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    地方政府融資平臺風(fēng)險問題研究綜述

    2014-08-08 10:39:26梁肖羽
    金融經(jīng)濟 2014年4期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)貸款融資

    梁肖羽

    摘要:本文搜集了近年地方政府融資平臺有關(guān)問題的文獻,力圖對平臺風(fēng)險問題的研究做一個系統(tǒng)、全面的文獻綜述。文獻主要從平臺的規(guī)模、目前現(xiàn)狀、風(fēng)險成因及對融資平臺的研究方法等角度,整理現(xiàn)有文獻的觀點,總結(jié)學(xué)術(shù)界對于防范風(fēng)險的建議與意見,希望為研究地方政府融資平臺風(fēng)險的學(xué)者提供參考。

    關(guān)鍵詞:地方政府融資平臺;風(fēng)險;研究綜述

    一、地方融資平臺內(nèi)涵與外延

    94年分稅改革后,地方政府財力被大大削弱。一方面,《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債,《貸款通則》禁止地方政府直接借款;另一方面地方政府又背負(fù)著政績的壓力,在借債不怕還的扭曲負(fù)債觀的影響下,地方政府大量舉債。

    地方政府融資平臺一般是指國有融資平臺公司,即地方各級政府專門設(shè)立的投融資平臺公司。國發(fā)〔2010〕19號文件指出:“地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。”財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知進一步明確了地方政府融資平臺的概念:地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,具有政府公益性項目投融資功能,并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體,包括各類綜合性投資公司。

    就地方融資平臺的外延而言,常見的通常是城市投資、建設(shè)公司,這些公司發(fā)起例如蓋保障房、建機場、高速、政府大樓等等的項目,拿上述項目向銀行申請貸款。這些公司由政府主導(dǎo),又以地方財政收入、土地等作為“隱性”擔(dān)保,很容易就從銀行貸到款。對于銀行來說,銀行會把這些貸款項目的債權(quán)賣給信托公司,信托公司則把這些債權(quán)做成投資產(chǎn)品。一旦項目違約,也就意味著信托產(chǎn)品不能兌現(xiàn)。地方政府平臺投融資的項目一般都是一些五年左右的項目,一些地方的負(fù)債率過高,一旦流動性出現(xiàn)問題,后續(xù)資金無法跟上,這些信托產(chǎn)品會馬上出現(xiàn)問題,另外,一旦項目擱置,銀行很難收回全額資金,這勢必會導(dǎo)致銀行體系面臨極大的清償和流動性壓力,進一步甚至?xí)l(fā)財政風(fēng)險。

    二、對我國目前地方融資平臺融資規(guī)模的估計

    由于融資平臺負(fù)債并不在政府財政預(yù)算里,對于這些債務(wù)的規(guī)模到底有多大一直存在著質(zhì)疑。目前,關(guān)于地方融資平臺的規(guī)模的估計,已經(jīng)有多種測算結(jié)果,不過相互間差距很大。例如,人民銀行指出,截至2010 年末,全國共有地方政府融資平臺1萬余家,2010年人民幣貸款余額為47.92萬億元,地方政府融資平臺貸款將不超過14.376萬億。審計署數(shù)據(jù)顯示,截至2010年末地方政府融資平臺債務(wù)總計達到10.7萬億元,通過2011年的整改退出、重分類為商業(yè)貸款等方式,截至2011年9月根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計,平臺貸款余額為9.1萬億元,占總貸款余額比重為17%。

