下劃到了地方，同時(shí)通過消費(fèi)稅和增值稅兩稅增長部分更多地上交中央，以及所得稅分享等方式，使得地方財(cái)力不斷減少。為此，國家逐年增加了對(duì)西部民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，但是，其中很大一部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方安排配套款，這對(duì)于運(yùn)轉(zhuǎn)都存在困難的民族地區(qū)來說是“雪上加霜”，不得已民族地區(qū)政府只有通過各種方式籌資融資，或者挪用其他?？?，以應(yīng)付來自各方面的需求壓力；那些實(shí)在無法解決資金來源的部分，就以財(cái)政掛賬方式形成隱性赤字。

2.債務(wù)管理不善加劇了西部民族地區(qū)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

由于西部民族地區(qū)舉借主體多樣，既有政府部門和機(jī)構(gòu)，也有融資平臺(tái)公司、各類事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)和其他單位；各級(jí)地方政府除了對(duì)“債轉(zhuǎn)貸”資金實(shí)行了較為統(tǒng)一的管理方式外，其余債務(wù)資金的管理由各部門和單位分別進(jìn)行。分散的債務(wù)管理體制導(dǎo)致了地方政府對(duì)債務(wù)總量難以控制，人大也難以對(duì)債務(wù)資金實(shí)行有效地監(jiān)督管理，加劇了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。

3.對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行加劇了西部民族地區(qū)財(cái)政收支壓力

公共服務(wù)提供政策。近年來，為促進(jìn)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增加對(duì)西部民生服務(wù)供給，中央出臺(tái)了大量相關(guān)政策，如提高計(jì)生服務(wù)水平、建設(shè)衛(wèi)生文明城市和加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理等，要求地方各級(jí)政府執(zhí)行。而《教育法》、《科技進(jìn)步法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)出臺(tái)，也要求各地方政府在教育、科技和農(nóng)業(yè)方面的支出保證一定的增長速度。西部地方政府不得已只有通過各種形式的借債來應(yīng)付，從而使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

宏觀調(diào)控政策。2008年金融危機(jī)以后，我國出臺(tái)了4萬億投資計(jì)劃以刺激經(jīng)濟(jì)增長，但中央只承擔(dān)1.18萬億，其余的2.82萬億由地方政府自籌解決。在原本財(cái)政壓力就較大的情況下，國家放松了對(duì)地方政府的債務(wù)管理與限制，允許地方在總盤子控制內(nèi)發(fā)行政府債券，允許有條件的地方政府成立投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等。于是，西部民族地區(qū)政府市、縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量激增，地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。

其他政策。如關(guān)閉清算農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)過程中，為處理其個(gè)人債務(wù)和合法外債等不良貸款，通過中央銀行再貸款的形式來進(jìn)行償還，這部分債務(wù)償付資金最終形成了地方政府性債務(wù)。如地方執(zhí)行國家糧食收購政策，形成的政策性糧食虧損掛賬以及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金借款。又如人民幣匯率升值使得地方政府外債規(guī)模增加。

4.其他體制環(huán)境導(dǎo)致西部民族地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大

投融資體制。現(xiàn)階段地方政府投資范圍過寬，大規(guī)模市政建設(shè)、交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)和土地收儲(chǔ)等需要大量資金。在正規(guī)融資體系不夠完善、融資渠道有限、無法滿足巨額資金需求的情況下，許多地方政府通過回購方式違規(guī)借款、為地方融資平臺(tái)違規(guī)提供擔(dān)保和違規(guī)注資，擴(kuò)大了政府性債務(wù)規(guī)模。在資金投向方面，由于缺乏嚴(yán)格管理和有效監(jiān)督，部分政府性債務(wù)資金投向了樓堂館所、“政績(jī)工程”和“形象工程”建設(shè)，債務(wù)資金使用效率低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

行政管理體制。我國地方政府官員由上級(jí)任命，而不是由民眾選舉產(chǎn)生；上級(jí)重視對(duì)GDP的考核，這使得民族地區(qū)政府官員熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至不斷進(jìn)行城市道路翻修和廣場(chǎng)重建，從而創(chuàng)造GDP繁榮的假象；熱衷于任期內(nèi)“短、平、快”項(xiàng)目建設(shè)，缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，缺乏項(xiàng)目的科學(xué)論證和可行性分析，導(dǎo)致債務(wù)資金投資效率低下。也由于我國缺乏完善的任職審計(jì)，地方官員無需對(duì)其任職期間項(xiàng)目投資的最終效果負(fù)責(zé)，所欠債務(wù)由后一屆政府償還，而政績(jī)屬于本屆政府；這助長了地方政府不管現(xiàn)階段財(cái)力盲目舉債、不顧項(xiàng)目是否為民眾所需盲目投資的做法，加劇了西部民族地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)

