湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的困境、表現(xiàn)及創(chuàng)新對(duì)策思考

摘 要：隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制已暴露出明顯的弊端，農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制亟需創(chuàng)新。基于湛江農(nóng)村309名農(nóng)戶的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用治理與善治理論，從治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理過程三方面分析了湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的困境及表現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度，加強(qiáng)農(nóng)村精英人才隊(duì)伍的建設(shè)；優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村各類組織合作共治進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治；大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，使民主真正落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)管理；困境及表現(xiàn)；創(chuàng)新對(duì)策

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）03-0061-06

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民的利益訴求日益多元化，農(nóng)村社會(huì)的異質(zhì)性增強(qiáng)，村莊私人生活和公共生活發(fā)生了重大變化，“熟人社會(huì)”逐漸向“半熟人化”轉(zhuǎn)型。“半熟人化”的農(nóng)村社會(huì)頻頻遭遇舊的社會(huì)管理體制與變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的碰撞與沖突，出現(xiàn)了一系列不和諧的現(xiàn)象：農(nóng)村畸形空殼化加??；農(nóng)村家族化、宗族化傾向日益嚴(yán)重；“村民自治”名存實(shí)亡并被“操縱在少數(shù)人手中”。顯然，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制已暴露出明顯的弊端，農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制亟需創(chuàng)新。湛江屬于廣東省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大市，湛江農(nóng)村的社會(huì)管理問題折射出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍問題。

現(xiàn)有文獻(xiàn)資料表明，我國(guó)對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的研究起步較晚，學(xué)術(shù)界集中對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理進(jìn)行研究也是近十年的事情，在研究?jī)?nèi)容上關(guān)注的重心主要在農(nóng)村社會(huì)管理的體制、機(jī)制及現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)管理政策的探討上，對(duì)具體的農(nóng)村社會(huì)管理事務(wù)和具體領(lǐng)域的研究偏少[1]?；诖?，“湛江農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐研究”課題組在對(duì)湛江農(nóng)村地區(qū)社會(huì)管理現(xiàn)狀大量調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)對(duì)策研究，為創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理和政府決策提供有益的參考。

一、分析方法和數(shù)據(jù)來源

（一）治理與善治理論

農(nóng)村社會(huì)管理是農(nóng)村治理的重要組成部分和重要途徑。俞可平（2000）引入和發(fā)展了西方學(xué)者的治理與善治理論，認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但治理也不可能是萬能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限。為了克服治理的局限性，就有必要實(shí)施良好的“治理”或“善治”[2]。本文將按照這一基本分析框架，從治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理過程來描述湛江農(nóng)村社會(huì)管理現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，從善治角度提出創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的對(duì)策措施。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于課題組調(diào)研獲得的第一手資料。2013年寒假，課題組成員分赴湛江農(nóng)村對(duì)“湛江農(nóng)村社會(huì)管理狀況”進(jìn)行了專題調(diào)研，考慮到調(diào)查的人力、物力和財(cái)力有限，調(diào)查采取了典型調(diào)查與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，樣本的抽取分為兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段，考慮湛江農(nóng)村各縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)人口的比重，我們選取了雷州、坡頭、麻章、徐聞等農(nóng)業(yè)人口比較集中的4個(gè)縣（區(qū)）11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村作為樣本村；第二階段，在每一個(gè)樣本村隨機(jī)選取1-2位村干部和16名農(nóng)戶進(jìn)行了入戶結(jié)構(gòu)式訪談，共發(fā)放問卷320份，回收有效問卷309份，有效回收率為96.6%；成功訪談8名村干部。

二、湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的困境及表現(xiàn)

（一）從治理主體來看，普通村民主體缺位，農(nóng)村精英發(fā)揮重要的實(shí)質(zhì)主體作用

為了探析湛江農(nóng)村治理實(shí)踐中治理主體的作用機(jī)制和路徑，我們?cè)趩柧碇性O(shè)計(jì)了相關(guān)的一個(gè)問題：“村中大事誰說了算？”，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖1所示：