    統(tǒng)計結(jié)果的差距主要是央行與銀監(jiān)會所公布的數(shù)據(jù)相差較大。一是因為按照各地平臺貸款占人民幣貸款余額不超過30%,融資平臺貸款不超過14.38萬億。另外由于統(tǒng)計口徑的不同,央行調(diào)統(tǒng)司使用的是“地方政府融資平臺”,而銀監(jiān)會使用的是地方融資平臺公司,顯然平臺的范圍要比公司的范圍廣。地方政府認(rèn)為只有公司才能算作平臺,而類似各級政府的交通部門這樣大的舉債主體,并不屬于公司,也就不會被銀監(jiān)會納入融資平臺貸款之中。雖然2010年的19號文已對納入清理的地方政府融資平臺公司債務(wù)作出界定,即融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù);但是在實際操作中,按照“項目是否為公益性及是否依靠財政性資金償還”三分法仍然存在許多模糊地帶,這也導(dǎo)致財政部、銀監(jiān)會和人民銀行在統(tǒng)計口徑上偏差較大。

    三、目前狀況

    中國審計署2012年11月至2013年2月對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)進行抽查。結(jié)果顯示,36個地方政府債務(wù)余額38475.81億元,兩年來增長了12.94%。盡管中央近年來嚴(yán)格控制平臺貸款數(shù)量,地方政府債務(wù)總體規(guī)模仍然持續(xù)增長,實際上我國地方政府的債務(wù)比率低于國際上通用的債務(wù)違約警戒線,但其隱含的債務(wù)違約風(fēng)險仍不可忽視。

    地方政府融資平臺融資的主要形式是貸款和發(fā)行城投債。銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示,截至2010年6月末,地方政府融資平臺貸款達到7.66萬億元。融資平臺貸款主要投向交通運輸和基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資項目,這些項目貸款大多是中長期,其中5年期以上的貸款比重超過50%。在貸款本金利息保障上,貸款項目現(xiàn)金流不能夠覆蓋貸款本息占到融資平臺貸款70%以上,融資平臺的還款能力嚴(yán)重依賴于地方政府的財政收入。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù),僅2010年就有 358家融資平臺公司需要通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元,借新還舊率平均為55.20%。由于抵押物多為土地等固定資產(chǎn),變現(xiàn)困難,而融資平臺主要通過商業(yè)銀行進行融資,大量負(fù)債都集中在銀行,造成銀行不良貸款率不斷上升,極易引發(fā)平臺公司資金鏈斷裂。

    目前我國地方政府融資平臺名義上是公司,實際上并非真正意義上的獨立企業(yè)法人,大多數(shù)地方融資平臺行政色彩濃厚。地方融資平臺高管任命幾乎都是行政化,融資平臺的董事會、監(jiān)事會成員,大多均由平臺的所轄單位指派擔(dān)任。使得融資平臺無法實行市場化運作,不具備完全經(jīng)營決策權(quán),加之地方政府迫于政績壓力,盲目大量舉債,很容易導(dǎo)致項目爛尾。而較長的貸款期又易造成“新官不理舊賬”。

    四、理論研究

    目前關(guān)于地方政府融資平臺風(fēng)險問題的文獻,大致可分為兩類。一類定性研究地方政府融資平臺風(fēng)險生成機制與防范措施,另一類則通過定量方法對融資平臺進行風(fēng)險測算。

    (一)定性研究

    安國?。?010)認(rèn)為應(yīng)該允許政府發(fā)行債券,將隱性債務(wù)顯性化。指出可以用國債負(fù)擔(dān)率、赤字率、償債率、國債依存度、借債率、居民應(yīng)債能力指標(biāo)等幾個指標(biāo)來衡量政府債務(wù)風(fēng)險。指出國際上普遍采用國債負(fù)擔(dān)率(國債余額與 GDP 的比率)和赤字率(赤字總額與 GDP 的比率)來分析和評價國債規(guī)模風(fēng)險。作者認(rèn)為穩(wěn)健的債務(wù)結(jié)構(gòu)可以幫助政府減少利率、貨幣和其他風(fēng)險,使國家更少受金融風(fēng)險的沖擊。提出應(yīng)對不同類型的債務(wù)成因進行分析,建立評估地方政府債務(wù)的預(yù)警指標(biāo)體系以及地方債信用評級框架,對債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為債務(wù)危機的觸發(fā)條件進行研究。

