低碳發(fā)展方案編制指南（第四部分）

周南等

摘要：實現(xiàn)低碳增長的政策和行動將對每個行業(yè)的政策和行動、政策表述、衡量標(biāo)準(zhǔn)、溫室氣體減排潛力以及政策和行動的成本效益進行介紹。本節(jié)介紹的國家與城市低碳交通運輸政策，在有效支撐經(jīng)濟持續(xù)靈活發(fā)展之際，能穩(wěn)定或減少交通運輸部門的碳排放強度。

關(guān)鍵詞：低碳發(fā)展；規(guī)劃；交通運輸

中圖分類號：X24 文獻標(biāo)識碼：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2014.03.010

由于機動化與城市化的穩(wěn)步增長，很多發(fā)展中國家的交通運輸部門出現(xiàn)快速增長。交通運輸?shù)母咚贁U展與對石油的高度依存，造成碳排放率持續(xù)走高，也因此需要更多的政策來抑制碳排放量。本節(jié)介紹的國家與城市低碳交通運輸政策，在有效支撐經(jīng)濟持續(xù)靈活發(fā)展之際，能穩(wěn)定或減少交通運輸部門的碳排放強度。可持續(xù)發(fā)展政策措施（SDPM）是一種政策手段，目的是在實現(xiàn)國家成長目標(biāo)的同時，通過節(jié)能減排大幅降低對環(huán)境造成的負面影響，可持續(xù)交通運輸政策的目標(biāo)在于制定一個低碳、靈活的交通運輸長期戰(zhàn)略（Bradley et al.， 2005）。以下將對部分具體的政策與措施，進行較深入的介紹。包括：鼓勵步行與自行車、發(fā)展有效的大眾交通運輸系統(tǒng)、開發(fā)綠色環(huán)保車輛與綠色建筑、強化城市交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率、對交通運輸燃料與不同的交通運輸選擇定出合理價格。必須要將這些政策進行整合，同時也要考慮這些政策對所有車輛種類、土地利用、決策選擇與能源反彈效應(yīng)（如燃油效率增加會帶動車輛使用量）。

圖12 可持續(xù)城市交通運輸系統(tǒng)

1 目標(biāo)制定

政策描述

類似其他部門所設(shè)定的二氧化碳排放目標(biāo)，交通運輸部門也要為目標(biāo)年設(shè)定碳排放量上限。如同經(jīng)濟快速增長的國家或市場，盡管總載客量或載貨量的增幅增長很快，仍可以通過理性規(guī)劃與模型預(yù)測，對交通運輸未來的碳排放預(yù)測有更好的了解。而低碳交通運輸架構(gòu)可讓政策制定者，從多個低碳政策與目標(biāo)設(shè)定方法中進行選擇。由于未來充滿不確定性，設(shè)定的碳排放目標(biāo)僅為指導(dǎo)性、而非強制性。

研究顯示，英國在擴大既有政策以提高整體的燃油效率后，2020年前的碳排放水平將比1990年減少5%。如果英國政府采取更積極的做法，2020年前的碳排放水平將比1990年減少15%。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

二氧化碳減排目標(biāo)可作為交通運輸政策是否有效的指標(biāo)。

溫室氣體減排潛力

減排潛力的確定，是將常規(guī)情景下的排放量與執(zhí)行新交通運輸政策后的碳排放量，互為比較。

成本效率

設(shè)定交通運輸部門的減排目標(biāo)時，會有相關(guān)的執(zhí)行成本。

2 標(biāo)準(zhǔn)制訂

2.1 燃油效率標(biāo)準(zhǔn)

政策描述

鼓勵汽車制造商多生產(chǎn)高燃油效率汽車的工具除了油價之外，還有燃油效率標(biāo)準(zhǔn)。政策制定通常是通過法規(guī)或政治力量，并強制規(guī)定每單位路程的平均油耗量，如美國每加侖里程數(shù)或歐亞國家的每公升公里數(shù)。實施燃油效率標(biāo)準(zhǔn)可采多種措施，包括企業(yè)（銷售量加權(quán)）平均（美國舊版本）、車型平均（歐盟）、以車體重量為準(zhǔn)（中國）、以車體大小為準(zhǔn)（韓國）或以車輛碳足跡為準(zhǔn)（美國修訂版）。燃油效率標(biāo)準(zhǔn)有助推動技術(shù)革新，通過引進汽車新創(chuàng)技術(shù)來降低燃油用量。

來源：An et al.，2011

由于燃料稅有時定得太低以致無法推動可持續(xù)交通運輸工具，此時燃油效率標(biāo)準(zhǔn)在降低溫室氣體減排上的角色就很重要。消費者在購車時由于不會想到燃料成本，定出一個強制標(biāo)準(zhǔn)有助處理這一市場失靈問題。標(biāo)準(zhǔn)通過提高燃油效率與減少燃油用量，來降低二氧化碳排放量，不過在降低燃料所含溫室氣體含量上，卻無直接的動力（Gallagher et al， 2007）。相對于推廣高燃油效率汽車的政策，推廣燃油效率標(biāo)準(zhǔn)在政治上較受歡迎，且為新車的最低燃油效率做了確定。不過，燃油效率政策本身存在缺陷，這些政策并未處理持續(xù)行駛老舊、低能效車輛所造成的規(guī)模效應(yīng)與年齡效應(yīng)，同時無法促進超越強制標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新技術(shù)。如果沒有油價信號，燃油效率標(biāo)準(zhǔn)本身可能不會改變駕駛行為，反而有可能增加行駛里程（即能源反彈效應(yīng)）。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

