“兩資”改革 宿遷獨(dú)行

郭鐵　王麗

在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，宿遷自下而上尋求改革，還有諸多障礙尚待突破。

“賣陜西肉夾饃為啥還要政府培訓(xùn)發(fā)證？”6月15日，江蘇省宿遷市副市長(zhǎng)沈海斌在第五屆中國(guó)行政改革論壇無(wú)意間拋出的一個(gè)問(wèn)題，引起了輿論的軒然大波。

盡管后經(jīng)陜西省人社廳證實(shí)，“肉夾饃證”并非行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，但在宿遷的改革者眼中，透過(guò)“肉夾饃證”這一窗口，他們看到兩資問(wèn)題（資格資質(zhì)）已成為行政審批制度的一個(gè)變種。

2014年1月，歷經(jīng)近半年時(shí)間的醞釀，宿遷市正式啟動(dòng)了“兩資”去行政化改革，沈海斌即為改革小組組長(zhǎng)。然而，在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，宿遷自下而上尋求改革，還有諸多障礙尚待突破。

裹足試驗(yàn)

作為“兩資”去行政化的具體操刀者，宿遷市人力資源和社會(huì)保障局局長(zhǎng)張莉在改革之初承受了巨大壓力。

2013年，作為行政體制改革“三步走”設(shè)想的第一步，宿遷市行政審批制度改革基本完成。其成果是：宿遷市級(jí)僅保留57項(xiàng)審批事項(xiàng)，壓減136項(xiàng)，其中下放8項(xiàng)、暫停行使95項(xiàng)、調(diào)整管理方式33項(xiàng)，精簡(jiǎn)率超過(guò)70%。

進(jìn)入到改革的第二步驟，即“兩資”去行政化改革，宿遷卻選擇了秘而不宣。宿遷一位官員向《民生周刊》記者透露，由于并無(wú)可參照的先例，同時(shí)也存在試錯(cuò)的可能，因此宿遷市市長(zhǎng)王天琦要求全市裹足前行，只做不說(shuō)。“當(dāng)時(shí)許多市都來(lái)尋問(wèn)我們的改革情況，但我們所有內(nèi)容都是保密的”。

直到今年4月，江蘇省省委書記羅志軍到宿遷調(diào)研，才使得這一秘密實(shí)驗(yàn)得以公之于眾。據(jù)一位不愿透露姓名的知情人士透露，當(dāng)時(shí)市里在匯報(bào)工作時(shí)十分忐忑，但羅志軍看到匯報(bào)后認(rèn)為，這一改革符合中央方向，立刻安排了媒體采訪?！拔覀儺?dāng)時(shí)很緊張，本想在下半年或年底時(shí)改革成熟了再推出，現(xiàn)在不但要做，還要做好?！?/p>

“宿遷在今年1月份時(shí)正式啟動(dòng)了這項(xiàng)改革，但其實(shí)早在去年6月份就開始醞釀了?！睆埨蛘f(shuō)，“為什么有這樣一個(gè)醞釀過(guò)程？主要是因?yàn)楫?dāng)我們把行政審批制度改革完成后，突然發(fā)現(xiàn)這并不是簡(jiǎn)政放權(quán)的全部?！?/p>

張莉舉了一個(gè)例子，如要開辦一家園林綠化公司，辦會(huì)計(jì)證要到財(cái)政部門，辦電工證要到安監(jiān)局，考園藝工要到人社局，企業(yè)要跑很多部門。除具備這些證件外，持證人員還要達(dá)到一定比例和數(shù)量，企業(yè)才能將行業(yè)準(zhǔn)入證辦下來(lái)。

她認(rèn)為，很多資質(zhì)資格審批、許可事項(xiàng)，從某種意義來(lái)講，可稱為一種隱性的行政審批?！百Y格資質(zhì)認(rèn)定不是行政行為，甚至連準(zhǔn)行政行為都不是，但目前大量行政許可被政府部門壟斷著，形成了老百姓的創(chuàng)業(yè)門檻。當(dāng)然，制度設(shè)計(jì)的初衷和本意是想要提高從事這一行業(yè)人員的職業(yè)能力，但問(wèn)題是，當(dāng)職業(yè)種類出來(lái)后，誰(shuí)來(lái)認(rèn)定、許可這個(gè)職業(yè)？要不要政府包打天下？”

改革之初，宿遷行政體制改革的第二步曾被稱為“兩資脫政化改革”，后經(jīng)由羅志軍建議，改為“去行政化改革”。張莉在解讀這一個(gè)字的差別時(shí)認(rèn)為，啟動(dòng)這項(xiàng)改革，并不意味著政府完全脫離，而是要減少減弱，所以“去”更準(zhǔn)確一些，可能是去程度，也可能是去內(nèi)容、去流程。