圖1 你們村的大事誰說了算

從圖1可以看出，在村莊的重大事務(wù)決策中，存在三種決策模式：一是領(lǐng)導(dǎo)者決策型，即村中大事由村長(zhǎng)或村支書決定，村民幾乎不參與，這種類型比例最大，約占44%；二是執(zhí)政精英決策型，即村中要事由村干部集中決策，但普遍村民參與程度低，樣本中該類型占29%；三是領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)-村民參與型，即村中重大事務(wù)由村干部和村民協(xié)商決定，村干部主導(dǎo)決策過程，同時(shí)在決策過程中，村民參與，共同做出決定。這是一種較為理想的模式，樣本中所占比例約為26.4%。顯然，目前湛江農(nóng)村占主導(dǎo)地位的是領(lǐng)導(dǎo)者決策型和執(zhí)政精英決策型這兩種治理主體格局，但無論在哪一種類型中，普通村民在村莊公共事務(wù)管理格局中都是處于弱勢(shì)甚至“失語”地位的。可見，在村莊公共事務(wù)的治理主體格局中，農(nóng)村精英發(fā)揮著重要的實(shí)質(zhì)主體作用。

就目前的農(nóng)村治理主體格局而言，與之相悖的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村空心化加劇所帶來的農(nóng)村精英人才的匱乏。本次湛江樣本的調(diào)查數(shù)據(jù)表明：2012年，在309名樣本戶中，有外出打工者123名，占39.8%；而在這123名外出農(nóng)民工中，18歲-40歲的占81.8%；約有6成的人擁有高中及以上的文化水平；幾近一半的人接受過技能培訓(xùn)?？梢?，外出務(wù)工農(nóng)民大多數(shù)屬于農(nóng)村精英人才。農(nóng)村精英的大量流失給農(nóng)村社會(huì)管理造成了不利的影響，從帕雷托的精英循環(huán)理論來看，它會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)精英循環(huán)不暢通，使許多領(lǐng)域的人才隊(duì)伍出現(xiàn)斷層、后繼無人，農(nóng)村難以引進(jìn)優(yōu)秀人才[4]。

（二）從治理結(jié)構(gòu)來看，結(jié)構(gòu)失衡明顯

陽信生（2008）認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)管理是“指各級(jí)政府、農(nóng)村社會(huì)自治組織以及其他社會(huì)組織為維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)公正、社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的綜合性管理活動(dòng)[5]。”具體到農(nóng)村基層社區(qū)事務(wù)主要表現(xiàn)為村黨支部、村委會(huì)等村民自治組織以及其他農(nóng)村民間組織這三種力量。鑒于村委會(huì)的法定權(quán)威地位以及在實(shí)踐中大多執(zhí)行的是“政策性”職能，與一般的農(nóng)村社會(huì)組織在權(quán)威合法性來源上有很大的區(qū)別，本文認(rèn)為農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)從組織性質(zhì)可以分為三類：正式組織（村兩委）、家族組織、農(nóng)村社會(huì)組織?；谏浦谓嵌?，農(nóng)村的治理格局理應(yīng)表現(xiàn)為：正式組織和農(nóng)村社會(huì)組織作為分別代表國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治的兩種組織發(fā)揮主要的社會(huì)治理功能，而家族組織作為村民的原生性社會(huì)資本發(fā)揮其資本功能。但現(xiàn)實(shí)的狀況似乎與此相背離，農(nóng)村社會(huì)管理陷入了功能失調(diào)的困境，具體表現(xiàn)為：

1.村級(jí)正式組織：社區(qū)公共管理職能薄弱。作為基層政府與農(nóng)民溝通的橋梁，村級(jí)正式組織理應(yīng)承擔(dān)主要的社區(qū)公共管理職能，但稅費(fèi)改革前，村兩委幾乎淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”，其實(shí)職能主要是承擔(dān)上級(jí)交辦的行政事務(wù)，在村級(jí)層面就是完成計(jì)劃生育和稅費(fèi)上繳兩項(xiàng)重大任務(wù)，其它的無暇顧及，那么稅費(fèi)改革后，村兩委的職能又發(fā)生了怎樣的變化呢？是否更多地關(guān)注社區(qū)管理？為此，我們以村長(zhǎng)（或村支書或村主任）在日常事務(wù)中所花費(fèi)的時(shí)間占比平均值進(jìn)行比較分析，并按從小到大的順序排列，結(jié)果如表1所示：

