我國(guó)藥品安全的現(xiàn)狀與周邊刑事保護(hù)

趙健雄

摘要：我國(guó)的藥品安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，近年來(lái)發(fā)生的一系列假藥、劣藥案件和藥品安全事故已經(jīng)造成公眾一定程度上的恐慌。而頻發(fā)的藥監(jiān)系統(tǒng)腐敗案件和泛濫的虛假?gòu)V告，嚴(yán)重打擊了公眾對(duì)藥監(jiān)部門(mén)的信任和對(duì)藥品安全的信心。面對(duì)嚴(yán)峻的藥品安全形勢(shì)，刑法對(duì)于藥品安全犯罪的打擊不應(yīng)止于藥品本身，而是應(yīng)覆蓋其廣大的利益鏈條，以實(shí)現(xiàn)對(duì)藥品安全全方位，多層次的刑事保護(hù)。

關(guān)鍵詞：藥品安全；刑事保護(hù)；虛假?gòu)V告一、我國(guó)藥品安全現(xiàn)狀

（一）嚴(yán)峻的藥品安全形勢(shì)

1.藥品安全事故頻發(fā)。我國(guó)的藥品安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻，藥品的安全問(wèn)題存在于研發(fā)、生產(chǎn)、流通、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)中，藥品安全事件在造成巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也造成了一定程度的社會(huì)恐慌。下表列舉了從2003年至2013年在我國(guó)有較大危害和影響力的藥品安全事件：

表格一：2003年到2012年全國(guó)范圍內(nèi)突出的藥品安全事件

從上表不難看出，我國(guó)藥品安全事件的范圍覆蓋了藥品從研發(fā)到生產(chǎn)、流通、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)；涉及藥的使用方法及了口服、注射、吸入等多種類；藥品種類涵蓋中藥、西藥、疫苗等生物藥品；事件的類型包括了假藥、劣藥、非法藥物、虛假?gòu)V告等方面。

2.藥監(jiān)部門(mén)腐敗嚴(yán)重。隨著一系列藥品安全案件和貪污腐敗案件的告破，藥監(jiān)部門(mén)部分人員腐敗、瀆職、權(quán)錢(qián)交易的黑幕被逐漸揭開(kāi)，特別是藥監(jiān)部門(mén)高層人員被依法查處以及標(biāo)注著“國(guó)藥準(zhǔn)字”的藥品屢屢出現(xiàn)問(wèn)題，使得藥監(jiān)部門(mén)的公信力受到前所未有的挑戰(zhàn)。下表列舉2000年以來(lái)承擔(dān)刑事責(zé)任理的藥監(jiān)部門(mén)廳局級(jí)以上干部：

表格二：2000年以來(lái)承擔(dān)刑事責(zé)任的藥監(jiān)部門(mén)廳局級(jí)以上干部

上表只列舉了藥監(jiān)部門(mén)十多年以來(lái)被判刑的廳局級(jí)以上干部，除此之外受到刑法懲處的中層干部和以及普通工作人員更是不計(jì)其數(shù)。藥監(jiān)部門(mén)成為貪污腐敗案件的多發(fā)區(qū)，而且大多以窩案的形式出現(xiàn)，這反應(yīng)了我國(guó)藥品監(jiān)督管理體制存在的嚴(yán)重問(wèn)題。藥品監(jiān)督管理權(quán)由單一部門(mén)統(tǒng)一集中實(shí)施，法律制約成為擺設(shè)、民主監(jiān)督難以進(jìn)行，于是權(quán)力成為了監(jiān)管者牟利的工具。官員的不斷落馬使藥監(jiān)部門(mén)的公信力和權(quán)威性收到了公眾的嚴(yán)重質(zhì)疑。

3.民眾知情度低。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局于2009年12月印發(fā)了《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局政府信息公開(kāi)工作辦法》，并制定了《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局政府信息公開(kāi)指南》，根據(jù)以上兩文件開(kāi)展藥品安全信息公開(kāi)工作。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局政府信息主要通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的載體和形式予以主動(dòng)公開(kāi)；此外，公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

2013年1月1日至12月31日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局累計(jì)主動(dòng)公開(kāi)政府信息4686條，受理政府信息公開(kāi)只有申請(qǐng)

158件。[1]藥品安全信息以政府主動(dòng)公開(kāi)為主，公眾申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)量雖然呈遞增趨勢(shì)，但仍占很小比重；公開(kāi)的途徑以網(wǎng)絡(luò)為主，電視、報(bào)刊也適時(shí)發(fā)布信息。截止2013年底，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到6.18億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%。但我國(guó)人口基數(shù)龐大，仍有超過(guò)一半的人口無(wú)法接觸或者使用網(wǎng)絡(luò)，這導(dǎo)致了目前藥品信息公開(kāi)的效果不明顯。

