高等教育財(cái)政撥款模式的不足與建議

桑晨燕+曹寸

【摘要】 我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式歷經(jīng)多次變化，但仍未擺脫以成本為導(dǎo)向的撥款模式，盡管我國(guó)就財(cái)政撥款模式改革展開了探索，但也存在一些問題。文章就我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式的不足以及改革探索過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，通過借鑒國(guó)外相對(duì)完善的撥款模式對(duì)我國(guó)高等教育財(cái)政撥改革提出建議。

【關(guān)鍵詞】 撥款模式； 績(jī)效撥款； 撥款改革

中圖分類號(hào)：F812.4；G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-5937（2014）16-0112-03我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式經(jīng)歷了三個(gè)階段：“基數(shù)+發(fā)展”、“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”和“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”。隨著高等教育進(jìn)入大眾化階段，現(xiàn)有撥款模式的弊端日益凸顯。其中最突出的問題在于我國(guó)高校撥款模式仍是傳統(tǒng)的以成本為導(dǎo)向模式，在這種模式下，教育資源利用效率低下，質(zhì)量難以提高。針對(duì)這一情況，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外相對(duì)完善的高等教育財(cái)政撥款模式，改革現(xiàn)有模式，將其由投入型轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型。

一、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式

我國(guó)高等教育撥款主要來源于國(guó)家財(cái)政性的撥款。在1986年之前，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款一直采用“基數(shù)+發(fā)展”的模式。該模式中高校將上一年度所獲得的撥款數(shù)額作為基數(shù)，同時(shí)考慮該校當(dāng)年的發(fā)展需求，例如學(xué)校擴(kuò)招、學(xué)區(qū)擴(kuò)建、新增專業(yè)等情況。該模式的最大缺陷在于撥款缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較大，不夠公開透明，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍被限定，不利于高校對(duì)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用效率下降。1986年之后，我國(guó)改由“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”模式代替了原有模式。該模式中“綜合定額”是指由財(cái)政部門或教育主管部門來制定生均教育經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)?！皩ｍ?xiàng)補(bǔ)助”是指財(cái)政部門或教育主管部門根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向或?qū)W校發(fā)展的特殊需要，單獨(dú)為高校安排的經(jīng)費(fèi)。該模式依據(jù)在校人數(shù)和各項(xiàng)開支為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了高校在獲得教育經(jīng)費(fèi)上的平等性，但這在一定程度上容易刺激某些高校盲目擴(kuò)張，影響高校的辦學(xué)質(zhì)量。自2002年開始，我國(guó)開始實(shí)施“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”模式，并沿用至今。該模式中“基本支出預(yù)算”是指為解決高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而提供的經(jīng)費(fèi)；“項(xiàng)目支出預(yù)算”是指為解決高校完成其特定項(xiàng)目或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而提供的經(jīng)費(fèi)?！盎局С鲱A(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”模式將高校教育經(jīng)費(fèi)集中撥付，強(qiáng)調(diào)收支不掛鉤，支出透明，對(duì)資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化事前監(jiān)督，有效提高了資金利用率。但也有學(xué)者指出，該模式在本質(zhì)上與“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式并無太大差別，“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”撥款模式有著“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式絕大多數(shù)的特質(zhì)和缺點(diǎn)。

二、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式的不足

從我國(guó)高等教育財(cái)政撥款的演變歷程可以看出，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)撥款模式在不同時(shí)期的調(diào)整并未擺脫計(jì)劃體制的約束，仍屬于投入型撥款模式。在投入型撥款模式下，撥款額度通常以在校學(xué)生數(shù)和生均成本作為主要衡量依據(jù)，而高校實(shí)際的產(chǎn)出和效率通常不被考慮。在這種情況下，高校所獲得教育經(jīng)費(fèi)的額度往往受到財(cái)政供給力的限制，忽視了教育本身的實(shí)際需求。這種基于投入因素的公式撥款將高校在校人數(shù)作為重要參考指標(biāo)，在一定程度上刺激一些高校盲目擴(kuò)張、一些熱門專業(yè)重復(fù)設(shè)置，影響教育質(zhì)量和高校的合理發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，高校作為“理性人”，在現(xiàn)有制度下往往追逐利益的最大化，因而在教育經(jīng)費(fèi)一定的情況下，高校出于逐利的本性會(huì)傾向于以低成本提供教育服務(wù)，隨之而來的是教育質(zhì)量因成本約束而出現(xiàn)大幅度下滑。

