土地產(chǎn)權(quán)永佃制：釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期紅利

劉成玉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，四川省榮縣人，現(xiàn)為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心教授、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師，MBA項(xiàng)目指導(dǎo)教師，工程碩士指導(dǎo)教師，農(nóng)業(yè)推廣碩士指導(dǎo)教師，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動(dòng)站和理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站合作導(dǎo)師。研究領(lǐng)域涵蓋 “三農(nóng)”問(wèn)題、資源與環(huán)境問(wèn)題、宏觀經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)與管理等，先后主持、參與課題研究項(xiàng)目48項(xiàng)，其中20余項(xiàng)研究成果獲得各種學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，出版著作10部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文150余篇。

中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度在主體界定、排他性、安全性、可執(zhí)行性及可轉(zhuǎn)移性等方面存在嚴(yán)重缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致土地資源粗放低效利用和閑置浪費(fèi)、土地?cái)?shù)量和質(zhì)量不可持續(xù)、危害糧食安全和生態(tài)安全、嚴(yán)重社會(huì)不公和社會(huì)不穩(wěn)等問(wèn)題出現(xiàn)。中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革既為形勢(shì)所迫，更能迸發(fā)長(zhǎng)期增長(zhǎng)紅利。中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的未來(lái)模式是國(guó)有基礎(chǔ)上的永佃制，現(xiàn)實(shí)舉措是縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)政策性銀行和保險(xiǎn)服務(wù)，解決農(nóng)村土地抵押貸款問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)化改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了30余年持續(xù)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總規(guī)模躍居全球第二，2013年全國(guó)人均GDP達(dá)到了6700美元。國(guó)人還來(lái)不及品味跨入中等收入國(guó)家行業(yè)的幸福感，卻又產(chǎn)生了落入“中等收入陷阱”的憂慮。事實(shí)上，支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“人口紅利”“環(huán)境紅利”（包括環(huán)境容量的合理利用和過(guò)度透支）和“勞工紅利”（指由于各種原因造成的低工資、低福利和低保障）不僅已經(jīng)消失殆盡，而且在這些方面的長(zhǎng)期欠債正在加緊清算（如環(huán)保、養(yǎng)老等），過(guò)去已經(jīng)進(jìn)行的市場(chǎng)化改革所釋放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)能已成強(qiáng)弩之末。要跨越“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期繁榮，既需要尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)，更需要潛入深水區(qū)“摸石頭”，通過(guò)重大領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革迸發(fā)強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)能，釋放改革的長(zhǎng)期紅利。目前需要改革的領(lǐng)域很多，包括國(guó)企改革、收入分配制度改革、戶籍制度改革等。但本人認(rèn)為，對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和總體福利影響最為基礎(chǔ)、最為持久的改革將是土地制度改革。通過(guò)理順土地產(chǎn)權(quán)制度，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)再保持30年的高速增長(zhǎng)并不是問(wèn)題，土地制度改革將是最大的制度改革釋放點(diǎn)，當(dāng)然也是最困難的改革領(lǐng)域。

土地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，產(chǎn)權(quán)范疇包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等要素，其中，所有權(quán)是基礎(chǔ)和核心，處置權(quán)尤其是終極處置權(quán)或者才是人們真正關(guān)心的產(chǎn)權(quán)要素?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐均證明了上述產(chǎn)權(quán)要素是可以分離的，單一的產(chǎn)權(quán)權(quán)能也都發(fā)揮一定的效率，但脫離了所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)是不完整的產(chǎn)權(quán)，避開(kāi)所有權(quán)來(lái)探討土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，猶如隔靴搔癢，只改革經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)的外圍權(quán)利，只能治標(biāo)，難以治本。

在文明社會(huì)，土地產(chǎn)權(quán)績(jī)效應(yīng)該是土地資源（資產(chǎn)）的開(kāi)發(fā)利用能夠給社會(huì)帶來(lái)的符合人類需求和社會(huì)發(fā)展的“正效果”或者有效產(chǎn)出。如果產(chǎn)生出了環(huán)境污染、社會(huì)不公等“負(fù)效果”，那么就應(yīng)該從總產(chǎn)出中扣除，類似“綠色GDP”。從績(jī)效產(chǎn)生的過(guò)程來(lái)看，法治與社會(huì)公平是考察土地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效的基礎(chǔ)視角。