國家、地區(qū)、省份和城市級別的燃油效率指標(biāo)，要考慮標(biāo)準(zhǔn)制定時的不同基礎(chǔ)。盡管燃油效率標(biāo)準(zhǔn)通常為國家級標(biāo)準(zhǔn)，（省、城）地方政府也可制定比國家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的燃油效率標(biāo)準(zhǔn)。

圖13 國際燃油經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)草案比較

來源：ICCT，2009

溫室氣體減排潛力

燃油效率標(biāo)準(zhǔn)可通過降低燃油用量來達成減碳效果。減排潛力取決于燃油效率的改善幅度，以及燃料的碳含量。

成本效益

能效更好的新車購買成本也高，但考慮帶來的節(jié)能效益，資本成本的增加其實是有限的。但實施燃油效率標(biāo)準(zhǔn)會有執(zhí)行成本。

2.2 二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)

政策描述

二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)或溫室氣體排放衡量標(biāo)準(zhǔn)與燃油效率標(biāo)準(zhǔn)近似，只是這標(biāo)準(zhǔn)限定在燃油造成的溫室氣體排放，而非行駛路程的油耗量。多數(shù)情況下，這標(biāo)準(zhǔn)是指單位里程排放的二氧化碳當(dāng)量數(shù)（即CO2 g/km或CO2 g/mile），這標(biāo)準(zhǔn)存在與燃油效率相同的優(yōu)缺點。另外，溫室氣體排放衡量標(biāo)準(zhǔn)提供減少機動車輛排放各種溫室氣體（包含非二氧化碳的溫室氣體如甲烷即一氧化但）的誘因（Gallagher et al， 2007）。同時，標(biāo)準(zhǔn)對降低油耗量與提高燃油效率也能發(fā)揮正面作用，因為油耗量減少，溫室氣體排放量也會減少。

2009年4月，歐盟實施新車燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，可望在2020年前降低新車的平均二氧化碳排放量至95 g CO2/km。這標(biāo)準(zhǔn)同時包含近期標(biāo)準(zhǔn)：2012年前的目標(biāo)為130 g CO2/km ，2015年前強制實施。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

單位里程的二氧化碳排放量、合格率。

溫室氣體減排潛力

根據(jù)歐盟的二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，2020年的目標(biāo)排放量，要比2007年少40%。英國在2020年，預(yù)估一年可減少700萬噸二氧化碳排放（UK Dept of Transport， 2009）。

成本效益

實施這標(biāo)準(zhǔn)的成本相當(dāng)?shù)?/p>

2.3. 低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)

政策描述

加州的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)（LCFS）是另一種溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，適用于煉油廠生產(chǎn)的交通運輸燃料、油品配送與油品進口商。該項規(guī)定排除航空煤油與船用燃料油，因為這些燃料沒有主管單位，追查整個后勤的難度也高。加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)是通過設(shè)定遵守截止期限與設(shè)定溫室氣體強度的降幅，來限制每單位燃料油的碳及其他溫室氣體的總排放量。這項標(biāo)準(zhǔn)包含燃料整個生命周期帶來的排放量，包含提煉、培養(yǎng)、土地利用變化、加工、運輸、配送與終端使用。雖然上游的溫室氣體排放量僅占石油溫室氣體排放總量的20%，卻與生物燃料、電力與氫燃料三者生命周期造成的總排放量相近（Sperling and Yeh， 2009）。隨著氣候政策制定的步伐加快，加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)可說是第一個根據(jù)生命周期概念制定的規(guī)范。

實施低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)時，每個燃料供應(yīng)商都必須要遵守嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn)（如加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)要求在2020年前減排10%）。為了賦予這規(guī)定一定彈性并促進創(chuàng)新，低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)允許供應(yīng)商間進行碳排放權(quán)交易，以達成減排目標(biāo)。例如，煉油廠可將碳排放權(quán)賣給生物燃料制造商或者向電力公司購買碳排放權(quán)，電力公司可通過提供電力給電動車來降低碳排放量。低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)在結(jié)合行政命令后，會比單用行政命令的做法，要來得扎實、持久，也比單純的市場機制受歡迎、有效。未達到標(biāo)準(zhǔn)的公司將面臨罰金或法律制裁（如加州政府通過加州空氣資源委員會實施制裁）。與加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)同時進行的是歐盟提議的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)與隨后在2008年12月由歐洲議會通過的的“燃料質(zhì)量指令”（Fuel Quality Directive）（EC 2008 FQD）。燃料質(zhì)量指令要求所有能源供應(yīng)商在2020年前將溫室氣體減排10%。歐盟標(biāo)準(zhǔn)的范圍要比加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)要求減排10%來得更廣，因為它涵蓋上游的溫室氣體排放、碳捕獲與封存技術(shù)與《京都議定書》有關(guān)碳排放權(quán)交易的清潔發(fā)展機制等項目。10%減排要求中，有4%可通過上游溫室氣體排放、碳捕獲與封存技術(shù)與清潔發(fā)展機制等方法完成。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

