郭鐵 王麗
在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下,宿遷自下而上尋求改革,還有諸多障礙尚待突破。
“賣陜西肉夾饃為啥還要政府培訓(xùn)發(fā)證?”6月15日,江蘇省宿遷市副市長(zhǎng)沈海斌在第五屆中國(guó)行政改革論壇無(wú)意間拋出的一個(gè)問(wèn)題,引起了輿論的軒然大波。
盡管后經(jīng)陜西省人社廳證實(shí),“肉夾饃證”并非行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì),但在宿遷的改革者眼中,透過(guò)“肉夾饃證”這一窗口,他們看到兩資問(wèn)題(資格資質(zhì))已成為行政審批制度的一個(gè)變種。
2014年1月,歷經(jīng)近半年時(shí)間的醞釀,宿遷市正式啟動(dòng)了“兩資”去行政化改革,沈海斌即為改革小組組長(zhǎng)。然而,在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下,宿遷自下而上尋求改革,還有諸多障礙尚待突破。
裹足試驗(yàn)
作為“兩資”去行政化的具體操刀者,宿遷市人力資源和社會(huì)保障局局長(zhǎng)張莉在改革之初承受了巨大壓力。
2013年,作為行政體制改革“三步走”設(shè)想的第一步,宿遷市行政審批制度改革基本完成。其成果是:宿遷市級(jí)僅保留57項(xiàng)審批事項(xiàng),壓減136項(xiàng),其中下放8項(xiàng)、暫停行使95項(xiàng)、調(diào)整管理方式33項(xiàng),精簡(jiǎn)率超過(guò)70%。
進(jìn)入到改革的第二步驟,即“兩資”去行政化改革,宿遷卻選擇了秘而不宣。宿遷一位官員向《民生周刊》記者透露,由于并無(wú)可參照的先例,同時(shí)也存在試錯(cuò)的可能,因此宿遷市市長(zhǎng)王天琦要求全市裹足前行,只做不說(shuō)。“當(dāng)時(shí)許多市都來(lái)尋問(wèn)我們的改革情況,但我們所有內(nèi)容都是保密的”。
直到今年4月,江蘇省省委書記羅志軍到宿遷調(diào)研,才使得這一秘密實(shí)驗(yàn)得以公之于眾。據(jù)一位不愿透露姓名的知情人士透露,當(dāng)時(shí)市里在匯報(bào)工作時(shí)十分忐忑,但羅志軍看到匯報(bào)后認(rèn)為,這一改革符合中央方向,立刻安排了媒體采訪?!拔覀儺?dāng)時(shí)很緊張,本想在下半年或年底時(shí)改革成熟了再推出,現(xiàn)在不但要做,還要做好?!?/p>
“宿遷在今年1月份時(shí)正式啟動(dòng)了這項(xiàng)改革,但其實(shí)早在去年6月份就開始醞釀了?!睆埨蛘f(shuō),“為什么有這樣一個(gè)醞釀過(guò)程?主要是因?yàn)楫?dāng)我們把行政審批制度改革完成后,突然發(fā)現(xiàn)這并不是簡(jiǎn)政放權(quán)的全部?!?/p>
張莉舉了一個(gè)例子,如要開辦一家園林綠化公司,辦會(huì)計(jì)證要到財(cái)政部門,辦電工證要到安監(jiān)局,考園藝工要到人社局,企業(yè)要跑很多部門。除具備這些證件外,持證人員還要達(dá)到一定比例和數(shù)量,企業(yè)才能將行業(yè)準(zhǔn)入證辦下來(lái)。
她認(rèn)為,很多資質(zhì)資格審批、許可事項(xiàng),從某種意義來(lái)講,可稱為一種隱性的行政審批?!百Y格資質(zhì)認(rèn)定不是行政行為,甚至連準(zhǔn)行政行為都不是,但目前大量行政許可被政府部門壟斷著,形成了老百姓的創(chuàng)業(yè)門檻。當(dāng)然,制度設(shè)計(jì)的初衷和本意是想要提高從事這一行業(yè)人員的職業(yè)能力,但問(wèn)題是,當(dāng)職業(yè)種類出來(lái)后,誰(shuí)來(lái)認(rèn)定、許可這個(gè)職業(yè)?要不要政府包打天下?”