評(píng)價(jià)一種土地產(chǎn)權(quán)制度是否有績(jī)效，主要從四個(gè)方面展開(kāi)：

標(biāo)準(zhǔn)1：土地資源是否得到了優(yōu)化配置。首先是現(xiàn)有土地資源是否得到了充分利用，這是開(kāi)發(fā)利用率的問(wèn)題。其次是是否用到了最能發(fā)揮作用和體現(xiàn)價(jià)值的地方，這是開(kāi)發(fā)利用效果的問(wèn)題。中國(guó)的土地資源高度稀缺，每一寸土地都應(yīng)該得到優(yōu)化利用。市場(chǎng)化是土地資源配置優(yōu)化的先決條件，而市場(chǎng)化的前提是產(chǎn)權(quán)主體界定明晰化。

標(biāo)準(zhǔn)2：土地資源利用是否可持續(xù)。我們這代人留給子孫賴以生存的土地不僅數(shù)量要充足，質(zhì)量也要可靠，切不可“吃祖宗飯，斷子孫路”。而可持續(xù)利用的關(guān)鍵在于集約和節(jié)約利用。要節(jié)約利用，就必須明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地所有者具有主動(dòng)保留未來(lái)利用土地的動(dòng)力或者積極性；要集約利用，就必須讓使用者以市場(chǎng)化手段獲取土地資源，通過(guò)付出相應(yīng)的成本與代價(jià)，賦予開(kāi)發(fā)利用者集約和節(jié)約利用的壓力，如果是超低價(jià)甚至倒貼本的工業(yè)劃撥用地，再低效再浪費(fèi)，使用者也不會(huì)心疼，比如 2010年全國(guó)工業(yè)用地價(jià)格只有商業(yè)用地價(jià)格的11.8%，華東地區(qū)僅為6.31%。當(dāng)然，如果覺(jué)得土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、不安全，那么開(kāi)發(fā)利用者既不會(huì)節(jié)約，也不會(huì)集約，一般會(huì)選擇掠奪式粗放經(jīng)營(yíng)。

標(biāo)準(zhǔn)3：產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行成本和代價(jià)。包括土地產(chǎn)權(quán)交易（流轉(zhuǎn)）、土地資源開(kāi)發(fā)利用的談判成本、決策成本和監(jiān)督成本等。相對(duì)于個(gè)人產(chǎn)權(quán)而言，多重產(chǎn)權(quán)的土地制度一般運(yùn)行效率更低，運(yùn)行成本更高。

標(biāo)準(zhǔn)4： 社會(huì)公平與法制。這是當(dāng)代社會(huì)有序運(yùn)行所遵守的共同價(jià)值準(zhǔn)則，也是評(píng)價(jià)土地產(chǎn)權(quán)制度效率的底線。任何良好的動(dòng)機(jī)都不成為剝奪他人的理由，違反憲法，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平所獲取的土地產(chǎn)出效率，有違發(fā)展宗旨。

中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效評(píng)價(jià)

依據(jù)上述四個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)行中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效作出的實(shí)證評(píng)價(jià)：

評(píng)價(jià)1：土地資源配置效率低下

一是建設(shè)用地過(guò)度占用，利用粗放。有資料顯示，目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬(wàn)km2，城市人均建設(shè)用地133多m2，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家82.4 m2和發(fā)展中國(guó)家 83.3 m2的平均水平。即使是人口高度密集的北上廣等一線城市，其人均城市用地也數(shù)倍于開(kāi)羅、巴黎和首爾等國(guó)外大城市。本世紀(jì)前10年，我國(guó)城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性達(dá)到了1.98，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了1.12的合理水平，土地城鎮(zhèn)化的特征非常明顯；農(nóng)村宅基地的過(guò)度占用問(wèn)題更為突出。我國(guó)農(nóng)村居民用地高達(dá)2.46億畝，戶均1畝，人均居民點(diǎn)用地220m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