相對于基準(zhǔn)線燃料，燃料的碳排放強度下降幅度。

溫室氣體減排潛力

溫室氣體減排潛力取決于燃料標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度與標(biāo)準(zhǔn)適用的范圍，如加州強制減排10%與歐盟提議的標(biāo)準(zhǔn)等。

成本效益

實施成本與燃料供應(yīng)商自行負擔(dān)的成本。

3 擴大公共交通運輸

公共交通運輸與大眾捷運系統(tǒng)在減少當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\輸?shù)奶寂欧派?，具有重要地位，更具體地說，減排是以提供低碳交通運輸替代私家車與采用能效更高的“綠色環(huán)保”公共交通達成。

政策描述

以公共交通運輸（尤其是下面將介紹的公交車與都市輕軌電車）作為交通運輸減排政策的重點在于：提高公共交通運輸用量、推廣改用高效低碳的公交車車型。提高公共交通運輸系統(tǒng)占整體運輸用量的政策措施包括：降低乘車票價、簡化購票手續(xù)（如統(tǒng)一用旅游卡）、提高服務(wù)質(zhì)量、增加運行路線數(shù)量、各項服務(wù)都要通過競標(biāo)以提高服務(wù)質(zhì)量。以倫敦為例，該城市采取綜合的政策，其中不少措施已促使客量增加62%、公交車?yán)锍虜?shù)增加36%的成果（Buchan 2008）。另外也可推出現(xiàn)金返券與補貼計劃，以推廣使用公共交通運輸，如給予學(xué)生與老年人折扣優(yōu)惠，給高用量的乘車族優(yōu)惠通行證。英國政府甚至在非高峰時段與周末假日，提供老年人與肢障人士免費的公交車轉(zhuǎn)乘服務(wù)。再者，整合票價系統(tǒng)及提供實時的乘車信息，能夠為轉(zhuǎn)運乘客帶來便利，進而提高大眾轉(zhuǎn)運載客率。以新加坡為例，在持續(xù)擴大轉(zhuǎn)運路線，以及實施免接觸智慧卡后，由于乘客可使用智慧卡搭乘公交車、輕軌電車與支付其他非轉(zhuǎn)運用途的費用，2001年后載客率持續(xù)攀升（Sun， 2007）。目前新興的大眾捷運政策是在人口密集的中心區(qū)提供快速公交系統(tǒng)（BRT）服務(wù)，也就是在土地成本低、可提供不同行車路線且公交車容易進出的地方，提供更多班次、快捷直接的轉(zhuǎn)運服務(wù)。要做到這樣，必須要建立高運量、高速的轉(zhuǎn)運走廊，大幅減少乘客轉(zhuǎn)乘次數(shù)，同時確保系統(tǒng)與立體交通運輸系統(tǒng)整合為一（EF，2010）。中國廣州在2010年2月啟用公交車快速轉(zhuǎn)乘服務(wù)，并與自行車道、捷運路線與當(dāng)?shù)仄渌卉嚶肪€進行整合。目前在高峰時段，廣州快速公交系統(tǒng)每條路線每小時可運輸27，000人（EF， 2010）。

除了可通過增加公交車路線與改善公交車服務(wù)質(zhì)量來提高公交車使用率外，也可通過直接提高燃油效率與提高混合動力車、電動車與燃料電池技術(shù)的使用率等方式達成減排。要提高公交巴士的燃油效率，可通過載運更多乘客的方式來達成，因為載客量愈高，每名乘客的碳排放量愈低，進而增加使用低碳公交車的動力。通過強制采購新型的油電混合公交車來取代能效低的老舊公交車（如舊金山使用的Muni公交車）或提供采購油電混合公交車的獎勵措施，也能增加低碳公交車在公交車車型的分量。英國將退還公交車營運燃料稅的公交車獎金（BSOG）制度做了修正，對油電混合公交車另外提供每公里6便士的補貼，并對過去2年運行能效提高6%以上的公交車運營商，加發(fā)3%的燃料稅退稅額（UK Dept of Transport， 2009）。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

公共交通運輸量占整體交通運輸量的比重、公交車載客量（乘客/小時/每條路線單向）、公交車的燃油效率與碳強度。

溫室氣體減排潛力

相較于傳統(tǒng)公交車，油電混合公交車的二氧化碳排放量可減少30-40%、顆粒量減少95%、氮氧化物減少40%。

成本效益

大眾捷運系統(tǒng)與公交車的經(jīng)費大多數(shù)來自政府。不過，油電混合公交車的高投資成本（舊金山的油電混合車成本高達150，000美元）長遠可通過提高燃油效率與降低維護成本的方式加以回收（SFMTA， 2011）。