西部民族地區(qū)政府性債務(wù)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)主要是指地方政府性債務(wù)給各級(jí)財(cái)政帶來償債壓力的可能性。內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)由債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成：債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指?jìng)鶆?wù)總量太大導(dǎo)致政府無力償付的可能性；債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指?jìng)鶆?wù)在各層級(jí)政府、各借債主體、資金投向和償還期限等方面分布不均導(dǎo)致政府償債壓力加大的可能性。

債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。截止到2013年6月底西部民族地區(qū)債務(wù)總量達(dá)到51387.71億元，債務(wù)負(fù)擔(dān)率約為43.05%，②說明西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長對(duì)政府舉債依賴程度較高。其中，重慶市、云南省和貴州省的債務(wù)率超過90%，債務(wù)率最低的寧夏也在50%以上，說明債務(wù)余額與政府綜合財(cái)力相比已經(jīng)相當(dāng)高。西部每個(gè)省（市）都有無法還清到期債務(wù)，其中云南、內(nèi)蒙古、陜西和四川政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)逾期情況較為嚴(yán)重，逾期債務(wù)率分別達(dá)4.09%、3.66%、3.65%和3.19%。

債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)在西部民族地區(qū)各級(jí)政府間的分布來看，68.32%的債務(wù)集中在省以下的地方政府，其中縣級(jí)政府債務(wù)比重最大，已有112個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%；由于縣級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，縣級(jí)政府是西部地區(qū)公共物品和服務(wù)的主要提供者和具體實(shí)施者，縣級(jí)財(cái)政的困難必然會(huì)影響整個(gè)地方財(cái)政的穩(wěn)固與平衡，從而導(dǎo)致民族地區(qū)公共物品和服務(wù)缺失。地方政府的這些債務(wù)主要集中在教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，償債壓力加大；已有9個(gè)縣級(jí)、60個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)“借新還舊”率超過20%；政府性債務(wù)的55.03%集中在2015年底前到期，而許多地方政府償債資金則來源于不可持續(xù)的賣地收入。西部民族地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。

（二）外在風(fēng)險(xiǎn)

西部民族地區(qū)政府性債務(wù)的外在風(fēng)險(xiǎn)主要是指地方政府性債務(wù)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來不利影響的可能性，主要包括如下風(fēng)險(xiǎn)：

政府債務(wù)橫向與縱向轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。在同一政府層次來看，政府負(fù)債過多、償債壓力過大，不得不采用增加稅費(fèi)的方式來償還債務(wù)，包括對(duì)土地收入的過度依賴，從而增加地方居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。從不同層次政府來看，在現(xiàn)有的行政管理體制下，下級(jí)政府無力償還債務(wù)時(shí)，上級(jí)政府出于穩(wěn)定考慮必定會(huì)出面解決甚至“兜底”下級(jí)債務(wù)，從而出現(xiàn)下級(jí)債務(wù)向上級(jí)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)（湯鳳林，2008）。

金融風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張與違規(guī)投融資給金融體系帶來的不良貸款積聚和債務(wù)難以償還的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于西部民族地區(qū)政府性債務(wù)中有41.3%是由融資平臺(tái)所借，而平臺(tái)的融資方式具有多樣化和隱蔽性特點(diǎn)，重復(fù)抵押、虛假出資、短貸長投等違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難于管理。當(dāng)債務(wù)到期地方無力償還時(shí)，就可能成為金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，對(duì)西部民族地區(qū)的金融安全產(chǎn)生極為嚴(yán)重的負(fù)面影響。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。從中長期來看，地方政府性債務(wù)的超常增長和各部門單位不規(guī)范的投融資行為還會(huì)影響民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。由于政府債務(wù)的主要投向是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，未來還需要大量的信貸資金來支撐這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而如果中央因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要調(diào)整政策時(shí)，收緊信貸的后果是這些項(xiàng)目極有可能成為“爛尾工程”，從而造成資源的浪費(fèi)和損失；或者地方政府通過其他方式融資，但這又會(huì)降低中央宏觀調(diào)控的效果。最終，給西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

四、防范與化解西部民族地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）進(jìn)一步完善省以下分稅制預(yù)算管理體制

省以下分稅制預(yù)算管理體制的完善是解決西部民族地區(qū)政府財(cái)政困難的基礎(chǔ)。分稅制的要義在于“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)”、“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)”?，F(xiàn)階段我國地方稅體系不健全，地方政府層級(jí)又較多，地方缺乏與其需求相匹配的主體稅種。未來要實(shí)行扁平化改革（如“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等），減少政府層級(jí)，為實(shí)行規(guī)范的分稅制奠定體制基礎(chǔ)；要重新界定和合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)，用法律的形式固定下來；上級(jí)政府及其部門要求的事項(xiàng)要?jiǎng)澽D(zhuǎn)相應(yīng)財(cái)力，做到“錢隨事轉(zhuǎn)”。待條件成熟開征財(cái)產(chǎn)稅，為縣級(jí)政府提供可靠財(cái)源；對(duì)所得稅實(shí)行結(jié)構(gòu)性減免，以降低地方居民和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；實(shí)行針對(duì)性強(qiáng)的西部民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，保證各地提供均等化的公共服務(wù)。只有體制內(nèi)提供了足夠的財(cái)力，才能減少西部民族地區(qū)政府因不能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)而舉債的現(xiàn)象。

