完善河南省城鎮(zhèn)化建設投融資機制研究

蘇麗敏

摘要：近年來，河南省城鎮(zhèn)化建設進入快速發(fā)展時期，城市化率由1996年的18.4%提高到2013年的44.3%，然而在我省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也面臨著城鎮(zhèn)化建設資金不足、融資主體和融資方式單一、土地財政缺乏可持續(xù)性、融資平臺風險突出等問題。而充足的資金、合理的投融資機制是城鎮(zhèn)化建設的有力保障。因此，在城鎮(zhèn)化建設中，我們要不斷地完善我省城鎮(zhèn)化建設投融資機制，從而全方位的在量上和質上保證我省城鎮(zhèn)化建設的資金需求，促進我省我省城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：河南省；城鎮(zhèn)化；基礎設施；籌資機制

河南省政府在2011年政府工作報告中指出，要不斷提升新型城鎮(zhèn)化的引領作用，把加快推進新型城鎮(zhèn)化作為改善民生、擴大內需、轉變發(fā)展方式的綜合性舉措，要繼續(xù)深入實施城鄉(xiāng)建設三年大提升行動計劃，全面推進城鎮(zhèn)交通、供排水、垃圾污水處理、供熱、供電、供氣、生態(tài)等基礎設施建設。而在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，充足的資金、合理的投融資機制是城鎮(zhèn)化建設的有力保障。因此，分析河南省在城鎮(zhèn)化建設中遇到的投融資問題和解決問題方案，對于河南省城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、我省城鎮(zhèn)化建設和基礎設施建設融資現狀

隨著經濟改革和發(fā)展的深入推進，融資來源開始多元化，1994 年分稅制改革和 2008年金融危機的爆發(fā)，強化了這一趨勢，使得土地出讓金、地方投融資平臺、地方債逐漸成為融資的主力。與此同時，外資和民間資本也開始投資基礎設施建設和基礎產業(yè)，在一定程度上解決了財政資金不足的問題。經過多年市場化進程的推進，我省的城鎮(zhèn)化投融資已由早期的政府計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金介入的市場化融資模式，并且政府的投資唯一主體地位形勢有所改觀，由社會各方資金共同參與城鎮(zhèn)化基礎設施建設的投資主體多元化格局正在形成。從融資方式來看，我省城鎮(zhèn)化和基礎設施建設籌資方式主要有：地方政府為主體的地方稅收和中央轉移支付，地方政府的土地財政，地方政府控制經營的投融資平臺，中央代發(fā)地方債，公私合營的民間資本。

從表1可以看出，在我省城鎮(zhèn)建設固定資產投資中，資金來源主要有國家預算資金、國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金。其中國家預算資金在總資金的比重呈下降趨勢，國內貸款、自籌資金和其他資金在總資金的比重逐年上升。以 2012年為例，全社會固定資產投資額為 21710.1億元，其中國家預算資金為412億元，占總資金的1.9%，國內貸款資金為2494.9億元，占總資金的11.5%，利用外資78.1億元，占總資金的0.36%，自籌資金為16789.8億元，占總資金的77.3%，其他資金為1935.3億元，占總資金的8.9%。

表1：河南省城鎮(zhèn)固定資產投資資金來源（單位：億元）

資料來源：國家統計年鑒（2003-2013）

二、我省城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資存在的問題

（一）我省城鎮(zhèn)化和基礎設施建設資金需求缺口較大

當前，我省處于城市化加速發(fā)展時期，河南省社科院發(fā)布藍皮書《2014年河南社會形勢分析與預測》中提到，按照河南省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃要求，從2013年起，我省城鎮(zhèn)化率年均應提高2個百分點，2015年達到48%，2017年達52%以上，2020年達到58%。1聯合國開發(fā)計劃署研究認為，發(fā)展中國家城市基礎設施投資一般占GDP的3%-5%。如果處在城市化加速發(fā)展階段，城市基礎設施投資所占GDP的比重還應使得提高。在河南省的“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要全文中提到：在十二五期間，全省生產總值年均增長9%以上。依據這些信息，我們可以對未來河南省城市基礎設施投資需求做如下預測。

從表2可看出，未來我省的經濟增長速度年均為9%，在這種背景下，城鎮(zhèn)化率和城市基礎設施建設的資金需求大增，預計到2015年我省城市基礎設施建設資金需求余額為1916億元，2020年達到2947億元，甚至更多。由此看來，未來我省的城鎮(zhèn)化率逐年提高，同時也將面臨著很大的基礎設施建設資金的缺口。

表2：2012-2020年河南省GDP、城鎮(zhèn)化率、城市基礎設施資金需求預測

（單位：億元）

資料來源：河南省統計年鑒整理而來

（二）融資主體和融資方式單一

加速城市公用基礎設施建設是政府關注的熱點。由于計劃經濟體制的巨大慣性，我省在城市化基礎設施投資領域仍然存在著投融資主體和投融資方式單一的問題。

1、投融資主體單一。從我省城鎮(zhèn)固定資產投資結構來看，我省城建資金來源已由過去依賴單一的政府財政撥款，轉變?yōu)樨斦顿Y、信貸投資、自有資金投資和利用外資等多種渠道。但是從我省城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資機制來看，主要還是以政府為投資主體，政府的投資范圍不僅涵蓋公共產品領域，而且涉及部分競爭性領域。