    總的來說,該文獻認(rèn)為地方平臺風(fēng)險發(fā)生就會導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險,從而偏向討論政府債務(wù)風(fēng)險問題,同時也并沒指出具體的合理債務(wù)負(fù)擔(dān)水平或能承受的最大債務(wù)警戒線值。對指標(biāo)適度界線的確定方面提出建議,但并沒有明確給出一個適度界限。而作者在文中說提出允許政府發(fā)債,依據(jù)我國現(xiàn)階段的國情還有待研究。

    陳炳才、田青、李峰(2010)從銀行角度,將融資平臺項目分成兩類:一是有地方財政預(yù)算保證或擔(dān)保、用財政預(yù)算資金償還本金和利息的項目;二是以土地等資產(chǎn)做抵押貸款的項目。根據(jù)不同類型的平臺風(fēng)險不同,提出相應(yīng)的對策。在政策建議方面:首先要政企分開。政企不分使得債務(wù)主體不明確,容易出現(xiàn)腐敗、官員間相互攀比以及“新官不理舊賬”等問題。

    從中可以看出作者對于地方平臺的風(fēng)險持樂觀態(tài)度,但作者認(rèn)為長期來看,土地價格上漲幅度有限,融資平臺的長期風(fēng)險不容小覷。

    劉亞莉(2011)從法律角度分析了地方政府平臺的風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因,由于政府擔(dān)保及其責(zé)任后果缺少問責(zé)使融資平臺成為融資市場中的寵兒。作者對于風(fēng)險管理的建議主要是建立政府債務(wù)管理機構(gòu)。一種模式是將地方政府債務(wù)管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)于財政部,地方政府債務(wù)全部由財政部統(tǒng)一管理。第二種模式是地方政府債務(wù)管理機構(gòu)獨立于財政部,但仍需向財政部匯報相關(guān)情況。

    祁永忠,欒 彥(2012)在分析地方政府融資平臺風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)上,重點分析了風(fēng)險的主要表現(xiàn)及其治理對策。地方政府融資平臺從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過大、融資渠道單一、現(xiàn)金流覆蓋偏低的缺陷,最終可能產(chǎn)生不良貸款率提升、地方財政間接還款壓力增大、國進民退、經(jīng)濟波動等風(fēng)險。在政策建議方面,作者分長期與短期兩方面提出建議。短期來說應(yīng)詳細(xì)審計、摸清底數(shù)并抓緊清理融資平臺公司債務(wù),按照分類管理、區(qū)別對待,加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)的放貸管理,堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。長期來看,首先轉(zhuǎn)變政府職能,完善地方政府的業(yè)績考核評價體系,從根本上遏制地方政府的融資沖動。作者提出應(yīng)統(tǒng)一地方政府的財權(quán)和事權(quán),根據(jù)各級政府事權(quán)的劃分和稅收對國民經(jīng)濟發(fā)展的整體考量來完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度。

    作者認(rèn)為我國土地出讓收入及相關(guān)稅費收入占地方預(yù)算收入的 1/4 左右,預(yù)期未來地價的下挫將極大地影響地方政府的財政收入,使財政收入的增長幅度低于地方政府融資平臺的應(yīng)償付貸款增長幅度,進而影響到融資平臺融資的還款來源和擔(dān)保的有效履行。

    (二) 定量研究

    劉暢(2011)建立了政府償債能力、償債意愿、借款主體、項目本身、行業(yè)投向以及宏觀經(jīng)濟 6 個風(fēng)險信息維度,引入層次分析法建立評分體系,采用國際通用評級主標(biāo)尺,全方面對地方政府融資平臺貸款項目的信貸風(fēng)險進行識別、度量、監(jiān)測和控制,為我國商業(yè)銀行政府融資平臺公司貸款的風(fēng)險度量和信貸投放決策提供了一個理論和應(yīng)用指導(dǎo)工具。

