破解瓶頸難題有序推進城鎮(zhèn)化

朱文偉

近年來，隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化也在加速推進，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高。但是，由于重速度輕質(zhì)量、重“物”的投資輕“人”的投資，快速城鎮(zhèn)化過程中也蓄積了不少矛盾和問題，特別是民生問題突出，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸性難題。主要表現(xiàn)為市民化進程滯后，“城市病”突出，人口承載力弱、生態(tài)環(huán)境壓力大、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等。探索出一條經(jīng)濟高效、環(huán)境友好、鎮(zhèn)村統(tǒng)籌、社會和諧的民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展新道路，已是刻不容緩。

民生問題的三大癥結(jié)

數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾褟?978年的17.92%提高到2010年的49.68%，城鎮(zhèn)化在改革開放后得到了快速發(fā)展。與世界平均水平和同等發(fā)展程度國家相比，我國推進城鎮(zhèn)化的速度雖然很快，但是城鎮(zhèn)化程度相對偏低，各地城鎮(zhèn)發(fā)展過程中普遍存在著較多的民生問題，成為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的制約因素。

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度不高，文明素質(zhì)偏低。因為過于簡單追求城市空間擴張，2012年我國的城鎮(zhèn)化率按照統(tǒng)計已達52.57％，但按戶籍人口統(tǒng)計則只有35.29％，大量計入城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工并未真正落戶城鎮(zhèn)，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在“四易四難”問題，即進城易、落戶難；同工易、同權(quán)難；生存易、過好難；共存易、融入難。表現(xiàn)為工作和居住在城鎮(zhèn)中持農(nóng)業(yè)戶口的“半城市化人口”就業(yè)不充分、基本公共服務不均等、社會保障缺失等。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也存在著整體文明素質(zhì)較低、對公平原則的信心不足等問題。

二是土地資源利用不夠合理，利益分割矛盾尖銳。我國最近20多年的經(jīng)濟增長過程實質(zhì)上是土地快速城鎮(zhèn)化過程，伴隨城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)成為我國經(jīng)濟增長的支柱，但其背后是以農(nóng)業(yè)土地資源大量消耗為代價。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村土地價格的極度低廉，人為推升了圈地的沖動，助長了土地浪費、非集約化開發(fā)的模式。一方面，一些地方用“攤大餅”式的方法簡單化地擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，大量的土地被城鎮(zhèn)化，但人口城鎮(zhèn)化速度和產(chǎn)業(yè)增長并沒有相應提高；另一方面，由于村鎮(zhèn)規(guī)劃嚴重滯后等原因，不少農(nóng)村集鎮(zhèn)的新建住宅大部分都集中在村莊外圍或者選址另建，而原有村莊內(nèi)大量的宅基地和土地被閑置，形成了“空心鎮(zhèn)、空心村”，城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模不減反增。推進城鎮(zhèn)化需要大量征收農(nóng)村集體土地，在這一過程中，地方政府和農(nóng)民由于利益分歧滋生很多矛盾。失地農(nóng)民在農(nóng)地征收過程中處于絕對的弱勢，無法以平等的地位參與到征地協(xié)商中去，也無法通過有效手段來維護其合法權(quán)益，由此導致的過激行為和群體性事件層出不窮。

三是“城市病”嚴重影響著城鎮(zhèn)生態(tài)，降低民生質(zhì)量。城區(qū)規(guī)模和面積的擴大只是城鎮(zhèn)化的表象，其實質(zhì)應是有效城鎮(zhèn)化的人口同步向城市聚集和遷徙。大量人口的遷入必然要求提高城鎮(zhèn)自身建設水平和城市綜合承載能力，才能容納大規(guī)模資本投入、形成集約化生產(chǎn)條件和提供大量人口集中生活必需。但是，城鎮(zhèn)基礎設施、交通條件、住房容量、公共建筑都需要一個較長的建設周期，這就導致了供需之間的矛盾。況且，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎，我國大部分城鎮(zhèn)的快速擴張建立在工業(yè)快速發(fā)展的基礎之上。在快速城鎮(zhèn)化造成的工業(yè)污染和人口劇增帶來的生活污染加重的同時，城市治污投入相對不足，公共設施配套建設比較滯后，從而導致城市人口膨脹、交通擁堵、資源緊缺、生態(tài)環(huán)境趨于惡化等“城市病”日趨嚴重。

多因素導致“虛假城鎮(zhèn)化”

在我國城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟發(fā)展是改革的重心，而與城鎮(zhèn)化相關(guān)的社會領(lǐng)域改革卻十分緩慢。這種社會改革與經(jīng)濟改革的不同步性，是導致城鎮(zhèn)化中各種民生問題的主要原因。