改革之初,宿遷行政體制改革的第二步曾被稱為“兩資脫政化改革”,后經(jīng)由羅志軍建議,改為“去行政化改革”。張莉在解讀這一個(gè)字的差別時(shí)認(rèn)為,啟動(dòng)這項(xiàng)改革,并不意味著政府完全脫離,而是要減少減弱,所以“去”更準(zhǔn)確一些,可能是去程度,也可能是去內(nèi)容、去流程。
今年1月8日,宿遷市“兩資”去行政化推進(jìn)會(huì)要求全市43個(gè)行政部門將各自的“兩資清單”上報(bào)給張莉所在的市人社局,意在摸清底數(shù)。雖然會(huì)上沒有任何部門提出異議,但上報(bào)工作卻曾一度擱淺。
上述知情人士透露,資格資質(zhì)考試、鑒定、發(fā)證,養(yǎng)活了一部分人,改革其實(shí)就是在革各部門“利”的命,“后來(lái)王市長(zhǎng)安排市紀(jì)委來(lái)推進(jìn)這件事情。一般來(lái)講,市紀(jì)委不參與業(yè)務(wù)工作,后來(lái)一些部門被紀(jì)委查到了問(wèn)題,通報(bào)出來(lái),對(duì)其他部門有所震懾,所有項(xiàng)目才陸續(xù)報(bào)了上來(lái)?!?/p>
張莉也坦言,很多部門都將資格資質(zhì)作為創(chuàng)收渠道,“宿遷財(cái)政在江蘇來(lái)講是比較拮據(jù)的,經(jīng)費(fèi)基本上是保開門、保吃飯,很大一塊經(jīng)費(fèi)是靠這一塊來(lái)彌補(bǔ)的。后來(lái)我們也做過(guò)統(tǒng)計(jì),資格資質(zhì)考試認(rèn)定去年給全市各部門帶來(lái)的收入大致有2230萬(wàn)元?!?/p>
“我自身也要去利化,去政府的私利?,F(xiàn)在雖然所有事情都交給了人社局,但我們的流程設(shè)計(jì)是,我把全部義務(wù)承擔(dān)下來(lái),如報(bào)名、審查、考試等,但‘利’我并沒有享有。報(bào)名收費(fèi)后,費(fèi)用在考試平臺(tái)上受理開票,然后再返還給各部門,各部門也因此支持改革?!睆埨蛘f(shuō)。正因如此,宿遷市人社局在此次改革中被形容為背上了一個(gè)“炸藥包”。
三步放權(quán)
根據(jù)梳理結(jié)果,宿遷市目前共有596項(xiàng)培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證事項(xiàng),涉及43個(gè)部門,包括市教育局、市經(jīng)信委、市旅游局、市質(zhì)監(jiān)局、市住建局、市人社局等,其中人社局承擔(dān)了387項(xiàng),位居各局?jǐn)?shù)量之首。
摸清底數(shù)后,宿遷“兩資”去行政化改革接下來(lái)便進(jìn)入實(shí)操階段。按照制度設(shè)想,這一改革將分三步完成:先放開培訓(xùn),再放開考試鑒定,最后放開發(fā)證。
截至目前,所有培訓(xùn)項(xiàng)目均已下放到社會(huì)組織。隨著宿遷市考試鑒定中心投入使用,上述所有培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證事項(xiàng)目前已全部集中到這一平臺(tái)。
如何選定承接項(xiàng)目的考試培訓(xùn)機(jī)構(gòu),曾是張莉在改革之初的困惑之一?!叭袘?yīng)該成立的行業(yè)組織是78個(gè),但目前僅有25個(gè);即便是已經(jīng)成立的行業(yè)組織,未必就具備承接項(xiàng)目的能力。換位思考,既然證是全國(guó)的證,我可以面向全國(guó)招標(biāo),讓全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)組織承擔(dān)?!?/p>
今年5月,江蘇省人社廳副廳長(zhǎng)劉小群在考察宿遷“兩資”去行政化改革時(shí)坦言,宿遷的“兩資”改革他在十年前就有所考慮,“當(dāng)時(shí)我們也出臺(tái)文件,赴上?;貙W(xué)習(xí)過(guò),與ATA公司也進(jìn)行過(guò)合作洽談,但由于種種原因沒有把這項(xiàng)工作進(jìn)行下去,所以我對(duì)宿遷正在進(jìn)行的資格資質(zhì)去行政化改革很是羨慕?!?/p>
劉小群所談及的ATA公司,全名為全美測(cè)評(píng)軟件系統(tǒng)有限公司,其業(yè)務(wù)以考試為主,且可實(shí)現(xiàn)從報(bào)名、考試到閱卷的全程無(wú)紙化,考生當(dāng)場(chǎng)就可獲知自己的分?jǐn)?shù)。今年4月,ATA公司受邀入駐宿遷市考試鑒定中心,并承接了宿遷市300余項(xiàng)資格資質(zhì)考試。