二是開(kāi)發(fā)利用率低，閑置與浪費(fèi)嚴(yán)重。在城市土地利用系數(shù)方面，我國(guó)內(nèi)地城市平均為0.5，與臺(tái)灣1.2，香港1.6的差距甚大，即使是上海也只有0.8，而我國(guó)的城市建筑容積率更是數(shù)倍低于發(fā)達(dá)國(guó)家1～3的水平，體現(xiàn)出圈地型、攤大餅式的我國(guó)城市擴(kuò)展模式。農(nóng)村人口“空心化”之后，農(nóng)村宅屋坍塌、宅基地閑置的問(wèn)題變得非常突出，2008年全國(guó)農(nóng)村宅基地閑置荒蕪率在20%左右，這幾年閑置的趨勢(shì)可能還在加重。有研究認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村“空心村”的土地整理現(xiàn)狀潛力可達(dá)約 1.14億畝，相當(dāng)于五個(gè)北京城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠(yuǎn)景理論潛力約1.49億畝。

三是土地使用效益差。由于大量劃撥用地的粗放利用，我國(guó)城市單位土地，尤其是工業(yè)用地的產(chǎn)出價(jià)值不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的城市，而且也低于一些發(fā)展中國(guó)家。由于城鄉(xiāng)二元土地制度的限制，農(nóng)村包括宅基地、農(nóng)房、建設(shè)用地、小產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)的天量土地和房屋資產(chǎn)沉睡，農(nóng)民守著金飯碗受窮。

評(píng)價(jià)2：土地利用難持續(xù)

一是耕地?cái)?shù)量下降，難以保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。目前我國(guó)的耕地保有量離18億畝紅線僅一步之遙，很難支撐2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的發(fā)展目標(biāo)。而且近十年征用的5000多萬(wàn)畝耕地中60%以上是種植糧食作物，雖然近幾年全國(guó)試點(diǎn)和推廣了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理，但地方機(jī)會(huì)主義行為猖獗，多占地、占好地，少補(bǔ)地補(bǔ)劣地的現(xiàn)象比較突出，實(shí)際上并沒(méi)有達(dá)到占補(bǔ)平衡的目標(biāo)。有研究認(rèn)為，到2020年因?yàn)楦亍罢純?yōu)補(bǔ)劣”，全國(guó)糧食總產(chǎn)量將減少3000萬(wàn)噸。現(xiàn)行土地制度是中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)糧食安全的最大威脅。

二是耕地質(zhì)量堪憂、污染加劇。目前全國(guó)中低產(chǎn)田約占耕地總面積的70%，水土流失面積占全國(guó)總面積的39%，土壤沙化面積占國(guó)土面積的15%，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%，干旱、半干旱的地區(qū)已有40%耕地嚴(yán)重退化。2013年，全國(guó)有20%的耕地收到了不同程度的污染，尤其是重金屬污染，其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤重金屬超標(biāo)面積比重為12.1%，華南部分城市約有50%的耕地遭受有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染，長(zhǎng)三角連片的農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為了“毒土”。 在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下，化費(fèi)、農(nóng)藥、農(nóng)膜及集約化養(yǎng)殖場(chǎng)糞水等農(nóng)業(yè)源污染有望超過(guò)工業(yè)和城市污染，成為農(nóng)村和耕地污染的主要來(lái)源。目前，四川農(nóng)業(yè)源COD排放量占全省的42.3%，其中98.5%來(lái)自畜禽養(yǎng)殖排放 。

評(píng)價(jià)3：土地產(chǎn)權(quán)的維護(hù)和運(yùn)行成本高

一方面，強(qiáng)制拆遷、低價(jià)征地所引發(fā)的矛盾長(zhǎng)期積聚，越來(lái)越尖銳，并已成為農(nóng)民群體性抗?fàn)幍闹饕乱颍鐣?huì)也為此付出了巨額的維穩(wěn)成本和代價(jià)。新一輪城市化將出現(xiàn)更多的征地和拆遷，新舊矛盾疊加，解決起來(lái)更為棘手。

