底特律的破產(chǎn)與啟示

謝輝

“汽車之城”的破產(chǎn)

2013年12月4日，美國聯(lián)邦法官裁決認為，底特律市應該獲得破產(chǎn)保護，這也是美國最大的破產(chǎn)城市。底特律市政府呈交了一份平衡預算計劃，以便“消除”現(xiàn)有的180億美元公共負債。

底特律曾被譽為美國“汽車之城”，作為五大湖地區(qū)僅次于芝加哥的第二大工業(yè)城市，美國三大汽車公司通用、福特、克萊斯勒總部聚集于此，令全世界的汽車制造業(yè)頂禮膜拜。這里曾經(jīng)歷繁華，著名的?？怂褂霸骸?0世紀60年代全美最大的百貨商店哈德遜以及底特律的“第五大道”伍德沃德，都曾是一派欣欣向榮的景象。

底特律破產(chǎn)的直接原因是經(jīng)濟持續(xù)沒落導致財政長期入不敷出。2002～2012的十年間，政府收入縮水四分之一，減少了3.68億美元。由于底特律汽車產(chǎn)業(yè)的衰敗，當?shù)鼐用窈推髽I(yè)外遷，就業(yè)率持續(xù)下滑，房價大跌和房屋空置，導致以財產(chǎn)稅和所得稅為代表的稅收收入逐年減少。但底特律政府又必須負擔大批離退休人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療保健等剛性支出，退休金和退休人員的福利支出占政府收入的比重從2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。地方政府會采取發(fā)行債券或借款的方式來為當期的運營融資。2004年底特律所發(fā)行的債券中25%用于償債，到了2012年該比例已提高到55%。由于底特律多年超額發(fā)債，其可發(fā)行債券的空間越來越小。2007年底特律可發(fā)債余額為7.69億美元，到了2012年僅余0.76億美元。

在這些表象背后，美聯(lián)儲前主席格林斯潘的長期低利率政策難辭其咎。長期低利率政策使得市政府融資成本變得很低，實際上變相鼓勵了濫發(fā)債務的行為，埋下了危機的種子。次貸危機后，房地產(chǎn)市場泡沫破裂、經(jīng)濟持續(xù)低迷，地方政府稅收減少，加之退休金負擔太重，最終導致底特律政府的破產(chǎn)。銀行等機構(gòu)通常是市政債券的主要投資者，政府破產(chǎn)會進一步削弱其投資能力，使地方政府融資成本大幅上升，并形成惡性循環(huán)。

城市轉(zhuǎn)型的失敗是長期因素。底特律是美國的汽車城，也是美國重工業(yè)基地，曾是美國制造業(yè)的象征，但早在20世紀70年代就已經(jīng)遭到日本的挑戰(zhàn)，之后是韓國、中國等。美國內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在不斷地調(diào)整和升級，城市之間出現(xiàn)了此消彼長的局面。在美國出現(xiàn)一些城市破產(chǎn)的同時，也有新的城市在不斷地擴大規(guī)模。底特律轉(zhuǎn)型失敗可以歸為兩點：一是以大企業(yè)為龍頭的大工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施先行的發(fā)展模式，違反了城市多元化的本性，使底特律過度依賴單一的汽車業(yè)。二是忽視人才培養(yǎng)，包括培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動者隊伍和激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)精神，使城市缺乏應對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和變革的生力軍。

從底特律破產(chǎn)看

美國的財政聯(lián)邦制

美國的政府破產(chǎn)機制與聯(lián)邦制的國家體制相連接，美國的財政體制分為聯(lián)邦、州和地方三級，三級財政相對獨立。這是由于美國的縣先于州出現(xiàn)，州又先于聯(lián)邦成立，所以美國的財政體制是自下而上構(gòu)建的。早在結(jié)成聯(lián)邦之前，北美的13個州就已經(jīng)有了各自的政府和憲法，甚至還有自己的軍隊。而聯(lián)邦制建立之后，中央政府回收了一部分權(quán)力，比如軍權(quán)、外交權(quán)以及部分財權(quán)。但從本質(zhì)上說，聯(lián)邦制國家的中央政府與各級地方政府根據(jù)憲法有各自管轄的范圍，互不干涉，這就意味著聯(lián)邦制國家的地方政府是否破產(chǎn)是其內(nèi)部的事情，與州政府和中央政府都沒有太大的關(guān)聯(lián)。當然中央政府沒有必要也沒有義務為其債務兜底，更加沒有權(quán)力讓其他平級的地方政府對其施以援手。底特律尋求中央政府援助，在理論上講是可以的，但這樣的援助必須通過美國國會的批準。美國國會議員都是來自全國各地各個選區(qū)，他們代表各個州，甚至是不同黨派的利益，不可能為了單獨一個地區(qū)說話。這樣的道理在州議會上同樣適用，所以底特律的破產(chǎn)只能風險自擔。