另外，我國(guó)目前采用的是政府直接面對(duì)高校的二元撥款體制，并未專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)。撥款機(jī)構(gòu)由政府官員構(gòu)成，是純粹的官方部門，整個(gè)撥款程序受政府官員主觀意識(shí)的影響較多，政府一旦介入市場(chǎng)進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)操作，將使整個(gè)撥款過程缺乏獨(dú)立性和透明度，易造成隨意性、非公正性、低效率以及權(quán)力腐敗等弊端。此外，政府在撥款過程中將社會(huì)公眾、高校排除在外，使之成為單方行為，必將導(dǎo)致供需脫節(jié)，有限的教育資源無法分配到最佳的地域、高校和學(xué)科中去，從而喪失最大效用。

三、國(guó)外績(jī)效撥款模式的特點(diǎn)

高等教育的財(cái)政危機(jī)是一個(gè)世界性問題，面對(duì)不斷擴(kuò)張的高等教育規(guī)模和增長(zhǎng)緩慢的政府財(cái)政投入，如何利用有限的資源提高教育經(jīng)費(fèi)的利用率已成為亟需解決的問題。在這樣的大背景下，越來越多的國(guó)家開始采用績(jī)效撥款的模式，績(jī)效撥款可以說是解決這些問題比較成功的一個(gè)創(chuàng)舉。

績(jī)效撥款模式強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”二字。績(jī)效一詞最先出現(xiàn)在管理領(lǐng)域中，通常被解釋為成績(jī)與效益。在教育中績(jī)效是指高等教育在教學(xué)和科研方面的產(chǎn)出和結(jié)果，主要包括教育質(zhì)量、學(xué)生素質(zhì)、高校對(duì)社會(huì)作出的貢獻(xiàn)、學(xué)生畢業(yè)率、就業(yè)率以及教師和家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的滿意程度等。績(jī)效撥款模式將績(jī)效與撥款聯(lián)系起來，將績(jī)效作為高校撥款的重要依據(jù)，重視高校在教學(xué)、科研等方面的成果、質(zhì)量、成本和效率。在績(jī)效撥款模式中，政府為衡量高?？?jī)效通常需要構(gòu)建一套完整的評(píng)估指標(biāo)體系，通過指標(biāo)的完成率來確定最終的撥款數(shù)額。一般說來，高校的績(jī)效得分越高，所獲得的撥款也就越多，反之則越少。

與傳統(tǒng)撥款模式相比績(jī)效撥款具備一定的特征和優(yōu)勢(shì)：

（一）績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效率

傳統(tǒng)高等教育模式側(cè)重歷史成本的投入，政府對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的投入通常是以最近幾年高校在校學(xué)生生均成本的綜合支出水平來確定，忽略了歷史成本中存在的問題。另外，傳統(tǒng)模式過分強(qiáng)調(diào)在校學(xué)生的數(shù)量，促使高校盲目擴(kuò)張，大大降低了教學(xué)質(zhì)量。與傳統(tǒng)撥款模式不同，績(jī)效撥款將績(jī)效與撥款相掛鉤，高校在教學(xué)、科研等方面取得的績(jī)效是其撥款依據(jù)。績(jī)效撥款的實(shí)施依賴于具體的績(jī)效指標(biāo)，只有給出合理統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)，績(jī)效撥款才更具備可操作性。

（二）績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)問責(zé)

在早期，高等教育屬于精英教育，高校結(jié)構(gòu)單一、在校學(xué)生數(shù)量不多，政府集中將教育經(jīng)費(fèi)撥付給高校，限定每筆經(jīng)費(fèi)的用途后，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的使用狀況并不會(huì)給予過多關(guān)注和監(jiān)督。但后期，隨著高等教育進(jìn)入普及化階段，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本不斷上揚(yáng)，政府對(duì)高等教育的投入增長(zhǎng)緩慢，供需出現(xiàn)不平衡，高校財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)，作為納稅人的社會(huì)人士開始就公共權(quán)力問責(zé)。他們認(rèn)為高校既已獲得教育資源就應(yīng)該向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，合理使用有限的教育資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實(shí)施問責(zé)的關(guān)鍵在于明確責(zé)任，形成監(jiān)督機(jī)制。

