“城建”腐敗下的地方債危機(jī)

王東岳

20萬(wàn)億元？原財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)曾經(jīng)估計(jì)中國(guó)地方政府債務(wù)可能超過(guò)20萬(wàn)億元。2010年，這個(gè)指標(biāo)一直徘徊在10萬(wàn)億元。

“國(guó)務(wù)院希望把這個(gè)數(shù)字搞準(zhǔn)。債務(wù)規(guī)模到底有多大？會(huì)不會(huì)出問(wèn)題？都很令高層擔(dān)心?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)原副主任委員賀鏗曾經(jīng)公開(kāi)譴責(zé)部分地方政府，“他們不希望把這個(gè)問(wèn)題搞清楚，以亂中取利。問(wèn)題搞得越清楚，中央出臺(tái)措施越具體，他們的獲利將中斷。”

2014年7月14日，中央首輪巡視工作圓滿結(jié)束，地方債亂中取利的問(wèn)題終于浮出水面。

調(diào)查結(jié)果顯示，“城建”腐敗問(wèn)題成為此次巡查的焦點(diǎn)問(wèn)題。在2014年首輪中央巡視的14個(gè)巡視點(diǎn)中，有10個(gè)省份存在不同形式的“城建”腐敗問(wèn)題。其中土地轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)等領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題尤為突出。

“城投債”自產(chǎn)生以來(lái)就備受關(guān)注。作為地方債的“暗渠”，其安全性不容忽視。2014年，“城投債”即將步入回售期，但面對(duì)地方“城建”腐敗問(wèn)題頻發(fā)的現(xiàn)狀，“城投債”的未來(lái)之路恐怕并不好走。同時(shí)，因“城投債”所引發(fā)的連鎖反應(yīng)，地方債恐怕也因此深受其害。

“城建”成了腐敗窩

2014年7月14日，中紀(jì)委網(wǎng)站登發(fā)了中央第九巡視組向福建反饋巡視情況。至此，2014年中央首輪巡視工作順利完成。

中央巡視組2014年首輪巡視了14個(gè)巡視點(diǎn)，包括遼寧、天津、新疆等10個(gè)省區(qū)市。調(diào)查結(jié)果顯示，各地領(lǐng)導(dǎo)干部多少都存在插手工程招標(biāo)、工程建設(shè)、違規(guī)轉(zhuǎn)讓土地等問(wèn)題。中央巡視組終于將2013年審計(jì)署全國(guó)大審計(jì)中的城建問(wèn)題推到陽(yáng)光之下。

2013年8月1日，審計(jì)署宣布對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測(cè)評(píng)。

審計(jì)開(kāi)始后，有人大代表預(yù)言城建將是問(wèn)題最大的領(lǐng)域，“地方領(lǐng)導(dǎo)常常都急于出政績(jī)，干個(gè)三五年城市面貌就要有巨大變化，這就導(dǎo)致了很多問(wèn)題。地方債務(wù)借來(lái)的錢(qián)，由于不需要走人大審批的預(yù)算流程，來(lái)得過(guò)于容易，往往打著基礎(chǔ)設(shè)施的名號(hào)，被隨意投入各種渠道，使用效率非常差，類(lèi)似層層轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量失控等，腐敗現(xiàn)象也就應(yīng)運(yùn)而生?！?/p>

中央巡視組揭開(kāi)了審計(jì)署當(dāng)初審計(jì)的問(wèn)題。

在遼寧，領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程招投標(biāo)、土地和礦產(chǎn)資源交易等問(wèn)題反映突出，土地和礦產(chǎn)資源交易等違紀(jì)違法行為時(shí)有發(fā)生； 事實(shí)上，遼寧的土地腐敗問(wèn)題由來(lái)已久，曾經(jīng)震驚國(guó)內(nèi)的“三最女貪”羅亞平就出自遼寧。身為遼寧撫順市順城區(qū)國(guó)土資源局局長(zhǎng)的羅亞平是自查出土地腐敗案件以來(lái)，“級(jí)別最低、數(shù)額最大、手段最?lèi)毫印钡呐澒?，同時(shí)也是唯一一個(gè)因土地腐敗被執(zhí)行死刑的貪官。