政府破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)有著本質(zhì)的區(qū)別。政府破產(chǎn)使政府的信譽遭受損失，使政府的財政預算發(fā)生改變，并且使政府的債權(quán)債務關(guān)系進行重新清理。而企業(yè)破產(chǎn)之后企業(yè)就可能不存在了。同時，政府破產(chǎn)并不等于政府職能破產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)的實質(zhì)是企業(yè)所擁有的資產(chǎn)無法抵償其債務，但政府并不存在這樣的問題，導致政府破產(chǎn)的最主要的原因是現(xiàn)金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金來支付其必須承擔的公共服務和應償還的債務。

根據(jù)美國《破產(chǎn)法》規(guī)定，地方政府的破產(chǎn)要保持所謂的“積極性而非懲戒性”，旨在給予債務人重建的機會。同時，地方政府不會因破產(chǎn)而消亡，破產(chǎn)的只是政府財政，而非政府本身，地方政府必須繼續(xù)向公眾提供基本的公共服務。政府在維持日常運轉(zhuǎn)之余，主要的工作是以包括債務展期、免除部分本息、對存量債務進行再融資等手法進行債務重組和平衡預算。

底特律市向法院申請破產(chǎn)保護的消息震撼全美，但這只是美國地方政府債務危機的冰山一角。據(jù)統(tǒng)計，在過去的30年里，美國已有250個地方政府申請破產(chǎn)保護，其中2008年金融危機后就有十幾個。值得注意的是，早先有美國媒體曾列出一份財務面臨危機、未來有可能走向申請破產(chǎn)之路的城市名單，其中甚至包括洛杉磯市、長灘市、圣塔安娜市、圣地亞哥市、柯斯達梅薩和渥倫市等。

美國這種上級政府不干預下級政府破產(chǎn)的理念，也是一種約束機制，市政當局會加強自己的財政管理。同時，地方政府發(fā)行的債券定價也受到市場的約束，進而使得地方政府的財政受到約束。底特律破產(chǎn)使得更多人認清了城市債券投資的風險。所以，美國的地方政府債券在進行投資之前也需要考慮風險，每一次地方政府債務重組都是一次風險警示教育。相對獨立的財政制度也是一種有效的破產(chǎn)隔離措施。當一個地方的政府破產(chǎn)之時，其上級財政和其余地區(qū)的財政均不會受到影響，這就使得地方政府破產(chǎn)的負外部性被限制在固定的范圍之內(nèi)，破產(chǎn)機制就可以有效運行，從而發(fā)揮其功能。

對中國的啟示：

地方財政是可以相對獨立的

美國的地方政府可以破產(chǎn)的前提是相對獨立的財政聯(lián)邦制度。在財政聯(lián)邦制度下，地方政府破產(chǎn)的負外部性限制在有限的范圍內(nèi)。而我國目前的財政體制，一般被認為是上級政府對下級政府存在隱性擔保，這一方面導致了下級政府對財政沒有約束，同時在金融市場上通過融資平臺進行大量融資，個別地方政府的融資數(shù)額遠遠超過其償債能力。另一方面，如果地方政府破產(chǎn)，意味著上級政府會為其買單，從而地方政府破產(chǎn)與否取決于上級政府是否破產(chǎn)。因此，雖然我國目前地方政府債務問題被大家熱議，但還沒有出現(xiàn)過地方政府破產(chǎn)的案例。而美國相對獨立的財政聯(lián)邦制度在地方政府破產(chǎn)時有效地隔離了風險。所以，為了更好地解決地方政府債務問題，借鑒美國的財政聯(lián)邦制度是必要的。

從可行性上來看，中國屬于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，前蘇聯(lián)國家的轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗可以適當借鑒，這些國家的財政體制也逐漸在轉(zhuǎn)為相對獨立的模式，地方政府可以發(fā)債融資，中央政府不會為地方政府買單。市場經(jīng)濟的特點就是市場主體決策的分散性。地方政府也是市場主體之一，其功能是提供公共服務。

目前，我國地方政府的事權(quán)很大，財權(quán)與事權(quán)不匹配是造成地方政府債務問題的重要原因。所以，未來我國地方政府在財權(quán)方面要提高獨立性，與事權(quán)相匹配。地方政府財政相對獨立，才能對地方財政進行有效地約束，使公共開支的使用效率上升，并且令地方政府的債權(quán)人通過市場風險溢價等機制對地方財政進行監(jiān)督和制約。我國已經(jīng)到了財政制度改革的關(guān)鍵時期，適當借鑒財政聯(lián)邦制度不失為一種可以考慮的改革方向。endprint