4.虛假?gòu)V告泛濫。廣告營(yíng)銷已成為絕大多數(shù)藥品宣傳的重要手段，藥品的廣告在電視、報(bào)刊、雜志、公交地鐵、室外墻體上隨處可見(jiàn)。正因廣告營(yíng)銷的良好效果，一些藥品生產(chǎn)廠商和銷售商通過(guò)廣告商發(fā)布虛假?gòu)V告來(lái)欺騙消費(fèi)者，牟取暴利。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，僅2013年一年，各?。▍^(qū)、市）食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)以發(fā)布《違法廣告公告》等方式，通報(bào)并移送同級(jí)工商行政管理部門(mén)查處的違法藥品廣告293416條次、違法醫(yī)療器械廣告

33046條次、違法保健食品廣告33835條次。對(duì)未經(jīng)審查和篡改審批內(nèi)容擅自發(fā)布的違法廣告，各?。▍^(qū)、市）食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)共撤銷藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)81個(gè)，收回保健食品廣告批準(zhǔn)文號(hào)86個(gè)。對(duì)嚴(yán)重違法廣告涉及產(chǎn)品采取了672次暫停銷售限期整改措施。

藥品廣告的違法形式多種多樣，包括吹噓藥品療效、夸大藥品作用范圍、縮小或者是隱瞞、掩飾副作用和不良反應(yīng)；利用所謂患者、國(guó)內(nèi)外專家和名人以親身經(jīng)歷，研究歷程為內(nèi)容做廣告；利用祖?zhèn)髅胤?、民間秘笈、宮廷秘藥等作為噱頭進(jìn)行宣傳；宣稱攻克醫(yī)學(xué)難題，能治愈不治之癥。此外，除了傳統(tǒng)形式的廣告外，廣播咨詢節(jié)目、健康欄目和一些公益活動(dòng)也被虛假藥品廣告滲透。普通公眾由于缺乏專業(yè)知識(shí)，不能辨別廣告是真是假，大多數(shù)人都會(huì)被這些虛假?gòu)V告誤導(dǎo)，造成經(jīng)濟(jì)上的損失不說(shuō)，還耽誤疾病的治療，造成更嚴(yán)重的后果。

二、藥品安全的周邊刑事保護(hù)

刑事保護(hù)是藥品安全保護(hù)的最后一道防線，它的涉及面廣，懲罰力度大。刑事保護(hù)不僅涉及藥品的研發(fā)者、生產(chǎn)者、銷售者，還包括了藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他行政執(zhí)法部門(mén)的人員。目前《刑法》規(guī)定了生產(chǎn)銷售假藥罪和生產(chǎn)銷售劣藥罪，這兩種罪名是危害藥品安全的核心犯罪；此外藥品安全犯罪往往還涉及腐敗犯罪、瀆職犯罪、虛假?gòu)V告罪等，這些罪名是危害藥品安全的周邊犯罪。

從前文不難看出，腐敗和虛假?gòu)V告已經(jīng)成為最多發(fā)和影響最嚴(yán)重的藥品安全周邊犯罪。腐敗分子以權(quán)謀私，為危害藥品安全的不法分子提供保護(hù)傘，造成了執(zhí)法監(jiān)督的空置；虛假?gòu)V告犯罪則通過(guò)欺騙普通消費(fèi)者謀取非法利益，為危害藥品安全的不法分子提供了方法與途徑，造成了危害群體和危害面的擴(kuò)大。刑法中設(shè)置這兩種犯罪原本并非針對(duì)藥品安全保護(hù)，但結(jié)合實(shí)際情況看，它們已經(jīng)成為刑法對(duì)藥品安全的保護(hù)措施中不可或缺的環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中發(fā)揮著巨大的作用。

（一）從腐敗談藥品安全保護(hù)

與公民生命健康緊密相關(guān)的藥品安全監(jiān)管為之所以出現(xiàn)如此之多的腐敗問(wèn)題，這與藥監(jiān)部門(mén)的人員構(gòu)造和藥品注冊(cè)制度有很大關(guān)系。

在各級(jí)藥監(jiān)部門(mén)中，不少工作人員都有著在醫(yī)藥企業(yè)供職甚至是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的經(jīng)歷，這其中還有很多是從國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)直接調(diào)往藥監(jiān)部門(mén)的。這些人員的雙重背景在醫(yī)藥企業(yè)與藥監(jiān)部門(mén)之間建立了一條關(guān)系紐帶。醫(yī)藥企業(yè)通過(guò)直接或間接的渠道與藥監(jiān)部門(mén)拉攏關(guān)系，形成所謂的“政企同盟”。此外，還有部分藥監(jiān)官員在退休或離崗之后，利用工作期間的關(guān)系和影響，到與自己過(guò)去有工作關(guān)系的醫(yī)藥企業(yè)工作，繼續(xù)發(fā)揮余熱。

在2001年以前，我國(guó)的藥品實(shí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)兩級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2001 年鄭筱萸力推“地標(biāo)升國(guó)標(biāo)”工程，把原先由地方藥監(jiān)部門(mén)審批的地標(biāo)藥品，升級(jí)為經(jīng)由國(guó)家藥監(jiān)局審批的“國(guó)藥標(biāo)字”。此外，國(guó)家藥監(jiān)局做出強(qiáng)制規(guī)定，即自 2004 年 7 月 1日起，凡未取得 GMP 認(rèn)證的醫(yī)藥企業(yè)，一律不準(zhǔn)進(jìn)行藥品生產(chǎn)活動(dòng)。GMP變?yōu)橛蓢?guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品認(rèn)證管理中心負(fù)責(zé)的強(qiáng)制性認(rèn)證。世界頭號(hào)制藥大國(guó)美國(guó)，一年也不過(guò)新上市幾十種新藥，而作為制藥“弱國(guó)”的中國(guó)，一年居然可以創(chuàng)造并審批出上萬(wàn)種新藥，這樣的現(xiàn)象耐人尋味。