羅亞平在任職期間，利用其職務(wù)便利為開(kāi)發(fā)商拿地、辦理規(guī)劃審批手續(xù)等機(jī)會(huì)搞權(quán)錢(qián)交易，甚至直接造假套取土地補(bǔ)償金，斂財(cái)逾億元。羅亞平撈錢(qián)主要是利用掌管黃金地段土地征用和審批權(quán)的職務(wù)便利，截留、私吞征地款。當(dāng)時(shí)土地出讓金并沒(méi)有由財(cái)政部門(mén)收取，羅亞平通常讓前來(lái)繳款的單位拿兩張支票，一張交給土地經(jīng)管中心，一張她拿到銀行兌換成現(xiàn)金裝入自己的腰包。到后來(lái)，賣(mài)地得了錢(qián)，是交是貪完全憑心情：或交給土地經(jīng)管中心，或直接據(jù)為己有。

羅亞平在撈錢(qián)的過(guò)程中還盯上事關(guān)老百姓安身立命的動(dòng)遷補(bǔ)償款。在看中某處房產(chǎn)后，羅亞平先用房主的名義制作假的動(dòng)遷手續(xù)，騙來(lái)動(dòng)遷款給房主，房子就成了她的。更多時(shí)候，她直接制作假的動(dòng)遷手續(xù)撈錢(qián)。后來(lái)，羅亞平怕問(wèn)題敗露，企圖賄賂紀(jì)委工作人員，提出用600萬(wàn)元“擺平”。羅亞平的死刑判決書(shū)中認(rèn)定，羅亞平占有動(dòng)遷補(bǔ)償款等款物共計(jì)3239萬(wàn)余元，以及3255萬(wàn)余元不能說(shuō)明合法來(lái)源的財(cái)產(chǎn)。2011年11月9日，羅亞平在沈陽(yáng)被依法執(zhí)行死刑。

在海南，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設(shè)和選人用人等方面以權(quán)謀私，基層反腐敗斗爭(zhēng)性質(zhì)嚴(yán)峻；海南也是土地腐敗的重災(zāi)區(qū)之一，兩年前的25人土地腐敗窩案，至今讓人記憶猶新。

當(dāng)時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商張延安通過(guò)行賄，繞開(kāi)征地程序，低價(jià)囤積集體土地，然后再將這些土地高價(jià)倒賣(mài)給政府，變成政府儲(chǔ)備地，從中套取了巨額贓款。后來(lái)，這起發(fā)生在海南省東方市的土地腐敗窩案，牽出了包括東方市原市長(zhǎng)譚燈耀、原市委副書(shū)記吳苗在內(nèi)的，囊括土地、建設(shè)、城投多部門(mén)負(fù)責(zé)人的25名官員。最終，譚燈耀被判處有期徒刑十八年，吳苗被判處有期徒刑十三年。

其余省份也各有問(wèn)題存在。在山東，有的領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬插手工程招標(biāo)、土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥械念I(lǐng)導(dǎo)干部與企業(yè)老板勾結(jié)，圍標(biāo)串標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和群眾利益；在福建，土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題突出；在新疆，礦產(chǎn)資源和土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀地；在甘肅，省屬國(guó)有企業(yè)、礦產(chǎn)資源、交通領(lǐng)域及一些地區(qū)腐敗問(wèn)題反映突出；一些領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)，重大工程項(xiàng)目違規(guī)操作損失巨大；對(duì)國(guó)家扶貧資金監(jiān)管不到位，騙取套取、擠占挪用、私存私放等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在天津，城市建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題突出；在河南，一些領(lǐng)導(dǎo)干部官商勾結(jié)，權(quán)錢(qián)交易，插手土地轉(zhuǎn)讓、工程招投標(biāo)等收受賄賂問(wèn)題比較嚴(yán)重；在寧夏，有的政府投資工程項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范，一些領(lǐng)導(dǎo)干部子女及其他親屬違規(guī)在其管轄范圍內(nèi)經(jīng)商辦企業(yè)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)公共資源交易、工程招投標(biāo)以權(quán)謀私。