從表1可知，以2004年為分水嶺，2004年前后，村兩委的職能有了一些變化。2011年內(nèi)，村長(zhǎng)（或村支書或村主任）只花二成的時(shí)間來處理計(jì)劃生育、稅費(fèi)問題和應(yīng)酬上級(jí)各部門；把約33%的時(shí)間花在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體企業(yè)和村莊日常事務(wù)管理上；而把約三成的精力放在經(jīng)營(yíng)家庭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)活動(dòng)）上，不到二成的時(shí)間花在社區(qū)建設(shè)和管理上。與此相對(duì)應(yīng)，在上述10項(xiàng)工作中，村干部認(rèn)為最難做的三項(xiàng)工作中，計(jì)劃生育、組織社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理選擇的比例較高?？梢姡愘M(fèi)改革后雖然稅費(fèi)繳交相應(yīng)的職能被剝離出來，但村兩委未能很好地履行社區(qū)公共管理的職能。

2.家族組織：多數(shù)已重建并在村莊公共事務(wù)管理中發(fā)揮著較為穩(wěn)定的作用。從問卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果來看，湛江農(nóng)村有親族網(wǎng)絡(luò)和有正式家族組織的比例之和高達(dá)75.7%，家族組織重建的比例較大，并且約半數(shù)的家族組織擁有或重修了族譜；近七成的家族有專用的公共用地；近四成的組織擁有墳場(chǎng)和薪柴林；近三成的宗族有宗祠外的物業(yè)，約20%的宗族甚至有專門的基金?？梢?，湛江農(nóng)村的家族組織不僅重建比例高，而且還共有較為穩(wěn)定的資產(chǎn)和物業(yè)，組織較為發(fā)達(dá)。這與學(xué)界長(zhǎng)期以來關(guān)于“華南多宗族、宗族復(fù)興主要在南方而不是北方”的共識(shí)相當(dāng)吻合。

家族組織是人們因先天的血緣關(guān)系而形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并在傳統(tǒng)農(nóng)村的“熟人社會(huì)”結(jié)構(gòu)下形成了具有深厚根基的宗族文化，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)生嬗變的轉(zhuǎn)型期，它究竟還發(fā)揮著怎樣的和多大的作用呢？基于湛江樣本的調(diào)查數(shù)據(jù)，我們從公共服務(wù)、管理共享資源、糾紛調(diào)解、協(xié)調(diào)溝通、協(xié)助基層管理和提供服務(wù)等6個(gè)方面進(jìn)行功能分析，共設(shè)置10個(gè)具體問題，每個(gè)問題賦予代表不同程度作用的5個(gè)回答：沒有作用；較小作用；有些作用；較大作用；很大作用，我們按程度從小到大依次賦值為0分、1分、2分、3分、4分。得分越高，表示組織在某方面所起作用越大，反之則越小。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)得到家族組織各項(xiàng)功能的平均得分如表2所示：

由此可見，湛江農(nóng)村的家族組織在組織公益活動(dòng)、組織文化娛樂活動(dòng)、管理共享資源、調(diào)解村民糾紛、協(xié)調(diào)本村與外村關(guān)系、協(xié)調(diào)村民與政府關(guān)系、協(xié)助村委會(huì)、協(xié)助政府（包括稅收、治安等）、為村民提供信息和協(xié)助就業(yè)或經(jīng)商等九個(gè)具體事務(wù)方面的平均得分非常接近，都在2分左右，即對(duì)村莊公共事務(wù)的六大方面所發(fā)揮的作用基本相似，從數(shù)據(jù)分析來看就是對(duì)村級(jí)治理有些作用且較為穩(wěn)定。