    王修華,劉 燦,金 潔(2011)地利用情景分析法對地方政府融資平臺信貸風(fēng)險及債務(wù)規(guī)模進行測算,結(jié)果顯示:融資平臺貸款風(fēng)險總體上處于可控狀態(tài),債務(wù)規(guī)模處于地方承受范圍以內(nèi)。但平臺信貸與償債的規(guī)模是建立對一些數(shù)據(jù)假定的基礎(chǔ)上,一旦在新老項目信貸比例、項目建設(shè)期、資金使用進度、加息預(yù)期和政府日常債務(wù)借貸假設(shè)條件不同,最終得出的規(guī)模測算也會不同,所以該研究所測算的數(shù)據(jù)只能大概的反映出信貸風(fēng)險,由于假定的不確定,由許多的累計誤差可能會帶來測量結(jié)果的較大偏離。

    第一類文獻得到的結(jié)論基本一致,認(rèn)為地方政府融資平臺風(fēng)險的主要原因是其借貸與管理不規(guī)范,但其不足在于,沒有運用具體數(shù)據(jù)進行分析,從而其分析具有主觀因素。從表面上來看,地方融資平臺由于其特有性質(zhì),以政府信用做保證進行融資,在償還上以財政收入做擔(dān)保,而財政收入主要與土地出讓收入有關(guān),雖然政府大力控制房價,但房價仍然年年增長,這些因素并沒有得到充分考慮。第二類文獻在一定程度上分析了地方政府融資平臺風(fēng)險大小,但遺憾的是,相關(guān)文獻大多是對單個地方政府進行分析,不具代表性。另外,這方面的文獻目前較少,是融資平臺風(fēng)險測算問題的一個研究空白,需要給予更多的關(guān)注。

    結(jié)論和政策建議

    首先,建立動態(tài)信息披露機制。對資金運用情況的追蹤調(diào)查,有利于提高資金運用效率,而完善的信息公開機制也將明確責(zé)任、遏制腐敗的發(fā)生。其次,分類管理融資項目。對于不同類型的融資項目應(yīng)分類管理,對于投資回報比偏低的項目進行重點監(jiān)控、管理,及時掌握資金使用情況并提出相應(yīng)的應(yīng)對方案。 再次,擴大融資渠道分散風(fēng)險。多元化融資渠道,不僅能分散風(fēng)險,也有利于融資平臺長久發(fā)展。最后,建立決策失誤的責(zé)任機制。應(yīng)扭轉(zhuǎn)政績考核導(dǎo)向,落實官員在職時資金運用情況,評估項目并長期將之與負(fù)責(zé)官員政績掛鉤。

    地方融資平臺雖然在信息披露、債務(wù)規(guī)模、決策管理和資金運用中還存在一些問題,但是只要相關(guān)各方共同努力,不斷完善法規(guī)體系并加強管理,一定可以使其在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

    注:中國人民銀行,《2010年中國區(qū)域金融運行報告》2011年6月1日。

    國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知,國發(fā)〔2010〕19號

    參考文獻:

    [1]陳炳才 田青 李峰,2010:《地方政府融資平臺風(fēng)險防范對策》《中國金融》第1期

    [2]李成功,2012《我國地方政府融資平臺相關(guān)問題研究》《東北財經(jīng)大學(xué)》第11期。

    [3]李海冬,2013《我國地方政府融資平臺存在的問題及對策》《中國管理信息化》第3期。

    [4]高國婷,2012:《基于政府擔(dān)保的中國地方政府投融資平臺融資行為研究》,《重慶大學(xué)碩士論文》第5期。

    [5]顧海峰 孫贊贊,2013:《基于政府融資平臺的信貸風(fēng)險控制研究》《風(fēng)險管理》第3期。

    [6]盧興杰,2012:《我國地方政府融資平臺問題研究》,《西南財經(jīng)大學(xué)》第4期。

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