4 城市輕軌交通運輸

城市輕軌交通運輸占城市整體交通運輸很大一部分（包括地鐵、市郊鐵路與輕軌），所使用的特殊輕軌或鐵路系統(tǒng)也不同于其他公共道路系統(tǒng)（Word Bank， 2001）。相較于其他非道路公共交通系統(tǒng)如公交車、出租車或輔助客運系統(tǒng)，鐵路系統(tǒng)運量較高、性能也較佳。國際上使用“Metro”一詞時，常指地鐵與重軌交通運輸，但也可指高架鐵路系統(tǒng)。在大型高速的交通運輸系統(tǒng)中，這些系統(tǒng)的每公里運輸資本成本最高，但其運量也最大（Wright， 2003）。這些系統(tǒng)對環(huán)境造成的負面影響最小，所以也最為環(huán)保。市郊鐵路系統(tǒng)由于運量較大、運行路線較長，且與各地區(qū)的鐵路系統(tǒng)接軌，所以與城市輕軌系統(tǒng)不同（Wright， 2003）。輕軌系統(tǒng)的特色是單個電動軌道車箱、在專屬道路進行短程運輸、高架高速輕軌道、地鐵軌道或有時會在道路上行駛。

政策描述

城市輕軌系統(tǒng)應(yīng)用于高人口密度的城市。從歐洲經(jīng)驗可看出，人口超過1000萬的城市使用輕軌系統(tǒng)在減少二氧化碳排放量與提高城市的交通運輸效率上， 成效相當(dāng)顯著。采用城市輕軌系統(tǒng)的最理想情況是， 每條路線單向每小時的運量介于1萬人至2萬人間， 如果運量能在3.5萬人以上， 則節(jié)能減排的效果會將最佳。

不過，對輕軌系統(tǒng)的批評不是沒有，批評多半集中在其成本效益低、初期成本高、運行成本高上。亞洲的發(fā)展中國家應(yīng)該要根據(jù)不同的發(fā)展特色、目標(biāo)、定價戰(zhàn)略與融資機制，選擇不同的解決方案，而非單一的方案。很多情況下，交通運輸問題不是只有單一新技術(shù)可以解決，而是要取決于多個技術(shù)與最佳運量。如果從生命周期的角度來看待城市輕軌系的貢獻度，就要選擇最低資本成本的方案。

支持輕軌系統(tǒng)發(fā)展的政策包括：在規(guī)劃發(fā)展城市輕軌交通運輸時，提高輕軌系統(tǒng)在整體交通運輸系統(tǒng)中的比重。中國超級大城如北京與上海，已經(jīng)定出要建設(shè)1000多公里輕軌系統(tǒng)的長遠目標(biāo)。政府在制定城市發(fā)展計劃時，應(yīng)該考慮采用輕軌系統(tǒng)，并納入交通運輸基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)劃發(fā)展。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

輕軌系統(tǒng)運行總長，輕軌系統(tǒng)運量占整體交通運輸運量的比重。

溫室氣體減排潛力

國家發(fā)改委能源研究所的研究結(jié)果顯示，城市輕軌系統(tǒng)的二氧化碳排放強度比私人運輸系統(tǒng)要少80%。

成本效益

初期資本成本相當(dāng)高，但以生命周期法計算出的平均資本成本相對較低，對城市運輸系統(tǒng)的貢獻相當(dāng)大。

5 非機動化交通運輸

非機動化交通運輸包括步行與自行車，這些交通方式的碳排放量為零，是最重要的低碳交通工具。長久以來，自行車在整體交通運輸上占有很大比重，但隨著私家車的增加、步行與騎車環(huán)境的日漸惡化，自行車與步行的比重已日漸下降。不過，在力求環(huán)保的目標(biāo)下，先進經(jīng)濟體使用這二種非機動化交通運輸?shù)谋戎貐s日增。與此同時，這些國家也持續(xù)致力于改善人行道與自行車活動相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)。

政策描述

通過規(guī)劃、設(shè)定目標(biāo)與發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)，來推動非機動交通運輸作為城市交通運輸發(fā)展的要素。有助于推廣使用非機動化交通運輸?shù)恼甙ǎ禾岣呷诵械琅c自行車道的數(shù)量、提高騎車與步行的便利性及安全性。更具體地說，可以制定不同的政策與項目來鼓勵騎車與步行的用量與里程數(shù)。

短程距離時以騎車代替開車，可直接抵消碳排放量與其他空氣污染物的排放量，同時有改善健康與減少交通堵塞等附帶好處。要提高自行車用量以減少對汽車的依賴，一個重要政策方向是進行城市規(guī)劃時要將建設(shè)自行車道路網(wǎng)納入。具體設(shè)計內(nèi)容包括在所有街道設(shè)置自行車專用道、限制車輛進入自行車道，并將人行道與自行車道以屏障隔開，以大幅提高安全性（Calthorpe 2011）。在建筑物、街道與轉(zhuǎn)運站提供安全的自行車停車空間，也能鼓勵民眾多騎車（EF， 2011）。設(shè)立如俄勒岡波特蘭市的黃色自行車項目與巴黎的VELIB 項目，或者如英國政府資助的自行車示范城鎮(zhèn)，讓民眾更自覺要以自行車作為個人交通運輸工具。