綜上，一方面，由于藥監(jiān)部門(mén)的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，政企之間存在人員與利益交叉，監(jiān)管的客觀性與有效性受到極大限制，一些執(zhí)法人員人從中“穿針引線”獲取利益，從而走上犯罪之路；另一方面，藥監(jiān)部門(mén)的行政許可權(quán)力過(guò)度集中，加之缺乏權(quán)力約束和外部監(jiān)管，公權(quán)力成為謀私利的工具。為解決以上問(wèn)題，我們應(yīng)該建立合適的人事流動(dòng)機(jī)制，防止政企之間的利益交叉與聯(lián)系，此外我們還應(yīng)建立離退休回避制度，防止離任干部到企業(yè)發(fā)揮余熱；對(duì)于行政許可也我們也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格限制許可數(shù)量，對(duì)獲許可的企業(yè)也應(yīng)實(shí)行不定期檢查，對(duì)行政許可過(guò)程中的貪腐問(wèn)題依法嚴(yán)懲不貸。

（二）從虛假?gòu)V告談藥品安全保護(hù)

《廣告法》 第十四條 藥品、醫(yī)療器械廣告不得有下列內(nèi)容：（1）含有不科學(xué)的表示功效的斷言或者保證的；（2）說(shuō)明治愈率或者有效率的；（3）與其他藥品、醫(yī)療器械的功效和安全性比較的；（4）利用醫(yī)藥科研單位、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者專家、醫(yī)生、患者的名義和形象作證明的。

藥品廣告作為藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與藥品消費(fèi)的中介，對(duì)引導(dǎo)藥品消費(fèi)，促進(jìn)醫(yī)藥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。但是，藥品廣告也存在大量問(wèn)題，特別是虛假藥品廣告的發(fā)布，不僅破壞了國(guó)家藥品廣告管理制度，而且損害了廣大藥品消費(fèi)者的合法權(quán)益，因而必須運(yùn)用《刑法》予以嚴(yán)厲打擊。

我國(guó)刑法典在第二百二十二條規(guī)定了虛假?gòu)V告罪。虛假?gòu)V告罪，是指廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反國(guó)家規(guī)定，利用廣告對(duì)商品或服務(wù)作虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的行為。值得注意的是，只有發(fā)布虛假藥品廣告情節(jié)嚴(yán)重的行為才構(gòu)成犯罪?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第七十五條規(guī)定：涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴： （1）違法所得數(shù)額在 10 萬(wàn)元以上的；（2）給單個(gè)消費(fèi)者造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在 5 萬(wàn)元以上的，或者給多個(gè)消費(fèi)者造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額累計(jì)在 20萬(wàn)元以上的；（3）假借預(yù)防、控制突發(fā)事件的名義，利用廣告作虛假宣傳，致使多人上當(dāng)受騙，違法所得數(shù)額在 3 萬(wàn)元以上的；（4）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但 2 年內(nèi)因利用廣告作虛假宣傳，受過(guò)行政處罰 2 次以上，又利用廣告作虛假宣傳的；（5）造成人身傷殘的；（6）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。行為人已經(jīng)發(fā)布虛假藥品廣告，但沒(méi)有達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)或沒(méi)有出現(xiàn)上述后果的，只能給予行政處罰，而不構(gòu)成虛假?gòu)V告罪。

從我國(guó)藥監(jiān)、工商部門(mén)每年移送司法機(jī)關(guān)案件的比率來(lái)看，因虛假藥品廣告受到刑事追究的只占少數(shù)。究其原因，一方面是因?yàn)椴糠职讣拇_沒(méi)有達(dá)到犯罪的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，對(duì)于部分達(dá)到刑事立案要求的案件，行政機(jī)關(guān)往往也是“以罰代刑”。盡管國(guó)務(wù)院和兩高針對(duì)行政案件與刑事案件的移動(dòng)問(wèn)題先后頒布了多項(xiàng)規(guī)定，但這些規(guī)定并未很好解決藥品監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題。

現(xiàn)有的銜接制度立法僅以幾部門(mén)的聯(lián)合文件形式或是各部門(mén)的內(nèi)部文件形式出現(xiàn)，在對(duì)各部門(mén)案件移送執(zhí)行上欠缺強(qiáng)制執(zhí)行力；在執(zhí)法過(guò)程中，部分工作人員徇情徇私、偽造材料、弄虛作假，幫助違法分子逃脫刑法制裁。因此一方面，我們要提升行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的立法層次；另一方面，我們要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)，提升其執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)水平，此外還應(yīng)建立對(duì)執(zhí)法人員的責(zé)任追究制度。