另一方面，在五級(jí)政府的行政體制下，中央政府要監(jiān)督地方政府的土地行為需要付出更大的成本。即使這樣，也常見(jiàn)地方政府挖中央政府墻腳的事情，比如違規(guī)、低價(jià)出讓國(guó)有土地，違法征地。有資料表明，我國(guó)的土地違法案件中70%由地方政府造成。各地推行的耕?；痣m然多屬“掛羊頭賣(mài)狗肉”，并不能也沒(méi)有能夠有效地保護(hù)耕地不受侵蝕，但卻是以耕地保護(hù)的名義實(shí)實(shí)在在地支出了土地出讓收入。比如成都市對(duì)基本農(nóng)田每年補(bǔ)貼400元，一般耕地每年300元，其中耕?；鹬械?0%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，其余90%用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。

此外，由農(nóng)村土地資產(chǎn)的沉睡、農(nóng)村土地金融的缺損、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的“二等公民”身份等所造成的社會(huì)福利損失，也是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度所付出的運(yùn)行成本。

評(píng)價(jià)4：極其不公是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的最典型特征

一是全民土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的制度歧視和產(chǎn)權(quán)掠奪。在現(xiàn)行制度框架下，國(guó)有土地的使用權(quán)可以直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，而農(nóng)村集體土地使用權(quán)要進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，必須首先轉(zhuǎn)變身份，即先征用，或者先“賣(mài)”給國(guó)家，再由后者壟斷賺錢(qián)。而是否征用、征用多少、征地補(bǔ)償價(jià)格基本上都是由政府說(shuō)了算。這樣的產(chǎn)權(quán)“交易”在市場(chǎng)語(yǔ)境下根本無(wú)法理解。

二是對(duì)農(nóng)民集體土地資產(chǎn)的價(jià)值掠奪。在地方政府職能趨于經(jīng)濟(jì)化、地方土地財(cái)政利益極大化及在政府完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)的體制和現(xiàn)實(shí)背景下，人為壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為征地方的本能。事實(shí)上，按征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在法理上說(shuō)不通，在實(shí)踐中更讓人難以接受，實(shí)際上是以法律的名義制定的霸王條款。其最終的結(jié)果是地方政府土地財(cái)政的高回報(bào)和農(nóng)民土地利益的巨額流失。有研究表明，2009年全國(guó)地方政府土地買(mǎi)賣(mài)的凈收益率為74.13%。在全國(guó)被征土地征用費(fèi)中地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%，其中長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的2%。土地“招拍掛”以來(lái)，通過(guò)各級(jí)地方政府低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)出，農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移的價(jià)值總額高達(dá)20萬(wàn)億～30萬(wàn)億元。這筆由農(nóng)民支付的“土地紅利”對(duì)支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)功不可沒(méi)，但由此也造成了農(nóng)民的長(zhǎng)期貧窮和巨大的城鄉(xiāng)差距。

因此，從社會(huì)總體福利而言，現(xiàn)行的中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度既無(wú)效率，更不公平。

中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的低績(jī)效

產(chǎn)權(quán)主體界定不明確、不清晰。無(wú)論是全體公民所有的全民所有制，還是社區(qū)內(nèi)公民集體所有的集體所有制，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)主體界定都非常模糊。理論上，國(guó)內(nèi)或者社區(qū)內(nèi)每一居民都擁有部分土地所有權(quán)，但誰(shuí)擁有哪一部分土地，其物理邊界是模糊的。因而作為單一個(gè)體，具體的公民無(wú)法行使土地處置權(quán)，只能由政府或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代其行使，但無(wú)論是政府，還是村民自治機(jī)構(gòu)，都具有多個(gè)層級(jí)，各層級(jí)在土地產(chǎn)權(quán)方面的責(zé)權(quán)利難以合理切割。因此，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度極易產(chǎn)生“搭便車(chē)”和“公地悲劇”效應(yīng)，誰(shuí)也不會(huì)主動(dòng)集約和節(jié)約利用土地。