其他補充政策與城市設(shè)計的輔助措施，也能鼓勵民眾多使用人行道，以減少開車帶來的碳排放量。具體而言，規(guī)劃建筑與社區(qū)時，可將人行道的設(shè)計與商店、座椅、遮陽蓬、街燈及其他設(shè)施一并納入考慮，給行人更多的方便；人行道的入口要多、每街段的長度要設(shè)上限、讓行人能穿越既有的大型街區(qū)（EF， 2011）。同樣地，降低街道的行車限速可凸顯對行人安全的重視，縮減建筑物與地界邊緣的距離與靠近街邊的空白墻壁，也能強化行人的安全（Calthorpe 2011）。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

自行車道占道路總面機的比重、人行道總長度、騎自行車占整體交通運輸?shù)谋戎氐?，可以作為非機動化交通運輸?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)（表）。

溫室氣體減排潛力

由于非機動化交通運輸?shù)奶寂欧帕繛榱?，多使用這類運輸工具可以降低開車次數(shù)，進而減少碳排放量。英國Exeter鎮(zhèn)實施的騎自行車示范項目后，該鎮(zhèn)有9%的員工經(jīng)常騎車上班，學(xué)生及教職員的交通里程有20%是依靠自行車。同樣地，英國三個可持續(xù)旅游城市據(jù)報道開車?yán)锍虜?shù)減少9%、步行里程提高14%、騎車?yán)锍淘黾?2%（UK Dept for Transport 2009）。

成本效益

資本成本相對較低。英國3年一共投資5，000萬英鎊來推動18個自行車示范城鎮(zhèn)（UK Dept for Transport 2009）。

5.1 通過空間規(guī)劃降低對交通運輸?shù)男枨?/p>

土地利用規(guī)劃對交通運輸?shù)挠绊懞艽?，因為工作場所、商業(yè)活動與居住范圍的擴大，會增加行車距離，降低公共交通運輸?shù)膶嵱眯耘c效率。相反，強調(diào)高密度、混合利用社區(qū)的空間規(guī)劃設(shè)計，不僅可以大幅提高自行車道與人行道的用量，且能提高便利性。這些原則已納入英國“智能增長”規(guī)劃中，該項規(guī)劃是遵循“就近原則”，鼓勵興建高密度、可自給自足與可步行的社區(qū)（Buchan， 2008）。

在中國，中央規(guī)劃主管單位已要求地方政府在制定城市規(guī)劃決策時，要考慮對交通運輸造成的影響。中國在2007年氣候變化規(guī)劃中定出的幾個重點目標(biāo)，包括在既有的城市規(guī)劃政策上，輔以可持續(xù)發(fā)展交通運輸系統(tǒng)與降低私人交通工具用量的政策。這些目標(biāo)也彰顯在其他的規(guī)劃政策上，包括地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略指引與全國港口、交通網(wǎng)與機場發(fā)展政策。這些政策同時也是2008年國家規(guī)劃架構(gòu)實施過程與政策改革過程的一部分，同時也是氣候變化適應(yīng)對減緩指引必須要考慮的部分。新興城市可以采納更具體的空間規(guī)劃設(shè)計想法與做法，以降低對交通運輸工具的需求。下面將討論一些建議做法。

減少交通堵塞的一個規(guī)劃重點在于興建密集的街道網(wǎng)路，以大幅提高行人流量，而非車輛流量。不同面積的街區(qū)與不同的街道設(shè)計可配合不同形態(tài)的交通運輸，如非機動化交通運輸，并將車輛從運輸流量高的大道，導(dǎo)引至與大道平行的小路（EF， 2010）。減少交通堵塞的建議做法之一是采用常見于舊金山、紐約市、多倫多、西雅圖與丹佛等人口密集的城市的反向單行道。這些單行道允許設(shè)置更多的自行車道、穿越馬路的距離較短，等待交通信號的時間及整個路程時間也會因為可直達目的且街區(qū)距離較短而縮短（Calthorpe， 2010）。

此外，興建商住混用的區(qū)域、街坊、街區(qū)與地區(qū)，也能增加當(dāng)?shù)氐娜ヌ幉p少長途行程的必要性。每天人潮聚集的重點去處如商店、學(xué)校、公園與公共服務(wù)等，由于提供行走的誘因與方便性，上班族與居民走路的機會也會增加。同樣地，街坊與社區(qū)公園等開放空間應(yīng)該整合入城市規(guī)劃，在步行能到的規(guī)劃下，多推廣走路（Calthorpe， 2010）。輔助這些空間規(guī)劃設(shè)計原則、且能降低用車的其他政策包括：在新開發(fā)區(qū)內(nèi)限制合法停車位的數(shù)量；在既有開發(fā)區(qū)，對停車超時的車主開罰單。作為空間規(guī)劃設(shè)計原則，很難就減少交通運輸量的績效、減排潛力與成本效益，進行量化評估。