3.農(nóng)村社會(huì)組織：行政痕跡依然很濃，發(fā)展滯后，功能有限。湛江農(nóng)村的社會(huì)組織粗略估計(jì)有3000多個(gè)，2008年至2012年近5年間以年均14%的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，盡管如此，但發(fā)展仍顯滯后。每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量不足2個(gè)，達(dá)不到全省和全國(guó)的平均水平，遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水平；與世界發(fā)展中國(guó)家一般超過10個(gè)，發(fā)達(dá)國(guó)家一般超過50個(gè)的水平相比較，那更是天壤之別了。

受傳統(tǒng)體制和設(shè)立門檻的限制，湛江農(nóng)村社會(huì)組織的“官方”色彩依然濃厚。根據(jù)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，湛江農(nóng)村社會(huì)組織在設(shè)立方面依然具有較濃的“官辦”色彩，發(fā)起人中占比最大的依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委，為35.9%，相應(yīng)地，也有約20%左右的組織負(fù)責(zé)人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；此外，湛江農(nóng)村的社會(huì)組織決策具有“集權(quán)”特色，村兩委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)組織重大事項(xiàng)的決策仍具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ瑑烧邔?duì)農(nóng)民組織決策的參與現(xiàn)象較普遍，約有半數(shù)以上的組織重大事項(xiàng)的決策都不同程度地受到政府的影響。不過相對(duì)于組織的發(fā)起來說，村民（尤其是村內(nèi)精英）在組織管理上發(fā)揮了更大的作用，如有近七成的農(nóng)民組織是由村內(nèi)能人來負(fù)責(zé)管理的。

與農(nóng)民組織的治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，湛江農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮的功能十分有限，作用不大。農(nóng)民組織的功能主要表現(xiàn)在參與公益活動(dòng)、文娛活動(dòng)、糾紛協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)本村與外村關(guān)系和協(xié)助村委會(huì)工作方面，而其他方面則起較小作用，如在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基層管理和為村民提供信息等服務(wù)方面，各類農(nóng)村社會(huì)組織的職能都偏弱。

（三）從治理過程來看，村民自治發(fā)育狀況不容樂觀

民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是農(nóng)村民主政治的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村善治的重要保障。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)善治，村民必須自治，農(nóng)村民主政治建設(shè)的開展情況直接關(guān)系到村民自治的狀況，目前湛江農(nóng)村的村民自治發(fā)育程度如何呢？本文從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四方面入手來分析。

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的重要內(nèi)容之一是引進(jìn)作為現(xiàn)代民主政治制度基礎(chǔ)的選舉制度。20世紀(jì)80年代以后中國(guó)農(nóng)村開始推行由村民選舉產(chǎn)生村干部，先試行間接選舉，90年代后逐漸全面推行直接選舉（即海選）制度[6]。根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，截止到2012年，湛江農(nóng)村有75%的村莊實(shí)行了村委會(huì)選舉制度，實(shí)際開始年限大多集中在80-90年代，有約13%的村是在2001年以后才開始實(shí)行的，有少數(shù)村直到2010年才啟動(dòng)民主選舉制度。且只有7成的村民代表是經(jīng)村民提名選舉產(chǎn)生的。

與滯后的民主選舉進(jìn)程相適應(yīng)，村莊的民主決策與管理進(jìn)程也相對(duì)滯后。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，只有約40%的村莊實(shí)行了“一事一議”制度，議事所涉范圍很有限，主要包括修道架橋、飲用水設(shè)施、農(nóng)田水利、辦公設(shè)施等事項(xiàng)，而與醫(yī)療、通訊、環(huán)境保護(hù)、教育集資等基本民生事項(xiàng)都很少納入議事日程，甚至與農(nóng)民利益休戚相關(guān)的村鎮(zhèn)土地開發(fā)事項(xiàng)都極少使用“一事一議”程序。

農(nóng)村民主監(jiān)督的渠道主要來自三個(gè)方面：一是上級(jí)政府的監(jiān)督；二是同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督；三是社會(huì)大眾的監(jiān)督。其中最能體現(xiàn)村民自治原則的是第三種途徑，而這種監(jiān)督方式在現(xiàn)實(shí)操作中主要是通過“財(cái)務(wù)公開、村務(wù)公開”方法來實(shí)現(xiàn)的，在問卷中我們對(duì)財(cái)務(wù)公開和村務(wù)公開的情況進(jìn)行了測(cè)量，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖2所示：