然而,與ATA的合作并非一帆風(fēng)順。據(jù)宿遷市職業(yè)鑒定中心主任鄭運(yùn)東介紹,2013年,宿遷共組織了2700萬(wàn)人次的考試服務(wù)工作,由于工作量大,宿遷市政府希望尋找一個(gè)考試服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)幫助他們。
今年2月,鄭運(yùn)東、張莉在沈海斌的帶領(lǐng)下前往北京,與ATA公司進(jìn)行了溝通聯(lián)系,然而按照張莉的話說(shuō),“ATA起初并沒有把宿遷放在眼里”,雙方僅正式的專門溝通就進(jìn)行了七八次。直到今年3月ATA公司代表到宿遷考察,看到了當(dāng)?shù)氐母母锪Χ?,才決定正式入駐考試鑒定中心。
繼ATA公司后,4月30日,江蘇方圓認(rèn)證也進(jìn)入到了考試鑒定中心。據(jù)公司客戶經(jīng)理朱劍介紹,方圓可開展首席質(zhì)量官等20多種資格資質(zhì)培訓(xùn)、考試,并發(fā)放公司證書,“盡管方圓是一家企業(yè),但我們也看到了宿遷這次改革的公益性,同時(shí)通過(guò)平臺(tái)的聚集能力,相信也會(huì)有更多的企業(yè)找到我們。”
截至目前,方圓首期班150人已經(jīng)開班考試。張莉認(rèn)為,與方圓的合作,意味著宿遷“兩資”去行政化改革已經(jīng)進(jìn)入到第二個(gè)實(shí)操階段。而就方圓下發(fā)的培訓(xùn)證而言,“盡管并不是國(guó)家性質(zhì)的資質(zhì)認(rèn)證,但它同雅思、新東方的證書一樣,具有全球影響力,這代表改革的第三步已經(jīng)破題?!?/p>
考試“旗艦店”?
在宿遷考試鑒定中心辦事大廳一樓的教室可以看到,幾個(gè)教室坐滿了前來(lái)參與培訓(xùn)的人員,其中大多數(shù)來(lái)自宿遷的機(jī)關(guān)事業(yè)單位。
作為一名醫(yī)院消毒工,今年46歲的盛敏莉已是第二次來(lái)到考試鑒定中心。去年進(jìn)行初級(jí)職稱考試時(shí),由于年紀(jì)偏大,她和另一位同事差幾分沒能通過(guò)。今年,她所在的培訓(xùn)班共有40余人,培訓(xùn)老師則來(lái)自淮海技師學(xué)院(宿遷市人社局下屬公辦事業(yè)單位)。
對(duì)比以前的“考級(jí)”經(jīng)歷,盛敏莉說(shuō):“以前也有職稱考試,但單位通常不及時(shí)通知。以前培訓(xùn)到淮海學(xué)校報(bào)名,但考試卻在其他地方,現(xiàn)在都在中心,感覺方便不少?!睘榱四玫匠跫?jí)職稱,盛敏莉要參加理論和實(shí)際操作兩個(gè)考試。而拿到職稱后,她的月工資將上漲300元。
對(duì)于宿遷市政府而言,培訓(xùn)、考試功能的下放則大大節(jié)約了人力物力成本。據(jù)鄭運(yùn)東介紹,如果按照以前考試的傳統(tǒng)模式,從采購(gòu)、命題、印刷、鑒定到考試,每一個(gè)環(huán)節(jié)都要配置人員,且效率低下,“一個(gè)30人的考場(chǎng)要配備4至5人監(jiān)考,同時(shí)需要付給一定的勞務(wù)費(fèi)?!?/p>
“交給ATA后,所有流程都是無(wú)紙化的,電腦題庫(kù)會(huì)將題目打亂,甚至打亂選題順序,每一個(gè)人的考卷都不一樣。提交試卷后,十分鐘內(nèi)出成績(jī),甚至可以當(dāng)天發(fā)證,過(guò)去則要至少15個(gè)工作日。”鄭運(yùn)東說(shuō)。
盡管改革節(jié)省了勞動(dòng)者及政府的運(yùn)行成本,但據(jù)《民生周刊》記者了解,大部分考試費(fèi)用并沒有較權(quán)力下放前有所減少。
而在張莉的設(shè)想中,宿遷市考試鑒定中心未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是輻射到整個(gè)蘇北乃至江蘇、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū),“資格資質(zhì)是全國(guó)性質(zhì)的證,如司法證、司考證、會(huì)計(jì)證、駕駛證等,如果我這個(gè)平臺(tái)運(yùn)作得好,開設(shè)的科目多,服務(wù)便捷,成本廉價(jià),那么很多勞動(dòng)者會(huì)匯集到我這個(gè)平臺(tái)來(lái)考證?!?/p>
《民生周刊》記者在宿遷市考試鑒定中心一樓辦事大廳看到,前來(lái)咨詢或辦事的人員并不多,幾乎全部為宿遷本市參與培訓(xùn)、考試的人員。這一現(xiàn)象也得到了工作人員的印證:目前考試鑒定中心主要承接的是企業(yè)或機(jī)構(gòu)組織的團(tuán)體培訓(xùn)或考試,以個(gè)人名義前來(lái)報(bào)考的不是很多。