由于只是設(shè)計原則，很難對這做法的衡量標(biāo)準(zhǔn)、溫室氣體減排潛力與成本效益進行量化。

6 財政政策

政策描述

財政政策工具如退稅、補貼或定價機制等，有助改變用車行為，以降低機動車輛的用量，同時提高非機動交通運輸工具的用量。推廣溫室氣體減排的財政政策不應(yīng)著眼于創(chuàng)造利潤，反而應(yīng)該返還個人或企業(yè)部分的收入，讓整體稅收不至于增加。其他推廣低碳交通運輸?shù)呢斦胧┯校簩山档蛙囕v行車?yán)锍虜?shù)、舒緩交通堵塞、提高通勤意愿等項目，提供戰(zhàn)略性基礎(chǔ)建設(shè)資金（Moorhouse and Lemphers 2009）。以下將介紹兩種常見的低碳交通運輸財政政策，分別為燃料定價或燃料稅，以及交通堵塞費。

6.1 燃料定價

油價對車輛使用行為的影響很大。在印尼，經(jīng)濟條件差的城市，其公共交通運輸系統(tǒng)的用量也偏低，有些城市的公共交通運輸占整體交通運輸?shù)谋戎貎H有5%。這與印尼政府補貼油價，導(dǎo)致私人交通工具用量增加（尤其是摩托車）所帶來的負面效應(yīng)有關(guān)，形成公共交通運輸占整體交通運輸活動的比重過低現(xiàn)象（EST 2010 Background Paper 2010）。合適的油價定價機制是推動節(jié)能減碳的一個有效戰(zhàn)略。盡管很多地區(qū)有很低的執(zhí)行成本并已征收燃料稅，但由于石油工業(yè)的強烈反對，政治上很難執(zhí)行。對石油生產(chǎn)主宰全國經(jīng)濟的國家如埃及與也門而言，他們面臨的挑戰(zhàn)更大。近年來，有合理油價可作為模范的國家包括摩洛哥、突尼斯與加納。此外，汽油的需求價格彈性相對偏低，造成油價上升對需求影響不大，也是個難題。

從經(jīng)濟角度，燃料稅對消費者造成的經(jīng)濟負擔(dān)，可經(jīng)由減免所得稅或其他稅收手段，將增加的成本轉(zhuǎn)移到整體經(jīng)濟。燃料稅愈重，愈能抑制油品消費、減少對石油的依賴，同時能鼓勵工業(yè)多節(jié)約資源、多用高能效資源，來提高生產(chǎn)力、增加創(chuàng)新、推動整體發(fā)展。相反地，低油價只會增加資源浪費，傷害整體經(jīng)濟。

在廣泛研究后，我們建議以下列原則來提高油價（GTZ， 2009； Durning and Baumann， 1998）：

· 增加燃料稅來提高整體交通運輸?shù)馁|(zhì)量，而不是只改善路況，如此才有更多節(jié)能交通工具可用。

· 增加燃料稅的同時應(yīng)降低個人所得稅與企業(yè)營業(yè)稅，將“正面消費”的稅制轉(zhuǎn)至“負面消費”的稅制。

· 增稅要循序漸進并可預(yù)期，如每年加稅10%，這樣消費者與企業(yè)進行購房買車相關(guān)的長遠決策時，才會想到成本增加的問題。

· 對低收入與其他弱勢人口予以免稅。

· 對所有危害性產(chǎn)品（盡可能少特例）加以課稅，確保課稅的威信。

· 與民眾的溝通要透明、開放，確保民眾能了解政策制定的原則與道理。

財政政策與公共財政在交通運輸部門的節(jié)能減排上扮演了重要角色，通過鼓勵購買燃油效率高的車輛、對節(jié)能行為予以獎勵，以及多使用其他低碳交通運輸工具，這些財政手段能夠完成減排任務(wù)。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

財政政策的范圍與適用對象、課稅或補貼幅度。

溫室氣體減排潛力

2009年9月英國宣布每公升油品征收2便士的燃料稅，并在2010年至2013年間，將燃料稅逐年增加1便士，預(yù)估在2013-2014年前可減排200萬噸的二氧化碳（UK Dept of Transport 2009）。

成本效益

財政政策與財政措施的執(zhí)行成本相對較低。對消費者或社會或許會有額外的成本（如繳稅金額增加），但這些成本可通過所得稅減免等財政措施加以抵消。

6.2 交通堵塞費

交通堵塞費政策是在容易堵車的時段與地點，對乘客收取較高的費用，用意是要改變乘客的乘車行為，并舒緩交通。通過收取交通堵塞費，乘客就有誘因，乘車時要選擇非高峰時段，并選擇不會堵車的路段或使用其他的交通工具（Timilsina and Dulal 2008）。從經(jīng)濟的角度而言，交通堵塞費是個有效的交通政策，因為它將交通堵塞的社會與環(huán)境成本內(nèi)化。不過，批評此一政策的人士認為，這項政策明顯對收入較低的民眾不公平。此時，將公共運輸產(chǎn)生的盈余再進行分配，以及將交通堵塞費營收再進行投資，將有助減緩此政策帶來的負面影響。以倫敦為例，法律規(guī)定該城市必須將交通堵塞費產(chǎn)生的凈營收，投資用于改善交通運輸系統(tǒng)。