中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)缺乏排他性和安全性。一方面，作為全民所有制土地的代理人，掌握專政工具的各級(jí)政府具有絕對(duì)的權(quán)威，既可保護(hù)作為主權(quán)象征的土地不受?chē)?guó)（境）外侵略，也可以防止國(guó)內(nèi)其他所有制對(duì)國(guó)有土地的侵蝕。但國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際擁有者——各級(jí)政府都具有自己獨(dú)立的利益訴求。在冗長(zhǎng)的授權(quán)和代理鏈條上，極易產(chǎn)生信息漏損和失真，監(jiān)督乏力等問(wèn)題。地方在土地問(wèn)題上挖中央墻角的事時(shí)有發(fā)生。堡壘的坍塌往往從內(nèi)部開(kāi)始的，因而全民所有制產(chǎn)權(quán)并不安全。

而集體所有制土地產(chǎn)權(quán)由于產(chǎn)權(quán)代理人虛化、弱化及代理人自身利益原因，因而更不安全。中國(guó)絕大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)癱瘓或者名存實(shí)亡，農(nóng)村土地在所有權(quán)上幾乎成了“無(wú)主之地”，實(shí)際上由“兩委”，甚至村黨支部書(shū)記在控制。在治理能力和監(jiān)督機(jī)制弱化的農(nóng)村社區(qū)，土地控制權(quán)過(guò)度向村干部集中，并不安全。 同時(shí)，無(wú)論是現(xiàn)存的少量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是村“兩委”，對(duì)來(lái)自全民所有制的侵蝕（如強(qiáng)征強(qiáng)拆）毫無(wú)抵抗能力。而農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的代理人——村組干部往往成為農(nóng)民利益的侵害者。每一次的征地、拆遷甚至外來(lái)租地，對(duì)村組干部而言都是不可多得的掙錢(qián)甚至發(fā)財(cái)機(jī)會(huì)，因而在他們看來(lái)，征地拆遷越多越好。在遇到強(qiáng)征強(qiáng)拆的時(shí)候希望他們出面保護(hù)農(nóng)民利益，幾乎是不可能的，更多的則是協(xié)助征地和拆遷方做農(nóng)民的工作。

對(duì)既不排他，也不安全的土地，使用者沒(méi)有集約節(jié)約利用和保護(hù)的壓力和動(dòng)力。

中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)移性差。在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓上，全民所有制土地只允許土地使用權(quán)出讓，而且有期限（比如70年）。農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)部不能轉(zhuǎn)讓，外部“轉(zhuǎn)讓”的唯一通道就是征用，即向全民所有制轉(zhuǎn)變。由于受讓方（征地方）壟斷了一切交易權(quán)利（如交易數(shù)量、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等），因而與其說(shuō)是交易，不如說(shuō)是掠奪。

而農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的說(shuō)法是不規(guī)范的，實(shí)際上也不存在。初始承包權(quán)應(yīng)該屬于成員權(quán)，或者一種俱樂(lè)部權(quán)利，一旦退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如戶口遷出，就自動(dòng)喪失承包資格，原來(lái)的承包權(quán)應(yīng)該退回集體，而非自行處置。從初始承包者手上流轉(zhuǎn)的土地可以稱為轉(zhuǎn)包。

同時(shí)，在經(jīng)營(yíng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)上也受到局限。無(wú)論是國(guó)有土地，還是集體土地，其經(jīng)營(yíng)使用權(quán)都是有期限的，不管是30年、50年還是70年，對(duì)土地資產(chǎn)而言都很難算作恒產(chǎn)，因而不利于長(zhǎng)期投資和可持續(xù)性保護(hù)；所有權(quán)沿地不動(dòng)和用途管制前提下的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)很難徹底，會(huì)受到多方掣肘，尤其是法律上的障礙。因此，即使2014年中央一號(hào)文件提出允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押資產(chǎn)的處置仍存在諸多法律問(wèn)題，資產(chǎn)流動(dòng)性是銀行的生命，因而無(wú)論政府和學(xué)界再怎么強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地抵押貸款的重要性，只要抵押物——經(jīng)營(yíng)使用權(quán)難以變現(xiàn)，銀行是不會(huì)接招的，除非風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底，這是多年來(lái)農(nóng)村土地金融叫好不賣(mài)座的主要原因。而“農(nóng)業(yè)用途”前提的流轉(zhuǎn)條件也極大地壓縮了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的需求空間。