圖2 你們村有沒有實(shí)行“賬務(wù)公開”和“稅務(wù)公開”制度

從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開、村務(wù)公開狀況不容樂觀，僅有不到10%的村莊實(shí)行了財(cái)務(wù)公開和村務(wù)公開，近6成的村莊只實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開，未進(jìn)行財(cái)務(wù)公開，還有幾乎30%的村莊沒有任何形式的公開。相比村務(wù)公開，賬務(wù)公開是更為核心的民主監(jiān)督內(nèi)容，但數(shù)據(jù)表明湛江農(nóng)村村組實(shí)行財(cái)務(wù)公開的比例只有約14%。且在為數(shù)不多的進(jìn)行賬務(wù)公開的村組，財(cái)務(wù)公開制度的實(shí)際執(zhí)行還存在諸多問題，農(nóng)戶反映強(qiáng)烈的問題按選擇比例由高到低依次為內(nèi)容避重就輕、公開不及時(shí)、漏報(bào)瞞報(bào)以及監(jiān)督流于形式。

三、湛江農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的對(duì)策建議

如前所述，湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的窘境主要表現(xiàn)為：農(nóng)村空心化加劇帶來的治理主體缺位；村級(jí)組織、農(nóng)村社會(huì)組織與家族組織的博弈導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)失衡問題；村民自治制度形式與實(shí)質(zhì)的背離問題。鑒于此，提出如下的政策建議：

1.繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度，加強(qiáng)農(nóng)村精英人才隊(duì)伍的建設(shè)。要解決目前農(nóng)村空心化加劇帶來的人才困境，應(yīng)從以下方面著手：一是繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度，提升農(nóng)村干部隊(duì)伍素質(zhì)。大學(xué)生村官制度是黨中央實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，2008年起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、培養(yǎng)村莊“接班人”和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)具有重要意義[7]。目前廣東省共有9185名在崗大學(xué)生村官，已形成佛山市南海區(qū)、惠州市、江門市為代表的三種各具特色的工作模式，但還存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、消極就業(yè)動(dòng)機(jī)、工作不主動(dòng)和工作滿意度不高等問題[8]。現(xiàn)階段如何實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官“下得去、留得住、干得好、流得動(dòng)”是這一制度實(shí)施的關(guān)鍵。應(yīng)著力構(gòu)建大學(xué)生村官工作長(zhǎng)效機(jī)制，在提供基本的工資保障、醫(yī)保和社保等生活保障以及盡可能改善生活條件的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考慮聘期結(jié)束后出路問題，建立健全按需選聘、規(guī)范管理、跟蹤培養(yǎng)、激勵(lì)保障、有序流動(dòng)的工作機(jī)制。

二是應(yīng)注意內(nèi)部挖潛，充分發(fā)揮農(nóng)村留居精英的作用?？山梃b惠州模式，在農(nóng)村人才總量匱乏的背景下，對(duì)村干部進(jìn)行在職學(xué)歷教育培訓(xùn)的方式培養(yǎng)“村官大學(xué)生”；對(duì)于民間精英，應(yīng)廣辟渠道發(fā)揮其中介作用，可以通過選舉程序吸納為體制內(nèi)精英，也可以通過參與各種民間組織介入村治過程[9]。

三是典型示范，建立農(nóng)村外流精英回流機(jī)制。外出務(wù)工人員多數(shù)是農(nóng)村流失的精英人才，許多人在多年打工后也有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿，應(yīng)建立農(nóng)村外流精英回流機(jī)制，可由村兩委牽頭實(shí)施“返鄉(xiāng)青年關(guān)懷工程”，將大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策與返鄉(xiāng)回流政策相結(jié)合，由大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)典型現(xiàn)身說法，示范引導(dǎo)、以點(diǎn)帶面帶動(dòng)大批返鄉(xiāng)青年自主創(chuàng)業(yè)，并始終做好政策鼓勵(lì)、資金扶持和技術(shù)指導(dǎo)工作。

