強(qiáng)化基層國庫與地方財(cái)政對(duì)賬工作的幾點(diǎn)思考

張彬 許潔

摘要：人民銀行國庫部門（以下簡稱國庫）與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬是對(duì)當(dāng)期發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行核對(duì)，查清未達(dá)賬款，確保雙方賬戶資金核對(duì)相符的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，它是人民銀行內(nèi)控制度和會(huì)計(jì)核算的基本要求,也是規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)、防范經(jīng)濟(jì)案件發(fā)生、確保財(cái)政庫款安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要舉措。然而，在國庫核算體系實(shí)際操作中，財(cái)政機(jī)關(guān)具有“收入征收機(jī)關(guān)”和“庫款支撥機(jī)關(guān)”雙重身份，國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬也存在各地做法不統(tǒng)一，核對(duì)內(nèi)容、范圍、方式相差較大等現(xiàn)象，暴露出對(duì)賬職責(zé)難落實(shí)等問題。

關(guān)鍵詞：國庫；財(cái)政機(jī)關(guān)；對(duì)賬

一、國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬的主要做法

以國庫常德市中心支庫為例，按照《國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬辦法》（以下簡稱《辦法》）等有關(guān)規(guī)定，常德市中心支庫與財(cái)政機(jī)關(guān)采取了每日和定期兩種對(duì)賬形式，具體做法為：

（一）每日對(duì)賬。每日營業(yè)終了后次日，國庫打印收支日?qǐng)?bào)及庫存日?qǐng)?bào)，由財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬人員在國庫領(lǐng)取后進(jìn)行數(shù)據(jù)核對(duì)，其中著重核對(duì)每日庫存余額的變化。

（二）定期對(duì)賬。包括月度對(duì)賬、季度對(duì)賬和年度對(duì)賬。其中，月度對(duì)賬采取自主對(duì)賬形式，國庫每月終了后打印對(duì)賬單發(fā)給財(cái)政機(jī)關(guān)，財(cái)政機(jī)關(guān)于收到對(duì)賬單起三個(gè)工作日將簽署對(duì)賬人姓名、日期和結(jié)果的對(duì)賬資料返回國庫。季度和年度對(duì)賬則采取集中面對(duì)面對(duì)賬，季度對(duì)賬于每年1、4、7、10月的中、下旬采取工作聯(lián)系會(huì)的形式進(jìn)行，年度對(duì)賬則在年度終了后6個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的核對(duì)。

二、國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

1、對(duì)賬職責(zé)難落實(shí)?！吨腥A人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）第七十一條規(guī)定“各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)于核對(duì)賬務(wù)工作負(fù)有組織和監(jiān)督的責(zé)任”。但實(shí)際操作中，財(cái)政機(jī)關(guān)一直未出臺(tái)相應(yīng)的對(duì)賬工作管理辦法，導(dǎo)致對(duì)賬行為中雙方遵循的是人民銀行單方面的規(guī)章制度，造成國庫在對(duì)賬工作中“由次變主”、財(cái)政會(huì)計(jì)經(jīng)辦人員參與對(duì)賬的“一手清”等一系列問題。如2002年，臨高縣財(cái)政局會(huì)計(jì)員桂某和人行臨高縣支行國庫股辦事員符某自行填制預(yù)算撥款憑證盜用財(cái)政庫款近150多萬元，歷經(jīng)2年未被發(fā)現(xiàn)，暴露出財(cái)政機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格按制度與國庫進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)。

2、對(duì)賬內(nèi)容不一致。國庫核算的結(jié)果主要包括四項(xiàng)：（1）財(cái)政庫款賬戶和專用賬戶的余額；（2）財(cái)政庫款賬戶和專用賬戶的發(fā)生額；（3）分預(yù)算科目核算的本級(jí)預(yù)算收入金額；（4）分預(yù)算科目本級(jí)預(yù)算支出金額。在實(shí)際操作中，有對(duì)上述四項(xiàng)內(nèi)容都進(jìn)行核對(duì)的，也有只核對(duì)其中一項(xiàng)的。在核對(duì)第一季度庫存余額時(shí)，財(cái)政機(jī)關(guān)僅核對(duì)當(dāng)年新發(fā)生業(yè)務(wù)產(chǎn)生的余額，而國庫核對(duì)的還包括上年度結(jié)轉(zhuǎn)余額。在核對(duì)預(yù)算支出時(shí)，存在僅核對(duì)預(yù)算支出總額、不分預(yù)算科目核對(duì)的情況。還存在只核對(duì)分預(yù)算科目核算的集中支付金額、不核對(duì)分預(yù)算科目核算的全部預(yù)算支出現(xiàn)象。佛山“5·18”案中，財(cái)政經(jīng)辦人員就是以“暫付款”、“暫借款”的名義開出撥款憑證，把資金撥付到與作案人有關(guān)系的公司賬戶上，然后轉(zhuǎn)移資金為己所用。該起案件涉案金額高達(dá)1.59個(gè)億，作案時(shí)間長達(dá)7年，國庫和財(cái)政都未察覺，暴露出對(duì)賬內(nèi)容中的重大漏洞。