很多國家與州已實施交通堵塞費，如新加坡、挪威、美國、英國倫敦。但收費機制各有不同，新加坡與英國每日對摩托車收取費用，美國與挪威只有在車輛通過收費站時才收取費用。具體而言，挪威對行駛高速公路的車輛收費，美國馬里蘭州、德州與明尼蘇達州則設(shè)有高承載道路。支付過路費，一人車也可行駛高承載道路。在倫敦，周一至周五早上七點至晚上六點半，進入市中心特定區(qū)域的車輛必須要支付9英鎊至12英鎊不等的交通堵塞費（預(yù)繳或自動扣繳的費用會較低） （Transport for London 2011）。新加坡的收費機制在1998年為每日收費，目前改用電子道路收費，只有在每次進入該城市時才收費。電子道路收費的收費機制相當(dāng)復(fù)雜，收取的費用會因車輛、進城時間不同而出現(xiàn)差異，票價每三個月評估一次（Santos et al. 2004）。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

目標(biāo)區(qū)域減少的交通量、形式上改用公共交通運輸、每年減少的行車?yán)锍虜?shù)。

溫室氣體減排潛力

交通堵塞費如能有效地舒緩交通并推廣民眾改搭公共交通，對于減少溫室氣體將有重大影響。以倫敦為例，市中心交通量減少12%，其中一半改搭公共交通。再者，5英鎊的交通堵塞費讓每年路過倫敦的車輛行駛里程數(shù)減少2.11公里（Timilsina and Dulal 2008）。如果紐約也比照倫敦實施，多份研究預(yù)估，紐約市的每日交通流量可減少9%。另一份研究也顯示，哥本哈根依據(jù)里程數(shù)來收取交通堵塞費，該市每年可減少7%了行車?yán)锍蹋奂s1.54億噸的二氧化碳減排量（Rich and Nielson 2007）。

成本效益

交通堵塞費政策可帶來凈經(jīng)濟效益，而非成本，因為累積的營收通常超過運行成本。1998年時，新加坡電子收費站每年的運行成本為375萬歐元，但該市每年的交通堵塞費用收入為3500萬歐元。2010年至2011年間，倫敦的交通堵塞費凈營余為1.48億英鎊（Transport London 2011）。

7 技術(shù)與其他做法

7.1 綠色車輛

綠色車輛常指油電混合動力車與各種電動車，如作為出租車或公司用車，可減少車輛往回造成的溫室氣體排放。很多城市目前有綠色出租車項目，而中國科技部也推出“十城千輛節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程”。

政策描述

紐約市推行的近鄰電動車（NEV）項目，則提供短程市內(nèi)往返的另一種選擇。無線技術(shù)對推動電動車與無線充電站的部署，助益很大，因為提供電動車強大有效的儲備電池，可進一步解決能源儲存問題。燃料電池技術(shù)也可作為發(fā)展燃料車輛的新方法。通常，法規(guī)支持與經(jīng)濟獎勵措施會有助于推廣綠色車輛的發(fā)展。

以加州舊金山為例，舊金山市政府環(huán)保局在咨詢出租車委員會后，公布了“綠色出租車法”。該法明確規(guī)定：該市出租車在2012年的碳排放水平，要比1990年下降20%。該法對綠色出租車的補助與獎勵也有詳細的規(guī)定。自2011年6月1日起，每種出租車型必須要確保所屬出租車排放的溫室氣體量在2012年前，要比1990年減少20%，這一減幅是由該市環(huán)保局與出租車委員會共同定出的。

英國政府的車輛與快遞單位（GCDA）也有“綠色車輛”計劃，該計劃以傳統(tǒng)的油電混合動力車作為政府與公共部門客戶使用的出租車。同樣地，為達成2012年的減排目標(biāo)，英國也為其政府單位定下2010-2011年的綠色車輛采購目標(biāo)。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

綠色車輛占所有車輛的比重。

溫室氣體減排潛力

油電混合動力車、電動車或燃料電池車，其溫室氣體排放量均要比燃油車輛的溫室氣體排放量要低。減排潛力取決于車型大小、車輛種類，據(jù)報英國綠色車輛的排放量要比傳統(tǒng)的黑色出租車減少50%；舊金山的綠色出租車項目，據(jù)報要比1990年的碳排放水平少了20%（UK Dept of Transport， SFMTA）。