今年1月8日，宿遷市“兩資”去行政化推進(jìn)會(huì)要求全市43個(gè)行政部門將各自的“兩資清單”上報(bào)給張莉所在的市人社局，意在摸清底數(shù)。雖然會(huì)上沒有任何部門提出異議，但上報(bào)工作卻曾一度擱淺。

上述知情人士透露，資格資質(zhì)考試、鑒定、發(fā)證，養(yǎng)活了一部分人，改革其實(shí)就是在革各部門“利”的命，“后來(lái)王市長(zhǎng)安排市紀(jì)委來(lái)推進(jìn)這件事情。一般來(lái)講，市紀(jì)委不參與業(yè)務(wù)工作，后來(lái)一些部門被紀(jì)委查到了問(wèn)題，通報(bào)出來(lái)，對(duì)其他部門有所震懾，所有項(xiàng)目才陸續(xù)報(bào)了上來(lái)?！?/p>

張莉也坦言，很多部門都將資格資質(zhì)作為創(chuàng)收渠道，“宿遷財(cái)政在江蘇來(lái)講是比較拮據(jù)的，經(jīng)費(fèi)基本上是保開門、保吃飯，很大一塊經(jīng)費(fèi)是靠這一塊來(lái)彌補(bǔ)的。后來(lái)我們也做過(guò)統(tǒng)計(jì)，資格資質(zhì)考試認(rèn)定去年給全市各部門帶來(lái)的收入大致有2230萬(wàn)元?！?/p>

“我自身也要去利化，去政府的私利?，F(xiàn)在雖然所有事情都交給了人社局，但我們的流程設(shè)計(jì)是，我把全部義務(wù)承擔(dān)下來(lái)，如報(bào)名、審查、考試等，但‘利’我并沒有享有。報(bào)名收費(fèi)后，費(fèi)用在考試平臺(tái)上受理開票，然后再返還給各部門，各部門也因此支持改革?！睆埨蛘f(shuō)。正因如此，宿遷市人社局在此次改革中被形容為背上了一個(gè)“炸藥包”。

三步放權(quán)

根據(jù)梳理結(jié)果，宿遷市目前共有596項(xiàng)培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證事項(xiàng)，涉及43個(gè)部門，包括市教育局、市經(jīng)信委、市旅游局、市質(zhì)監(jiān)局、市住建局、市人社局等，其中人社局承擔(dān)了387項(xiàng)，位居各局?jǐn)?shù)量之首。

摸清底數(shù)后，宿遷“兩資”去行政化改革接下來(lái)便進(jìn)入實(shí)操階段。按照制度設(shè)想，這一改革將分三步完成：先放開培訓(xùn)，再放開考試鑒定，最后放開發(fā)證。

截至目前，所有培訓(xùn)項(xiàng)目均已下放到社會(huì)組織。隨著宿遷市考試鑒定中心投入使用，上述所有培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證事項(xiàng)目前已全部集中到這一平臺(tái)。

如何選定承接項(xiàng)目的考試培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，曾是張莉在改革之初的困惑之一?！叭袘?yīng)該成立的行業(yè)組織是78個(gè)，但目前僅有25個(gè)；即便是已經(jīng)成立的行業(yè)組織，未必就具備承接項(xiàng)目的能力。換位思考，既然證是全國(guó)的證，我可以面向全國(guó)招標(biāo)，讓全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)組織承擔(dān)?！?/p>

今年5月，江蘇省人社廳副廳長(zhǎng)劉小群在考察宿遷“兩資”去行政化改革時(shí)坦言，宿遷的“兩資”改革他在十年前就有所考慮，“當(dāng)時(shí)我們也出臺(tái)文件，赴上?；貙W(xué)習(xí)過(guò)，與ATA公司也進(jìn)行過(guò)合作洽談，但由于種種原因沒有把這項(xiàng)工作進(jìn)行下去，所以我對(duì)宿遷正在進(jìn)行的資格資質(zhì)去行政化改革很是羨慕?！?/p>

劉小群所談及的ATA公司，全名為全美測(cè)評(píng)軟件系統(tǒng)有限公司，其業(yè)務(wù)以考試為主，且可實(shí)現(xiàn)從報(bào)名、考試到閱卷的全程無(wú)紙化，考生當(dāng)場(chǎng)就可獲知自己的分?jǐn)?shù)。今年4月，ATA公司受邀入駐宿遷市考試鑒定中心，并承接了宿遷市300余項(xiàng)資格資質(zhì)考試。