3、對(duì)賬資料不匹配。有的國庫向財(cái)政機(jī)關(guān)提供財(cái)政庫款賬戶的分戶賬，有的僅提供余額對(duì)賬單。有的財(cái)政機(jī)關(guān)向國庫提供分預(yù)算科目核算的集中支付月報(bào)表，有的沒有提供。有的財(cái)政機(jī)關(guān)向國庫提供資產(chǎn)負(fù)債表和分科目核算的本級(jí)預(yù)算收入月報(bào)表，有的僅提供資產(chǎn)負(fù)債表。有的財(cái)政機(jī)關(guān)向國庫提供“預(yù)算支出不一致”的詳細(xì)說明，有的僅用“統(tǒng)計(jì)口徑不一致”、“財(cái)政總會(huì)計(jì)預(yù)算內(nèi)調(diào)賬”來概括。

4、對(duì)賬機(jī)關(guān)不全面。目前，財(cái)政機(jī)關(guān)下屬的非稅局是非稅收入的主要征收機(jī)關(guān)，國庫在參數(shù)設(shè)置中將財(cái)政機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的征收機(jī)關(guān)進(jìn)行設(shè)置的同時(shí)，也將其作為一個(gè)非稅收入的征收機(jī)關(guān)進(jìn)行核算。但國庫多未向財(cái)政機(jī)關(guān)提供單獨(dú)征收的預(yù)算收入報(bào)表進(jìn)行核對(duì)，也沒有要求非稅局提供收入報(bào)表與國庫進(jìn)行核對(duì)。

5、對(duì)賬方式不科學(xué)。目前國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬大多采用手工核對(duì)這種傳統(tǒng)落后的方式，沒有實(shí)行網(wǎng)絡(luò)對(duì)賬方式，導(dǎo)致對(duì)賬效率低、對(duì)賬遺漏項(xiàng)目不能及時(shí)得到發(fā)現(xiàn)和提醒、難發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)根源等情況，同時(shí)也加大了對(duì)賬工作事后監(jiān)督的業(yè)務(wù)量。

（二）原因分析

1、對(duì)賬制度不完善。一是未對(duì)支出核對(duì)作出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）、《實(shí)施細(xì)則》等法律規(guī)章中，都只對(duì)預(yù)算收入的核對(duì)進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)支出核對(duì)的必要性、方式及要求等未作要求。二是對(duì)發(fā)生額核對(duì)未明確?！掇k法》以及《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》僅要求國庫按月與財(cái)政核對(duì)庫款余額，對(duì)每筆發(fā)生額的核對(duì)未作明確要求。三是國庫集中支付在制度設(shè)立和對(duì)賬規(guī)定上存在各地標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。有的地方要求國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)核對(duì)額度及清算情況，有的地方則要求國庫與財(cái)政分預(yù)算科目、分代理銀行核對(duì)集中支付情況。

2、核算口徑不一致。一是核算科目不一致。涉及預(yù)算資金借用與歸還、預(yù)撥與扣回時(shí)，財(cái)政與國庫核算科目不一致。財(cái)政、國庫或集中支付代理銀行調(diào)整預(yù)算支出科目不同步，也造成國庫報(bào)表中的支出科目與財(cái)政報(bào)表不一致。二是年度結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間不一。按照《中國人民銀行會(huì)計(jì)基本制度》的規(guī)定，國庫于每年年末將上一年國庫存款余額進(jìn)行年度結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，而財(cái)政要在次年四月辦理完年度總決算后才進(jìn)行年度結(jié)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致每年一季度財(cái)政與國庫賬面庫存不一致。

