論生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的內(nèi)容體系與范圍邊界

韓金紅+劉西友

【摘要】 十八大以來，我國的生態(tài)文明建設(shè)步入一個(gè)新的發(fā)展階段。國家審計(jì)推動(dòng)完善國家治理過程中，應(yīng)該更加重視和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)中審計(jì)作用的發(fā)揮。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以國土空間開發(fā)、節(jié)能資源利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明制度建設(shè)為依托，深化對(duì)生態(tài)文明內(nèi)涵和外延的認(rèn)識(shí)，努力探索、形成生態(tài)文明審計(jì)體系的整體范疇。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)文明審計(jì)； 科學(xué)審計(jì)； 審計(jì)拓展

中圖分類號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-5937（2014）16-0098-02生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，生態(tài)文明建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)，已成為嚴(yán)重制約中國社會(huì)安全、生活安全與經(jīng)濟(jì)安全的瓶頸。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，審計(jì)監(jiān)督在其間的作用不可或缺。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面總結(jié)多年來資源環(huán)境審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)，以國土空間開發(fā)、節(jié)能資源利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明制度建設(shè)為依托，厘清生態(tài)文明建設(shè)的審計(jì)思路，拓展生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)的領(lǐng)域。

一、國土資源開發(fā)與生態(tài)文明審計(jì)

國土資源是一個(gè)國家及其居民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有戰(zhàn)略性地位。我國國土資源總量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后備資源少，但同時(shí)還存在用地粗放浪費(fèi)等突出問題。比如，2005年四城市高教園區(qū)開發(fā)建設(shè)情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，有的地方政府通過調(diào)整土地，利用總體規(guī)劃和拆分審批的辦法規(guī)避法定審批權(quán)限；有的開發(fā)建設(shè)單位在未辦理征地審批手續(xù)的情況下采取租用等辦法違規(guī)圈占農(nóng)民集體土地，租用土地的一部分又被用于違規(guī)建設(shè)高爾夫球場等。

審計(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)摸清土地使用權(quán)登記和土地征收、利用情況，檢查近年來在土地綜合治理、開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田改造、耕地表土層剝離、土地開發(fā)整理等提高土地質(zhì)量和等級(jí)方面采取了哪些具體措施；是否嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃、年度計(jì)劃和有關(guān)審批制度審批征地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，是否嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)等耕地保護(hù)制度；分析用地單位是否按用地合同規(guī)定合法使用土地，重點(diǎn)關(guān)注閑置土地，擅自改變土地用途、容積率，非法轉(zhuǎn)讓土地，未批先用，少批多用等問題；審查土地出讓支出情況，主要檢查是否按照土地出讓支出預(yù)算安排支出，支出是否真實(shí)、合規(guī)等。

總之，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以國土資源開發(fā)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)，邊實(shí)踐、邊摸索、邊總結(jié)，明確工作思路，把績效審計(jì)作為審計(jì)主線貫穿到審計(jì)工作全過程，努力提升國土資源開發(fā)的效率性、效果性和效益性。通過檢查國土資源開發(fā)相關(guān)法規(guī)的貫徹執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，相關(guān)資金的征收、分配、使用和管理，相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效果等情況，分析和評(píng)價(jià)政府、部門和單位履行有關(guān)國土資源開發(fā)工作職責(zé)的績效，注重從機(jī)制、制度和管理層面上分析、查找問題原因，以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，提出前瞻性、建設(shè)性審計(jì)意見和建議。

二、資源節(jié)約與生態(tài)文明審計(jì)

節(jié)約資源是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)議題中應(yīng)有之意，是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。審計(jì)機(jī)關(guān)要全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動(dòng)、探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的緊迫性和重要意義。

審計(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)摸清特定區(qū)域資源的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值等基本情況，為探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制提供基礎(chǔ)，并通過自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值的變化評(píng)價(jià)相關(guān)責(zé)任的履行情況；應(yīng)當(dāng)檢查自然資源保護(hù)與利用是否合法合規(guī)，是否按照相關(guān)規(guī)定對(duì)自然資源予以有效保護(hù)，是否存在非法利用、處置和出讓轉(zhuǎn)讓自然資源資產(chǎn)等問題；應(yīng)當(dāng)檢查自然資源管理制度是否建立健全，制度的執(zhí)行是否有效。

在以上工作基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)突出如下重點(diǎn)領(lǐng)域：節(jié)約環(huán)保與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染防治與企業(yè)節(jié)約增效、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與擴(kuò)大內(nèi)需、生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局的結(jié)合情況；資源的綜合利用情況；清潔生產(chǎn)的推行情況；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造情況；“兩高一資”（高能耗、高污染和資源性）、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目制止情況等。由于上述領(lǐng)域的審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容、范圍跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨區(qū)域，由單一的審計(jì)機(jī)關(guān)或部門負(fù)責(zé)實(shí)施難以奏效，甚至無法完成。因此，應(yīng)當(dāng)打破由單獨(dú)一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的慣例，探索采用上級(jí)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合開展審計(jì)的模式。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明審計(jì)