然而，與ATA的合作并非一帆風(fēng)順。據(jù)宿遷市職業(yè)鑒定中心主任鄭運(yùn)東介紹，2013年，宿遷共組織了2700萬(wàn)人次的考試服務(wù)工作，由于工作量大，宿遷市政府希望尋找一個(gè)考試服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)幫助他們。

今年2月，鄭運(yùn)東、張莉在沈海斌的帶領(lǐng)下前往北京，與ATA公司進(jìn)行了溝通聯(lián)系，然而按照張莉的話說(shuō)，“ATA起初并沒有把宿遷放在眼里”，雙方僅正式的專門溝通就進(jìn)行了七八次。直到今年3月ATA公司代表到宿遷考察，看到了當(dāng)?shù)氐母母锪Χ?，才決定正式入駐考試鑒定中心。

繼ATA公司后，4月30日，江蘇方圓認(rèn)證也進(jìn)入到了考試鑒定中心。據(jù)公司客戶經(jīng)理朱劍介紹，方圓可開展首席質(zhì)量官等20多種資格資質(zhì)培訓(xùn)、考試，并發(fā)放公司證書，“盡管方圓是一家企業(yè)，但我們也看到了宿遷這次改革的公益性，同時(shí)通過(guò)平臺(tái)的聚集能力，相信也會(huì)有更多的企業(yè)找到我們。”

截至目前，方圓首期班150人已經(jīng)開班考試。張莉認(rèn)為，與方圓的合作，意味著宿遷“兩資”去行政化改革已經(jīng)進(jìn)入到第二個(gè)實(shí)操階段。而就方圓下發(fā)的培訓(xùn)證而言，“盡管并不是國(guó)家性質(zhì)的資質(zhì)認(rèn)證，但它同雅思、新東方的證書一樣，具有全球影響力，這代表改革的第三步已經(jīng)破題?！?/p>

考試“旗艦店”？

在宿遷考試鑒定中心辦事大廳一樓的教室可以看到，幾個(gè)教室坐滿了前來(lái)參與培訓(xùn)的人員，其中大多數(shù)來(lái)自宿遷的機(jī)關(guān)事業(yè)單位。

作為一名醫(yī)院消毒工，今年46歲的盛敏莉已是第二次來(lái)到考試鑒定中心。去年進(jìn)行初級(jí)職稱考試時(shí)，由于年紀(jì)偏大，她和另一位同事差幾分沒能通過(guò)。今年，她所在的培訓(xùn)班共有40余人，培訓(xùn)老師則來(lái)自淮海技師學(xué)院（宿遷市人社局下屬公辦事業(yè)單位）。

對(duì)比以前的“考級(jí)”經(jīng)歷，盛敏莉說(shuō)：“以前也有職稱考試，但單位通常不及時(shí)通知。以前培訓(xùn)到淮海學(xué)校報(bào)名，但考試卻在其他地方，現(xiàn)在都在中心，感覺方便不少?！睘榱四玫匠跫?jí)職稱，盛敏莉要參加理論和實(shí)際操作兩個(gè)考試。而拿到職稱后，她的月工資將上漲300元。

對(duì)于宿遷市政府而言，培訓(xùn)、考試功能的下放則大大節(jié)約了人力物力成本。據(jù)鄭運(yùn)東介紹，如果按照以前考試的傳統(tǒng)模式，從采購(gòu)、命題、印刷、鑒定到考試，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要配置人員，且效率低下，“一個(gè)30人的考場(chǎng)要配備4至5人監(jiān)考，同時(shí)需要付給一定的勞務(wù)費(fèi)?！?/p>

“交給ATA后，所有流程都是無(wú)紙化的，電腦題庫(kù)會(huì)將題目打亂，甚至打亂選題順序，每一個(gè)人的考卷都不一樣。提交試卷后，十分鐘內(nèi)出成績(jī)，甚至可以當(dāng)天發(fā)證，過(guò)去則要至少15個(gè)工作日。”鄭運(yùn)東說(shuō)。

盡管改革節(jié)省了勞動(dòng)者及政府的運(yùn)行成本，但據(jù)《民生周刊》記者了解，大部分考試費(fèi)用并沒有較權(quán)力下放前有所減少。

而在張莉的設(shè)想中，宿遷市考試鑒定中心未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是輻射到整個(gè)蘇北乃至江蘇、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，“資格資質(zhì)是全國(guó)性質(zhì)的證，如司法證、司考證、會(huì)計(jì)證、駕駛證等，如果我這個(gè)平臺(tái)運(yùn)作得好，開設(shè)的科目多，服務(wù)便捷，成本廉價(jià)，那么很多勞動(dòng)者會(huì)匯集到我這個(gè)平臺(tái)來(lái)考證?！?/p>