3、集中支付數(shù)據(jù)未并入TCBS系統(tǒng)。由于部分地區(qū)集中支付系統(tǒng)與TCBS系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)連接，也沒有導(dǎo)入TCBS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，導(dǎo)致TCBS系統(tǒng)預(yù)算支出報(bào)表中預(yù)算科目下的金額不能完整體現(xiàn)實(shí)際財(cái)政支出數(shù)額，使得國庫TCBS系統(tǒng)與財(cái)政機(jī)關(guān)的預(yù)算支出無法按照預(yù)算科目進(jìn)行核對(duì)。

三、相關(guān)建議

（一）修訂法律規(guī)章，完善對(duì)賬內(nèi)容。一是修訂《實(shí)施條例》。建議將第五十六條修訂為：政府財(cái)政機(jī)關(guān)、預(yù)算收入征收部門和國庫應(yīng)當(dāng)建立健全相互之間的預(yù)算收支對(duì)賬制度，在預(yù)算執(zhí)行中按月按年核對(duì)預(yù)算收入的收納及庫款撥付情況，保證預(yù)算收入的征收入庫和庫存金額準(zhǔn)確無誤。二是完善《實(shí)施細(xì)則》。建議根據(jù)《國家金庫條例》第十一條國庫的主要權(quán)限如下之（四）“監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥”的規(guī)定，在《實(shí)施細(xì)則》第七十一條中增加“預(yù)算支出對(duì)賬”的內(nèi)容。

（二）更新對(duì)賬制度，強(qiáng)化對(duì)賬責(zé)任。一是加速制度更新。盡快出臺(tái)與TCBS系統(tǒng)相符合、關(guān)聯(lián)的制度辦法，指明國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬中雙方的對(duì)賬身份、位置及職責(zé)。二是統(tǒng)一對(duì)賬方式。不論是集中支付對(duì)賬還是日常預(yù)算收支、庫存對(duì)賬，應(yīng)自上而下形成一套較統(tǒng)一、有據(jù)可循的對(duì)賬操作辦法或規(guī)程。三是建立現(xiàn)場集中對(duì)賬制度。明確規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)賬人員定期開展面對(duì)面集中對(duì)賬，每季國庫會(huì)計(jì)主管要親自核對(duì)各種報(bào)表。四是建立對(duì)賬人員回避制度。嚴(yán)禁財(cái)政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員兼與國庫對(duì)賬工作。五是實(shí)行責(zé)任追究制度。規(guī)定出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)，要追究相關(guān)對(duì)賬人員責(zé)任，造成資金損失的，還要追究財(cái)政相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

(三) 統(tǒng)一核算口徑，規(guī)范對(duì)賬行為。一是統(tǒng)一核算口徑。國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)盡快協(xié)商統(tǒng)一“暫存款”、“暫付款”往來科目的使用范疇。二是要統(tǒng)一關(guān)賬時(shí)間。規(guī)定統(tǒng)一的月度、年度關(guān)賬時(shí)間為每月末和年末最后一個(gè)工作日，以保證國庫與財(cái)政當(dāng)月預(yù)算收入數(shù)字核對(duì)一致。三是將集中支付納入預(yù)算支出統(tǒng)一對(duì)賬。國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)可采取每月末根據(jù)集中支付月報(bào)表中各科目的支出實(shí)際建立臺(tái)賬，匯總加入預(yù)算支出報(bào)表中，以更好地體現(xiàn)實(shí)際支出用途。

（四）補(bǔ)充對(duì)賬對(duì)象，細(xì)分對(duì)賬單位。將財(cái)政局下屬的非稅局作為一個(gè)征收機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行核算，并將其收繳入庫的非稅收入按月度與國庫進(jìn)行相互核對(duì)，確保財(cái)政機(jī)關(guān)在對(duì)賬過程中身份的獨(dú)立性和資金的安全、準(zhǔn)確性。

（五）推行電子對(duì)賬，提高對(duì)賬效率。一是加快與財(cái)政支出聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程。實(shí)行國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)預(yù)算收支、財(cái)政庫款的電子網(wǎng)絡(luò)核對(duì)。二是加快橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)步伐。借助TIPS系統(tǒng)和財(cái)政集中支付系統(tǒng)，增加電子對(duì)賬模塊，并實(shí)現(xiàn)國庫與財(cái)政機(jī)關(guān)的自動(dòng)按日對(duì)賬。三是實(shí)現(xiàn)對(duì)賬監(jiān)督電子化。在電子對(duì)賬系統(tǒng)中設(shè)置主管檢查確認(rèn)和監(jiān)督查詢功能，提高管理人員和監(jiān)督人員對(duì)賬工作的監(jiān)督效率。

參考文獻(xiàn)：

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