中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向

方向1：堅(jiān)持公有制的改革

學(xué)界對(duì)中國(guó)土地所有權(quán)改革是走公有，還是走私有道路的爭(zhēng)論很多。撇開(kāi)學(xué)理上的爭(zhēng)論，本人認(rèn)為，目前推行土地私有制改革還不具備條件，既有部分意識(shí)形態(tài)障礙，更有既得利益的巨大阻擾。一旦土地私有化，政府征地難度和成本將進(jìn)一步加大，招商引資、土地財(cái)政將更加被動(dòng)。如果天量的小產(chǎn)權(quán)房直接入市，將導(dǎo)致城市大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)雪崩，已經(jīng)綁架中國(guó)的房地產(chǎn)或?qū)ⅰ八浩薄保@將是中國(guó)難以承受之重。因此，至少在近中期中國(guó)實(shí)行土地私有化很難想象。

方向2：在公有基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制是一種折中的選擇

由于所有權(quán)改革成本太高、剛性太強(qiáng)，且面臨較高的政治風(fēng)險(xiǎn)，因而可以采用外圍戰(zhàn)術(shù)，從使用權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、增值分配權(quán)等方面入手，將所有權(quán)“概念化”“虛化”，而把經(jīng)營(yíng)使用權(quán)做實(shí)、做強(qiáng)。該制度的核心是賦予實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用者土地永佃權(quán)。類似英國(guó)的土地制度，雖然英聯(lián)邦的土地都?xì)w皇家所有，但經(jīng)營(yíng)者擁有900年永佃權(quán)，并且可以當(dāng)成私有財(cái)產(chǎn)來(lái)處置，包括買(mǎi)賣(mài)。由于永佃權(quán)擁有與私人所有權(quán)相似的權(quán)能，因而該制度既能發(fā)揮私有產(chǎn)權(quán)的績(jī)效，又能照顧公有產(chǎn)權(quán)的“面子”，是形式和內(nèi)容的巧妙結(jié)合。

鑒于兩種公有制產(chǎn)權(quán)形式的存在，本人認(rèn)為國(guó)有基礎(chǔ)上的永佃制更有效率，這種制度設(shè)計(jì)能保證土地資產(chǎn)具有更大范圍的可流動(dòng)性。制度核心是把具有象征意義的土地所有權(quán)收歸國(guó)有。作為代理人，政府的權(quán)利嚴(yán)格限定于依法收取租金（相關(guān)稅收），立法規(guī)定國(guó)家擁有土地的終極所有權(quán)，但承包戶擁有實(shí)際支配權(quán)，可以自行買(mǎi)賣(mài)和繼承。這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)能否產(chǎn)生績(jī)效，關(guān)鍵在于所有權(quán)是否虛化以及法律體系是否完善和中立。

方向3：當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度的完善

土地問(wèn)題涉及的各方利益過(guò)于剛性和復(fù)雜化，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有牽一發(fā)而動(dòng)全身的基礎(chǔ)性影響，因而非暴力革命式的中國(guó)土地制度改革將是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過(guò)程。從目前的操作實(shí)踐來(lái)看，進(jìn)行小修小補(bǔ)式的改革還是有必要的，也是可行的。包括嚴(yán)格將征地范圍限制在公共利益領(lǐng)域，公正征地程序，大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)無(wú)論是公益性征地，還是經(jīng)營(yíng)性征地，一律按照市場(chǎng)價(jià)格公平補(bǔ)償，而非合理（象征性）補(bǔ)償；成立政策性土地銀行，為農(nóng)村土地抵押貸款提供金融平臺(tái)；政策性保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為金融機(jī)構(gòu)土地抵押貸款提供保險(xiǎn)服務(wù)。