2、投融資方式單一。近年來，全省各地積極搭建投融資平臺，這對于解決河南省城鎮(zhèn)化資金問題起了一定的作用，但作為各地建設投資的融資主體，實質上仍是政府運作，投資主體單一造成風險集聚于政府，債務依存度過高給新的融資需求帶來較大壓力。相對來說，招商引資的運作方式仍停留在以土地換投資的階段。

（三）融資平臺風險突出

從我省城鎮(zhèn)固定資產投資來源結構可以看出，國內貸款在總資金中占了很大比重。在2012年，該比重達到了11.5%。無可置疑，地方政府投融資平臺對于推動地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展的確發(fā)揮了不可磨滅的作用。但是，同時我們必須清醒的認識到：地方政府投融資平臺大規(guī)模負債過分依賴銀行信貸和土地出讓收入、與地方政府關系過于密切、投資運作不規(guī)范和不透明，在積累了巨額債務的同時，也潛藏著巨大的財政風險、金融風險。地方政府投融資平臺承擔的債務從微觀法律層面上看是企業(yè)的直接或擔保債務，但是從宏觀政府職能角度看，一旦融資平臺運營失敗，所有這些債務必定由政府買單，轉變?yōu)檎闹苯觽鶆?，這將直接或者間接的導致金融風險與財政風險。

三、建立和完善我省城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資體系的建議

目前我省城鎮(zhèn)化建設在快速推進的同時，面臨著大量的資金需求缺口。因此，為保證我省城鎮(zhèn)化建設的順利推進和可持續(xù)發(fā)展，我們必須不斷改進和創(chuàng)新投融資體制。

（一）形成多元化的城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資主體

當前我省城建資金仍然是以政府財政和國有銀行信貸融資為主，即是以政府信用為主。社會信用、企業(yè)信用體系尚未形成，這是制約我省融資重心轉向市場的根本原因。因此，繼續(xù)改革單一的政府投融資模式，拓寬融資渠道，吸引更多的色會資金進入我省城建領域是我國未來城市基礎設施融資發(fā)展的重要取向之一。為實現城建資金多元化的格局，我們應在省政府的推動下，引入民營投融資主體，鼓勵農民自主建設小城鎮(zhèn)，鼓勵和引進公司和企業(yè)共同參與城市化建設。

推進投資主體多元化。

（二）實現多樣化的城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資方式

1、強化財政直接投資并提高資金使用效率

從我省城鎮(zhèn)化基礎設施投資資金來源結構知道，財政預算資金一直是我省城市建設資金的重要來源之一。為提高資金使用的效率水平，我們應該提高政府建設項目的分析論證水平，認真制定資金的籌措方案，加大跨類別、跨部門的資金整合力度，使重點城市建設項目做到科學排序，大大提高規(guī)模效益。此外，從提高政府投資的社會效益和效率角度看，我省在城鎮(zhèn)化建設中需要改進政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投融資決策的科學化、民主化水平，并建立嚴格的投融資決策責任追究制度。

2、健全完善現代金融服務體系

金融信貸是我省城鎮(zhèn)化建設的重要資金來源，加快城鎮(zhèn)化建設必須充分發(fā)揮金融業(yè)的支持作用。如爭取國家開發(fā)性銀行和世界銀行在河南省城市基礎設施建設、社會公用事業(yè)等公益項目融資中發(fā)揮基礎性作用；鼓勵全省商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新金融工具，設計與重點項目對接的信貸產品；加強與保險公司的戰(zhàn)略合作，積極吸引保險資金投資城市基礎設施項目等。提升河南省綜合金融體系對城鎮(zhèn)化建設的支持功能。

3、引導民間資本進入城鎮(zhèn)化建設領域

在推進城鎮(zhèn)化建設中，要采取多種措施吸引民營資本進入城鎮(zhèn)化基礎設施建設。積極探索公私合伙經營模式，建立民間投資與政府投資的合作機制。對于現有基礎設施，政府可以通過租賃、出售、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作；對于擴建和改造現有基礎設施項目，政府可以通過購買-建設-經營（BBO）、租賃-建設-經營（LBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作；對于新建基礎設施，政府可以采用建設-經營-轉讓（BOT）、建設-轉讓-經營（BOT）、建設-擁有-經營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

（三）建設優(yōu)良的城鎮(zhèn)化和基礎設施建設投融資環(huán)境

從以上分析我們知道，我省城鎮(zhèn)化發(fā)展處在典型的以建設為主要特征的階段。在建設階段，資金短缺是城鎮(zhèn)化進程中最突出的制約瓶頸。但是我們深入剖析形成資金瓶頸的深層次原因會發(fā)現，資金瓶頸并不完全是城市建設的資金供給不足。我省當前的財政、金融體系和法律體系對城市建設投融資的制約和束縛，也影響著我省的城鎮(zhèn)化建設的融資狀況。因此，我們在建立和完善投融資機制的同時，也應該加強我省財政、金融和法律等體系的改革，為城鎮(zhèn)化和基礎設施建設提供良好的外部環(huán)境。

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1 http://www.360doc.com/content/14/0228/16/717385_356492706.shtml