（二）規(guī)范對(duì)投融資平臺(tái)的運(yùn)營管理

重組地方過多的融資平臺(tái)，并為其注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，杜絕以公園、市政道路等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等違規(guī)為平臺(tái)注資的行為；嚴(yán)格投融資平臺(tái)準(zhǔn)入制度，以控制民族地區(qū)平臺(tái)貸款的急劇擴(kuò)張勢(shì)頭；按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)，減少政府對(duì)投融資平臺(tái)運(yùn)作管理方面的干預(yù)和違規(guī)擔(dān)保，使之成為能獨(dú)立行使民事權(quán)利和承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體；改變政府任命平臺(tái)高管的做法，培養(yǎng)或招聘一批熟悉投融資業(yè)務(wù)的高素質(zhì)專業(yè)人才，提高投融資平臺(tái)的管理水平和運(yùn)營效率（白宇飛，2012）；明確規(guī)定投融資平臺(tái)的投資領(lǐng)域，加強(qiáng)平臺(tái)運(yùn)營的監(jiān)督管理和信息披露，引入政策性銀行貸款與銀團(tuán)貸款支持投融資平臺(tái)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

從制度上強(qiáng)化對(duì)地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制。首先，要明確債務(wù)責(zé)任。本著“誰借債、誰還債、誰受益”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的、“責(zé)、權(quán)、利”相結(jié)合的債務(wù)管理機(jī)制；凡政府性債務(wù)均由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，改變現(xiàn)階段“多頭舉債、分散使用和財(cái)政兜底”的局面。其次，編制債務(wù)預(yù)算。通過預(yù)算約束地方政府舉債規(guī)模，提高債務(wù)資金使用效率；建立債務(wù)存量消化機(jī)制，按債務(wù)余額的一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，加強(qiáng)新增債務(wù)和間接負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化借債主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。最后，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)管。在對(duì)政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、政府財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債狀況和現(xiàn)金流量狀況進(jìn)行完整反映和準(zhǔn)確核算的基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)完善的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警機(jī)制，完善政府監(jiān)督、貸款主體自控和外部稽核“三位一體”的監(jiān)督體系（王曉光，2005）。

賦予西部民族地區(qū)政府發(fā)債權(quán)。地方政府發(fā)行債券融資是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國家的普遍做法，但是我國西部民族地區(qū)融資平臺(tái)遠(yuǎn)高于政府部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)比例。由于債券融資管理更規(guī)范、監(jiān)管更容易和債務(wù)更透明，未來有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予西部民族地區(qū)政府發(fā)債權(quán)；允許省級(jí)政府先發(fā)行債券，待條件成熟再逐步擴(kuò)大到市、縣級(jí)政府。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能與改革政績(jī)考核和問責(zé)制度

轉(zhuǎn)軌時(shí)期西部民族地區(qū)政府的投資沖動(dòng)主要來自以下三方面的原因：一是政府職能過多、支出范圍過大；二是集權(quán)的行政管理體制和錯(cuò)誤的政績(jī)考核機(jī)制；三是缺失的責(zé)任追究制度。因此，未來要加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，西部民族地區(qū)政府應(yīng)在實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，著重發(fā)揮社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能。改變過去以GDP為核心的政績(jī)考核方式，建立科學(xué)的政府績(jī)效考核制度，如，把民眾滿意作為政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，把政府性債務(wù)規(guī)模、使用和償還等納入績(jī)效考核范圍；建立合理的債務(wù)資金使用責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)的支出項(xiàng)目，追究其決策主體的責(zé)任。

[1]戴小明，汪 燕，傅納紅，熊 偉.公共財(cái)政與憲政——民族地區(qū)公共財(cái)政法制研究[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2009：75-135.

[2]劉 星，岳中志，劉 誼.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005：33-38.

[3]白宇飛.民族地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其化解[J].學(xué)術(shù)交流，2012，(6)：76-79.

[4]王曉光.地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與控制[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2005，(9)：37-38.

[5]湯鳳林.西部國債政策問題研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇），2008，(4)：39-43.

[6]全國和西部十一省的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（公告）[EB/OL].國家審計(jì)署和西部十一省審計(jì)廳（局）網(wǎng)站，2013-12-30.