從審計(jì)視角看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢不容樂觀?！叭尤彼廴痉乐慰冃徲?jì)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：2007年7月1日至2008年6月30日，淮河、遼河為中度污染；海河49.2％的斷面水質(zhì)為劣V類；巢湖平均水質(zhì)為V類；太湖平均水質(zhì)為劣V類；滇池平均水質(zhì)為劣V類。對(duì)甘肅等7省區(qū)以及水利部黃河水利委員會(huì)2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金及相關(guān)工作情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分地方及有關(guān)部門和企業(yè)在資金征收管理使用、水污染防治、水資源保護(hù)管理和部分堤防工程建設(shè)管理中還存在一些問題。 9個(gè)省市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果表明，部分地區(qū)和單位在污水垃圾處理資金的征收、管理、使用及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等方面存在一些問題，影響到污水垃圾處理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效果。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分吸納中華傳統(tǒng)文化智慧，從生態(tài)文明建設(shè)的新高度，推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)涉及多專業(yè)、多學(xué)科的范疇，具有稀缺性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性、多樣性和廣泛性等特性。在審查自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、重大生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施、重大環(huán)境問題的過程中，應(yīng)當(dāng)借助外部專家的力量，從環(huán)保部門、水利部門、被抽查的污染排放企業(yè)等單位和部門取得生態(tài)環(huán)境的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再通過對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)采樣、抽檢、送檢、對(duì)比、分析等方法，獲取真實(shí)的數(shù)據(jù)情況，發(fā)現(xiàn)一些用傳統(tǒng)常規(guī)的審計(jì)手段無法發(fā)現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)研究各領(lǐng)域與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題相關(guān)聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料和背景，分析審計(jì)事項(xiàng)和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)律性、傾向性和趨勢性，提高審計(jì)建議的建設(shè)性和可操作性。

具體來說，應(yīng)當(dāng)借鑒環(huán)保部門的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)評(píng)價(jià)考核特定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，并開展生態(tài)環(huán)境治理和維護(hù)專項(xiàng)資金的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。重點(diǎn)關(guān)注空氣質(zhì)量PM值的變化，掌握PM10和PM2.5兩大指標(biāo)的實(shí)時(shí)變化，評(píng)價(jià)監(jiān)測結(jié)果；審查國家節(jié)能減排政策貫徹落實(shí)和節(jié)能減排指標(biāo)完成情況；審查節(jié)能減排資金投入與支出情況，重點(diǎn)審查中央和地方政府近三年財(cái)政預(yù)算安排的節(jié)能減排專項(xiàng)資金的總量、結(jié)構(gòu)、用途、支出去向及成效。

四、生態(tài)文明制度建設(shè)與生態(tài)文明審計(jì)

在審計(jì)工作中，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)制度是否落實(shí)到位，并切實(shí)體現(xiàn)到審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和審計(jì)工作方案中。在各專業(yè)審計(jì)領(lǐng)域，在審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施和審計(jì)終結(jié)各階段，都應(yīng)當(dāng)把落實(shí)十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署作為工作重點(diǎn)。通過實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，及時(shí)揭露和查處違背生態(tài)文明建設(shè)重大政策措施要求的行為，及時(shí)揭示和反映生態(tài)文明建設(shè)政策措施不完善、生態(tài)文明建設(shè)政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等問題，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)制度更加科學(xué)、合理和有效。

審計(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的建立健全情況及是否貫徹執(zhí)行了國家生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策；關(guān)注重大生態(tài)文明建設(shè)決策是否進(jìn)行了集體研究，重點(diǎn)關(guān)注是否有科學(xué)的決策程序，有無由于決策失誤和管理不善造成重大損失浪費(fèi)、嚴(yán)重負(fù)債以及有無管理上的重大漏洞，是否給生態(tài)環(huán)境造成污染危害等問題；關(guān)注涉及生態(tài)文明建設(shè)各部門及單位在各自履行相應(yīng)的監(jiān)督和管理職責(zé)時(shí)服務(wù)、監(jiān)督責(zé)任的履行情況，評(píng)價(jià)實(shí)施各項(xiàng)管理措施的情況及其成效。此外，還應(yīng)當(dāng)?shù)江h(huán)保部、水利部、國土資源部、林業(yè)局、海洋局等部門和單位，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)制度的完善與落實(shí)進(jìn)行專題調(diào)研。圍繞破解生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題、普遍問題，深入進(jìn)行前瞻性思考，認(rèn)真研究關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)中審計(jì)發(fā)揮作用的機(jī)理和路徑等。

五、結(jié)語

十八屆三中全會(huì)以來，我國的生態(tài)文明建設(shè)步入一個(gè)新的發(fā)展階段。國家審計(jì)推動(dòng)完善國家治理過程中，應(yīng)該更加重視和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)中審計(jì)作用的發(fā)揮。為了進(jìn)一步推動(dòng)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善國家審計(jì)發(fā)揮作用的法律依據(jù)，構(gòu)建科學(xué)有效的生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步提高環(huán)境審計(jì)的理念、質(zhì)量和水平，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中更加強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任?！?/p>

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