（三）績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)公正公開

在傳統(tǒng)高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運(yùn)作的實(shí)際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關(guān)系，整個(gè)撥款過程易受到人為因素的影響，缺乏透明度?？?jī)效撥款將高校的產(chǎn)出和成果作為撥款依據(jù)，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學(xué)質(zhì)量和科研水平相掛鉤，并且績(jī)效撥款在具體實(shí)施過程中，所采用的評(píng)估指標(biāo)、各高校指標(biāo)完成情況、評(píng)估結(jié)果以及用于績(jī)效撥款額占總撥款額的比重都是公開的。

目前，世界上采用績(jī)效撥款的國(guó)家基本上可分為三種類型：一類是以丹麥的“計(jì)價(jià)撥款模型（Taximeter-model）”為代表，即完全以有效學(xué)生數(shù)產(chǎn)出指標(biāo)作為撥款的依據(jù)，這里的有效學(xué)生數(shù)并不是指高校實(shí)際的注冊(cè)學(xué)生數(shù)，而是指獲得文憑或證書的學(xué)生數(shù)，或者通過考試的學(xué)生數(shù)等。還有一類是以荷蘭績(jī)效撥款模型（PBM）為代表，即將財(cái)政資源中的一定比例按照有效學(xué)生產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行撥款，其他的則按投入撥款機(jī)制來分配。再有一類是以美英等國(guó)為代表，像美國(guó)以投入撥款為主，引入績(jī)效因素；英國(guó)構(gòu)建中介組織，科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施“科研水平評(píng)估（Research Assessment Exercise，RAE）”等級(jí)評(píng)估體系。

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縱觀這些國(guó)家的高等教育績(jī)效撥款模式，不難發(fā)現(xiàn)他們存在一定的共同之處：首先，這些國(guó)家都有建立一套較為完善的法律法規(guī)體系作為依托，通過撥款體制的法律化來明確各項(xiàng)責(zé)任，以此來提高撥款的強(qiáng)制性、規(guī)范性、計(jì)劃性。其次，這些國(guó)家普遍設(shè)立撥款中介，讓其充當(dāng)政府和高校之間的橋梁，主要負(fù)責(zé)高校經(jīng)費(fèi)的核算、管理、運(yùn)用并對(duì)高校的支出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。最后，這些國(guó)家都構(gòu)建有一套完整的績(jī)效評(píng)估體系，通過制定合理恰當(dāng)?shù)目?jī)效指標(biāo)體系以及公開透明的評(píng)估過程讓績(jī)效撥款的進(jìn)行變得更加順利。

四、我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式的建議

（一）營(yíng)造法律環(huán)境，將撥款模式納入法律框架

法律保障是發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育撥款體制的典型特征，而我國(guó)涉及教育方面的法律法規(guī)仍留有較大空白，尚不完善，這嚴(yán)重制約了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。目前，我國(guó)高等教育公共開支短缺與高等教育飛速發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，改革高等教育撥款方式，實(shí)施績(jī)效撥款已成為當(dāng)前主流。為確?？?jī)效撥款的順利實(shí)施，首要的任務(wù)是為其創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，將績(jī)效撥款納入《高等教育法》、《預(yù)算法》等法律中，強(qiáng)化高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的法律地位，確?？?jī)效撥款的實(shí)施有法可依，還應(yīng)考慮研究制定《教育經(jīng)費(fèi)投入法》、《高等教育績(jī)效撥款實(shí)施條例》、《高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建方法》等制度和方法，使績(jī)效撥款的實(shí)施更加明晰化，確?？?jī)效撥款有章可循?？傊?，高等教育財(cái)政撥款體制的改革只有在相對(duì)完善的法律框架下才能更加科學(xué)和民主。

（二）建立中介機(jī)構(gòu)，充當(dāng)政府與高校間的“緩沖器”