而在宿遷的改革目標(biāo)中,提出了到2016年實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體數(shù)量倍增,培育行業(yè)組織達(dá)到100個(gè),通過(guò)行業(yè)組織向社會(huì)發(fā)證15萬(wàn)人,組織40萬(wàn)人考試鑒定。截至目前,宿遷市考試鑒定中心共組織了近4萬(wàn)人次的培訓(xùn)、考試、鑒定工作。
張莉希望將宿遷打造成全國(guó)技能人才的輸送地,而不久后,宿遷考試鑒定中心也將正式加掛“江蘇省職業(yè)技能鑒定分中心”的牌子。
四處求權(quán)
在改革層面,宿遷一直希望能夠在資格資質(zhì)去行政化領(lǐng)域率先成為全國(guó)試點(diǎn),以獲得政策傾斜,但據(jù)宿遷方面透露,“上面”對(duì)此的態(tài)度比較曖昧,宿遷還在等。在全國(guó)各地開展去行政化改革的當(dāng)下,宿遷的“兩資”去行政化更像是一個(gè)孤本。
2013年5月、2014年6月,李克強(qiáng)總理曾兩次提及相關(guān)改革,但各地鮮有回音。在鄭運(yùn)東看來(lái),從1995年出臺(tái)勞動(dòng)法至今,沒有一位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人像李克強(qiáng)總理那樣關(guān)心過(guò)這項(xiàng)制度改革,宿遷也希望依靠自身的嘗試,撬動(dòng)國(guó)家層面的改革。
我國(guó)現(xiàn)行的《職業(yè)分類大典》系1999年5月頒布,至今已有15年沒有修改。相對(duì)于很多新興行業(yè)及一些行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),這些職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在張莉等基層工作者看來(lái),已經(jīng)不合時(shí)宜,同時(shí)也為宿遷的“兩資”去行政化帶來(lái)了機(jī)制體制層面的桎梏。
張莉在梳理兩資事項(xiàng)時(shí)發(fā)現(xiàn),有些考試項(xiàng)目多年無(wú)人觸碰,如醬菜工等,“某些行業(yè)不一定非要設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),一些日常生活實(shí)踐也不一定要提高到資質(zhì)資格或者技能等級(jí)這個(gè)層面。我們做過(guò)一個(gè)調(diào)研,80%的洗腳工都沒有證,但都忙著在翻臺(tái)?!?/p>
宿遷目前整合的大部分事項(xiàng)已經(jīng)取得了部委和省級(jí)層面的授權(quán),但很多授權(quán)僅停留在業(yè)務(wù)經(jīng)辦層面,相對(duì)于整個(gè)培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證的全環(huán)節(jié)市場(chǎng)化要求,仍有較大差距。目前人社部下放給ATA公司的369個(gè)考試鑒定項(xiàng)目,只將培訓(xùn)和考試過(guò)程進(jìn)行了下放,實(shí)際的發(fā)證權(quán)仍在政府手中,行業(yè)組織沒有發(fā)揮空間。
張莉坦言,宿遷面臨的最大難題是權(quán)力未經(jīng)上面授權(quán)就無(wú)法下放。“國(guó)家的證我們不能隨意授權(quán),省級(jí)授權(quán)也是我們一項(xiàng)一項(xiàng)去談的,中級(jí)以上的證,比如國(guó)家的資格證,目前部里沒給我們授權(quán),我們也不能下放?!?/p>
然而,即使權(quán)力下放,找到合適的行業(yè)組織承接這項(xiàng)工作也是個(gè)難題。目前我國(guó)行業(yè)組織專業(yè)水平較低,力量薄弱。張莉擔(dān)心,即使宿遷市級(jí)行業(yè)組織建立起來(lái),由于人才、體量、影響力等因素制約,可能也不具備制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的能力。
此前,沈海斌曾公開提出建議,從國(guó)家層面對(duì)資格資質(zhì)去行政化改革進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)。在宿遷許多官員看來(lái),中央能否邁出改革的步伐,關(guān)系到宿遷此次改革的成敗。