《民生周刊》記者在宿遷市考試鑒定中心一樓辦事大廳看到，前來(lái)咨詢或辦事的人員并不多，幾乎全部為宿遷本市參與培訓(xùn)、考試的人員。這一現(xiàn)象也得到了工作人員的印證：目前考試鑒定中心主要承接的是企業(yè)或機(jī)構(gòu)組織的團(tuán)體培訓(xùn)或考試，以個(gè)人名義前來(lái)報(bào)考的不是很多。

而在宿遷的改革目標(biāo)中，提出了到2016年實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體數(shù)量倍增，培育行業(yè)組織達(dá)到100個(gè)，通過(guò)行業(yè)組織向社會(huì)發(fā)證15萬(wàn)人，組織40萬(wàn)人考試鑒定。截至目前，宿遷市考試鑒定中心共組織了近4萬(wàn)人次的培訓(xùn)、考試、鑒定工作。

張莉希望將宿遷打造成全國(guó)技能人才的輸送地，而不久后，宿遷考試鑒定中心也將正式加掛“江蘇省職業(yè)技能鑒定分中心”的牌子。

四處求權(quán)

在改革層面，宿遷一直希望能夠在資格資質(zhì)去行政化領(lǐng)域率先成為全國(guó)試點(diǎn)，以獲得政策傾斜，但據(jù)宿遷方面透露，“上面”對(duì)此的態(tài)度比較曖昧，宿遷還在等。在全國(guó)各地開展去行政化改革的當(dāng)下，宿遷的“兩資”去行政化更像是一個(gè)孤本。

2013年5月、2014年6月，李克強(qiáng)總理曾兩次提及相關(guān)改革，但各地鮮有回音。在鄭運(yùn)東看來(lái)，從1995年出臺(tái)勞動(dòng)法至今，沒有一位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人像李克強(qiáng)總理那樣關(guān)心過(guò)這項(xiàng)制度改革，宿遷也希望依靠自身的嘗試，撬動(dòng)國(guó)家層面的改革。

我國(guó)現(xiàn)行的《職業(yè)分類大典》系1999年5月頒布，至今已有15年沒有修改。相對(duì)于很多新興行業(yè)及一些行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，這些職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在張莉等基層工作者看來(lái)，已經(jīng)不合時(shí)宜，同時(shí)也為宿遷的“兩資”去行政化帶來(lái)了機(jī)制體制層面的桎梏。

張莉在梳理兩資事項(xiàng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些考試項(xiàng)目多年無(wú)人觸碰，如醬菜工等，“某些行業(yè)不一定非要設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一些日常生活實(shí)踐也不一定要提高到資質(zhì)資格或者技能等級(jí)這個(gè)層面。我們做過(guò)一個(gè)調(diào)研，80%的洗腳工都沒有證，但都忙著在翻臺(tái)?！?/p>

宿遷目前整合的大部分事項(xiàng)已經(jīng)取得了部委和省級(jí)層面的授權(quán)，但很多授權(quán)僅停留在業(yè)務(wù)經(jīng)辦層面，相對(duì)于整個(gè)培訓(xùn)、考試、鑒定、發(fā)證的全環(huán)節(jié)市場(chǎng)化要求，仍有較大差距。目前人社部下放給ATA公司的369個(gè)考試鑒定項(xiàng)目，只將培訓(xùn)和考試過(guò)程進(jìn)行了下放，實(shí)際的發(fā)證權(quán)仍在政府手中，行業(yè)組織沒有發(fā)揮空間。

張莉坦言，宿遷面臨的最大難題是權(quán)力未經(jīng)上面授權(quán)就無(wú)法下放。“國(guó)家的證我們不能隨意授權(quán)，省級(jí)授權(quán)也是我們一項(xiàng)一項(xiàng)去談的，中級(jí)以上的證，比如國(guó)家的資格證，目前部里沒給我們授權(quán)，我們也不能下放?！?/p>

然而，即使權(quán)力下放，找到合適的行業(yè)組織承接這項(xiàng)工作也是個(gè)難題。目前我國(guó)行業(yè)組織專業(yè)水平較低，力量薄弱。張莉擔(dān)心，即使宿遷市級(jí)行業(yè)組織建立起來(lái)，由于人才、體量、影響力等因素制約，可能也不具備制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的能力。

此前，沈海斌曾公開提出建議，從國(guó)家層面對(duì)資格資質(zhì)去行政化改革進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)。在宿遷許多官員看來(lái)，中央能否邁出改革的步伐，關(guān)系到宿遷此次改革的成敗。