成本效益

“綠色車輛”的期初成本或許較高，但這成本可通過用車期間累積的節(jié)能效益，加以回收。

7.2 教育與提高意識

英國環(huán)保駕駛方案的經(jīng)驗證明，提供駕駛員有關(guān)開車技巧與開車模式方面的教育，可讓車輛減排10-15%（UK Road Safety Ltd.）。此外，貨運交通運輸行業(yè)與物流行業(yè)也應(yīng)對貨車司機處以罰款，促使他們改善開車行為。如此可提高安全意識、降低燃料成本與減少行車釋出的溫室氣體。2003年，英國在政府的資助下，開展為期一天的“安全與節(jié)能行駛”的培訓(xùn)方案，截至目前完成培訓(xùn)的載重大貨車駕駛員有12，000名，小貨車駕駛員有7，500名。

歐盟的鐵路運輸業(yè)及海洋運輸業(yè)發(fā)起了一項推展優(yōu)化駕駛行為的方案，根據(jù)燃料消耗的有效程度與減排程度做出建議。最近則展開一項研究，就這方案的最大節(jié)能減排潛力進行評估分析與實現(xiàn)這些節(jié)能潛力的具體做法。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

參與培訓(xùn)方案的人數(shù)、燃料消耗的減幅。

溫室氣體減排潛力

小貨車駕駛員在接受為期一天的英國“安全與節(jié)能行駛”培訓(xùn)方案后，截至目前已節(jié)約16%的燃料用量（ SAFED， 2008），整體碳排放量也減少了5%（SAFED， 2008）。而巴士駕駛員“安全與節(jié)能行駛培訓(xùn)方案”，預(yù)估將可節(jié)約8-12%的燃料用量（UK Dept of Transport）。

成本效益

英國巴士駕駛員“安全與節(jié)能行駛”培訓(xùn)方案的經(jīng)費為100萬英鎊。減排之外，駕駛員培訓(xùn)方案的另一效益是可節(jié)約用油。

7.3 使用技術(shù)降低交通運輸需求

遠程辦公與其他信息技術(shù)可以提高傳輸工作成果的便利性。很多公司也允許員工在家上班，有助改變生活通勤的方式。不過，研究顯示遠程辦公不見得能減碳，所以這方法有待進一步評估。很多中央與地方政府也有提供在線服務(wù)，因而降低民眾出門辦事的必要性。網(wǎng)路同時也改變了民眾消費的方式。雖然網(wǎng)購增加送貨的交通運輸需求，但相較于開私家車去購物，網(wǎng)購的總體效率還是要高些。網(wǎng)購也能減少乘客搭車次數(shù)。政府可采取的措施包括：推廣小型辦公室/在家辦公（SOHO）、視頻會議、網(wǎng)購、網(wǎng)絡(luò)銀行、設(shè)置臨近的公共服務(wù)中心與采購中心、配用的車輛型號。

其他可行的政策與措施包括：

· 政府倡議：發(fā)起倡議推廣少用交通運輸工具。對有關(guān)行業(yè)提供在線服務(wù)，并對改變服務(wù)交付時間設(shè)定時間表。

· 政府規(guī)劃：政府規(guī)劃時，應(yīng)將經(jīng)濟與交通運輸?shù)囊?guī)劃加以整合。

· 縮短通勤時間：鼓勵在家辦公或到遠程辦公中心上班，以減少通勤的交通運輸需求。

· 會議：電話會議與視頻會議可減少開會時的交通運輸需求。

· 購物：網(wǎng)購可減少交通工具的用量。這要搭配高效率的貨運運輸物流與安排，如此可降低整體的交通工具用量。

· 銀行業(yè)務(wù)：網(wǎng)絡(luò)銀行可減少交通運輸需求。

· 付款服務(wù)：在線支付系統(tǒng)或設(shè)至于重點銀行與便利商店的付款機，也能減少交通運輸需求。

· 公務(wù)服務(wù)：以在線或電話方式辦妥前往郵局、遞交法律文件或公開競標(biāo)等辦法，也能減少親自前往的必要性。

衡量標(biāo)準(zhǔn)

在線服務(wù)的使用情況、遠程辦公的員工占全體員工的比重、遠程辦公時間占整體辦公時間的比重。

溫室氣體減排潛力與成本效益

由于這些措施相對來說比較新，有關(guān)以信息技術(shù)減少交通運輸需求所得的溫室氣體減排潛力或成本效益的量化數(shù)據(jù)相當(dāng)有限。

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（責(zé)任編輯：張 萌）

A Guidebook for Low-Carbon Development at Local Level （Part 4）：Policies and Actions for Low Carbon Development in the Transportation Sector

ZHOU Nan1，Lynn Price1， Stephanie Ohshita1 .2，Nina Zheng1，HU Min3

（1.Lawrence Berkeley National Laboratory；2.San Francisco State University；3.The Energy Foundation（China） ）

Abstract：The policies and actions for low carbon development introduce the policies and actions applicable in each sector， their formulation， evaluation metrics， greenhouse gas emissions reduction potential， as well as cost-effectiveness. This part focuses on low carbon transportation policies at the national- and city-level that are able to level off or reduce carbon intensity in this sector while support the continuous growth in economy.

Keywords：Low carbon development；Planning；Transportation