在我國(guó)，財(cái)政部門擁有教育財(cái)權(quán)，教育部門擁有教育事權(quán)，兩權(quán)相分離。因此，高等教育財(cái)政撥款易受到人為因素的影響，缺乏透明度和公開性。針對(duì)這一問題，可借鑒英國(guó)、印度等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，在政府和高校之間增設(shè)中介機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在行政上應(yīng)半獨(dú)立于或獨(dú)立于政府，盡量避免政府對(duì)高校的直接干預(yù)，以逐步轉(zhuǎn)變政府對(duì)高校的管理模式，賦予高校更多的自主權(quán)。該機(jī)構(gòu)的組成成員應(yīng)該包括少數(shù)政府官員、高校的領(lǐng)導(dǎo)者、社會(huì)人士、教育專家以及其他利益相關(guān)者。該機(jī)構(gòu)的主要職能應(yīng)該包括為政府制定高校的整體財(cái)政計(jì)劃，明確各高校所承擔(dān)的義務(wù)，與評(píng)估機(jī)構(gòu)密切配合，將撥款與評(píng)估結(jié)果相掛鉤，確保經(jīng)費(fèi)使用的效益和效率等。為確保中介機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作，政府應(yīng)該對(duì)其地位、形式、性質(zhì)和職能加以明確規(guī)范，為其發(fā)展和運(yùn)作提供可靠的法律保障，同時(shí)該機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)接受政府、高校和社會(huì)人士的監(jiān)督，使整個(gè)撥款過程更加規(guī)范、公開透明。

（三）“按需”撥款與“績(jī)效”撥款相結(jié)合，公平優(yōu)先兼顧效率

與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)高等教育受計(jì)劃體制影響較深，基礎(chǔ)設(shè)施又相對(duì)落后，為此在對(duì)高等教育財(cái)政撥款實(shí)施改革時(shí)要處理好“績(jī)效”撥款和“按需”撥款兩者的關(guān)系。筆者認(rèn)為我國(guó)高等教育績(jī)效撥款體制要走綜合改革的發(fā)展道路，既要確保高等教育的穩(wěn)步發(fā)展，又要激勵(lì)優(yōu)異的高校率先發(fā)展，應(yīng)該將高等教育撥款劃分為“按需”撥款和“績(jī)效”撥款兩大部分?！鞍葱琛睋芸钍歉叩冉逃闹黧w部分，國(guó)家在劃撥高等教育經(jīng)費(fèi)時(shí)應(yīng)將這部分經(jīng)費(fèi)放在首要位置。因?yàn)樵谖覈?guó)，高校絕大部分的資金來自于財(cái)政撥款，如果失去政府的經(jīng)費(fèi)扶植，高校的日常運(yùn)作將難以維持，我國(guó)高等教育事業(yè)也將受到嚴(yán)重影響。對(duì)于這部分經(jīng)費(fèi)建議采用公式法來劃撥，考慮多個(gè)參數(shù)，如學(xué)校所處的地域、規(guī)模、各專業(yè)學(xué)生的生均成本、學(xué)生數(shù)、教職工比例等，盡量減少人為因素，以便更為科學(xué)、合理地配置教育資源，這種以需要為基礎(chǔ)的撥款方式可以保障教育的公平性和公正性。在保證公平的前提下，高等教育財(cái)政還必須堅(jiān)持效率。同樣的教育資源被投資于優(yōu)秀高校和專業(yè)所產(chǎn)生的效益會(huì)更高，也更易于培養(yǎng)出高質(zhì)量的人才?！翱?jī)效”撥款所起到的便是這個(gè)作用。這部分撥款的增加將調(diào)動(dòng)高校的積極性和主動(dòng)性，讓高校更加關(guān)注教學(xué)和科研質(zhì)量的提高，努力躋身一流高校和重點(diǎn)學(xué)科的行列，同時(shí)也便于高校順應(yīng)政府宏觀政策導(dǎo)向的發(fā)展。為確保高校發(fā)展的穩(wěn)定性，“績(jī)效”撥款水平不宜過高，可考慮維持在0.5%~10%之間，這部分撥款的依據(jù)完全依賴中介機(jī)構(gòu)的工作。中介機(jī)構(gòu)通過構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系對(duì)各高校展開績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果將會(huì)決定這部分經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，整個(gè)過程公開透明，基本杜絕暗箱操作的可能。

“按需”撥款與“績(jī)效”撥款實(shí)際上體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合，這兩種撥款模式的結(jié)合既能夠保障高校在占有政府撥款上的公平性，利于高等教育事業(yè)均衡發(fā)展，避免馬太效應(yīng)的產(chǎn)生，又能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓高校在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮教育資源的效用，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。另外，鑒于高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及一系列的政治因素，應(yīng)堅(jiān)持“按需”撥款優(yōu)先，兼顧“效率”撥款。●

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