我國是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟，城鄉(xiāng)不同的戶籍享受不同的福利，受這種分割戶籍制度的影響，城鄉(xiāng)居民在收入、社會保障、基礎設施建設和公共服務水平等方面的差距拉大。城鎮(zhèn)居民的社會保障體系已比較完善，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等基本上是應保盡保。而農(nóng)村居民僅有新型合作醫(yī)療和最低生活保障，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險還處于部分地區(qū)試點階段，保障水平與城鎮(zhèn)居民存在巨大差距。比如在城鄉(xiāng)居民收入中，2007年到2010年城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)移性收入相當于農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入的10.3倍。政府基礎設施建設投資偏重于城市，加之農(nóng)村自我籌資能力弱，導致農(nóng)村基礎設施建設遠落后于城市，特別是環(huán)境衛(wèi)生投資幾乎處于空白狀態(tài)，農(nóng)村面源污染和點污染相當嚴重。城鄉(xiāng)分割的土地市場也使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置，大大影響了工業(yè)的集中和人口的聚集。

1990年以來，我國城市規(guī)?？焖贁U張，但發(fā)展粗放，致使城市規(guī)模的擴張幅度遠大于城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模增加幅度，土地利用效率和人口承載力不斷下降。我國城市建成區(qū)面積和建設用地面積從1990年到2009年分別增長了2.96倍和3.34倍，同期城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模僅增長了1.35倍。與發(fā)達國家城市人口密度相比，我國城市人口承載力和土地利用效率偏低。一方面，集體土地被大范圍征占，可使用效率很低，難以起到拉動經(jīng)濟科學發(fā)展的效果，還嚴重損害了農(nóng)民的根本利益；另一方面，大量農(nóng)村勞動人口被城市化，卻享受不到與城市居民同等的社會福利和保障，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)的是虛假繁榮。這種“土地城市化”快于“人口城市化”的現(xiàn)象，已嚴重影響到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

實現(xiàn)一個農(nóng)民工完全市民化，要解決好包括人口遷入城鎮(zhèn)后的住房、醫(yī)療、社保等方面的公共服務問題。當前，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，成本障礙是其面臨的主要障礙之一。中國社會科學院發(fā)布的《2013城市藍皮書》指出，農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，人均個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。對政府而言，較高的集中公共投入，加上后續(xù)的持續(xù)性投入，地方政府不愿或無力承擔與此相關(guān)的巨大財政支出，就降低了地方政府尤其是大城市政府推進市民化的積極性。就個人而言，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難承受年均支出成本之外的購房成本。因此，對于農(nóng)民工完全市民化的成本投資，存在著政府投入有限、社會參與不足、個人負擔不起的問題。

改善民生是核心內(nèi)容

以人為本，以改善民生為核心建設新型城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，是當前和今后一段時期內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和主要目標。

一要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)城市規(guī)模、綜合承載能力、發(fā)展?jié)摿吞厣诸愅七M戶籍制度改革，按照“三步走”模式，合理引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；各級政府應完善公共服務供給，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會福利和保障，逐步降低附著戶口的“附加值”，重在把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)、住房保障、子女義務教育、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保障等基本公共服務體系，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋；中央和省級財政要以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，加大對推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，增強城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力，提高吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。

二要有序推進城鄉(xiāng)一體化。注重與民生密切相關(guān)領(lǐng)域的基礎建設，如路網(wǎng)、市政公用設施、公共服務體系和改善住房條件等；按照社會經(jīng)濟發(fā)展的要求制定用地的極限，使土地利用趨于高效化和集約化，通過約束城鄉(xiāng)建設用地的總量來開展增減掛鉤，防止人地進一步的分離，從而化解土地快速城鎮(zhèn)化所造成的各種利益糾紛和矛盾；根據(jù)城鎮(zhèn)的資源稟賦、發(fā)展特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進生產(chǎn)要素資源在城鄉(xiāng)間的自由流動；加大新農(nóng)村建設投入，大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加大農(nóng)村科技投入和專項經(jīng)費投入，積極推廣先進技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，從而進一步夯實城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎。

三要有序推進城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)化。通過廣播、報刊、網(wǎng)絡等媒介，積極開展綠色經(jīng)濟知識的普及、教育和宣傳活動，引導社會公眾自覺選擇綠色消費模式，養(yǎng)成綠色消費習慣；加強綠色技術(shù)的研發(fā)與投資，立足各城鎮(zhèn)不同的特色和優(yōu)勢，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、莊園經(jīng)濟、高素質(zhì)旅游等；加大環(huán)境監(jiān)管力度，加強生態(tài)環(huán)境保護和污染治理，在保持工業(yè)快速發(fā)展的同時，維護優(yōu)美、宜人的自然環(huán)境。將節(jié)能減排、保護自然環(huán)境放在經(jīng)濟社會發(fā)展的首位，通過加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強技術(shù)創(chuàng)新、加大環(huán)境治理投入，在工業(yè)與城鎮(zhèn)生活做到零污染與零排放。對城鎮(zhèn)進行環(huán)境綜合整治，重點解決農(nóng)村面源污染問題，提高林地、草地的林木覆蓋率和人均綠地面積，實施“綠化、亮化、凈化”美化工程，優(yōu)化人居環(huán)境。