2.優(yōu)化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村各類組織合作共治進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。一是要加強(qiáng)村級(jí)組織公共管理職能建設(shè)。稅費(fèi)改革后村級(jí)正式組織淪為“吃飯財(cái)政”，所履行的主要是政策性職能，無暇、無財(cái)力顧及村莊公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)盡快剝離其過多的行政事務(wù)，發(fā)揮自治組織的作用；同時(shí)采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)等多種途徑壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)村莊公益事業(yè)的發(fā)展。

二是應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。一方面要繼續(xù)深化社會(huì)組織體制改革，為社會(huì)組織進(jìn)一步“松綁”。堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)出，盡可能降低準(zhǔn)入門檻，日前廣東省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》規(guī)定，從2012年7月1日起，除法律法規(guī)規(guī)定需前置審批的之外，行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善類組織、科技文化類組織和社區(qū)社會(huì)組織可直接向市民政部門申請(qǐng)成立，這一“松綁政策”無疑為農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展帶來了重大的機(jī)遇，應(yīng)借此契機(jī)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，做好服務(wù)，制定具體實(shí)施細(xì)則，除了在組織規(guī)模和無主管業(yè)務(wù)部門方面放寬外，還可以根據(jù)實(shí)際情況在資金方面給予扶持等。此外，還應(yīng)夯實(shí)“五自”“三無”原則，保證社會(huì)組織發(fā)展的獨(dú)立性和自治性。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，大力推行社會(huì)組織“去行政化”、“去壟斷化”改革 ，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許“一業(yè)多會(huì)”，激發(fā)社會(huì)組織自身的發(fā)展活力。另一方面農(nóng)村社會(huì)組織要注重其自主自治能力建設(shè)，完善內(nèi)部管理，增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力做強(qiáng)品牌，提高公信力和社會(huì)聲譽(yù)，承接政府轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)事務(wù)，積極參與公共事務(wù)管理。

三是正確對(duì)待家族組織的發(fā)展。家族組織作為一種原生性社會(huì)資本應(yīng)主要對(duì)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)生資本效應(yīng)，但不能干擾正式組織功能的發(fā)揮；對(duì)于以家族為紐帶而形成的農(nóng)村民間組織，應(yīng)按照現(xiàn)代NGO組織的要求進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，逐漸發(fā)展演變?yōu)榧兇獾纳鐣?huì)組織[10]。在農(nóng)村社會(huì)管理格局中，村級(jí)組織、農(nóng)村社會(huì)組織和家族組織三類組織的力量此消彼長(zhǎng)，在博弈中共同參與村莊公共事務(wù)的管理，通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，就可以促進(jìn)各類組織合作共治，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“善治”。

3.大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，使民主真正落到實(shí)處。如前所述，基層民主制度在農(nóng)村的執(zhí)行情況不盡如人意，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在村莊的開展情況都不容樂觀。要使民主真正落到實(shí)處，應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)落實(shí)：一是要落實(shí)村民直選制度，選舉程序要嚴(yán)格規(guī)范，嚴(yán)查賄選和違法拉票行為，并注意防范族權(quán)勢(shì)力對(duì)選舉過程的干擾，充分保障村民民主選舉的權(quán)力。數(shù)據(jù)顯示仍然有25%的村沒有實(shí)行民主選舉制度，有的村多年來都是由幾個(gè)人把持著；其次要落實(shí)一事一議制度，應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議作為主要決策機(jī)構(gòu)，杜絕流動(dòng)票箱，擴(kuò)大議事范圍和內(nèi)容，對(duì)于關(guān)系民生的重大事項(xiàng)均要啟動(dòng)這一程序；最后要落實(shí)村務(wù)公開、賬務(wù)公開制度，特別要嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，要求及時(shí)公開，重大事項(xiàng)公開，準(zhǔn)確完整公開，有條件的應(yīng)對(duì)公開的內(nèi)容進(jìn)行審查，同時(shí)要保障外出打工農(nóng)民對(duì)村務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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