天子腳下的北京作為首善之都，在中央巡視組的報(bào)告中反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在各層級(jí)干部中存在腐敗現(xiàn)象，國(guó)有企業(yè)、工程建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等部門(mén)和領(lǐng)域的腐敗案件相對(duì)集中，鄉(xiāng)村干部腐敗問(wèn)題凸顯，“小官巨腐”問(wèn)題嚴(yán)重，征地拆遷問(wèn)題較多。豐臺(tái)區(qū)的一個(gè)村官都能貪腐拆遷款上千萬(wàn)元。

而在此前的兩輪中央巡視，江西、內(nèi)蒙古、貴州、廣東、吉林、安徽、云南和三峽集團(tuán)也曾被指出領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)等城建腐敗問(wèn)題。安徽成了反腐的典型。

2014年5月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，楊先靜在擔(dān)任安徽省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)、巡視員期間，利用職務(wù)之便或職務(wù)影響，為他人謀取利益，收受他人巨額賄賂；不正當(dāng)履行職責(zé)，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，決定給予楊先靜開(kāi)除黨籍處分，收繳其違紀(jì)所得。其涉嫌犯罪問(wèn)題已移交司法機(jī)關(guān)。endprint

經(jīng)查，楊先靜任職期間濫用職權(quán)，導(dǎo)致國(guó)家損失人民幣18.91億元，并與2003年至2012年間先后多次收受或索取財(cái)務(wù)共計(jì)人民幣1654萬(wàn)元，港幣30萬(wàn)元，美元0.2萬(wàn)元。2012年楊先靜離職后，利用其原地位形成的便利條件，為請(qǐng)托人謀取不正當(dāng)利益，收受他人人民幣30萬(wàn)元。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，楊先靜犯罪情節(jié)特別嚴(yán)重，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。將以濫用職權(quán)罪、賄賂罪、利用影響力受賄罪追求其刑事責(zé)任。

城投債償付之憂

頻頻曝出的“城建”腐敗，讓“城投債”的前景堪憂。

2008年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)席卷全球。在世界經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也開(kāi)始出現(xiàn)下滑。為了抑制國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的態(tài)勢(shì)，中國(guó)政府啟動(dòng)“四萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”試圖以此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)，中央政府決定承擔(dān)其中1.18萬(wàn)億元，而其余部分由地方政府和民間出資。2009年，財(cái)政部代理地方政府發(fā)行了2000億地方政府債券。之后，“城投債”開(kāi)始進(jìn)入井噴時(shí)代。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2009年，城投類(lèi)債券共發(fā)行133只，發(fā)行金額2194.3億元。而2005年至2008年這四年間，“城投債”的發(fā)行總額才1585億元。2010年，雖然發(fā)行金額較2009年有所下降，但發(fā)行只數(shù)卻仍有上升。2011年，盡管經(jīng)歷了前所未有的“城投債”兌付危機(jī)，債市幾近崩盤(pán)，但卻在年底神奇反轉(zhuǎn)。到2011年底，“城投債”發(fā)行總金額達(dá)2562億元。2012年“城投債”迎來(lái)新一輪爆發(fā)，全年銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券（僅包括中期票據(jù)和企業(yè)債兩種形式）累計(jì)達(dá)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%。2013年“城投債”發(fā)行累計(jì)為8286.26億元。而2014年上半年，“城投債”發(fā)債總額再創(chuàng)新高，達(dá)到驚人的1.09萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)88%。而截止到2014年6月，“城投債”累積發(fā)行總額已超過(guò)3萬(wàn)億元。

盡管有人稱(chēng)“城投債”風(fēng)險(xiǎn)可控，其發(fā)行仍在大步向前未見(jiàn)衰減，現(xiàn)實(shí)總是比預(yù)測(cè)要?dú)埧帷?/p>

有回售的“城投債”將在2014年步入回售期。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年到期城投債券規(guī)模將為2789.60億元，較2013年增長(zhǎng)83.71%。償債高峰會(huì)集中在2016-2018年區(qū)間，到期債券規(guī)模在3500億元至4500億元，2017年最高，為4438.78億元。巨額的償付無(wú)疑是對(duì)地方政府的一大考驗(yàn)，屢禁不止的“城建”腐敗問(wèn)題，可能會(huì)讓“城投債”的前景蒙上一層陰霾。

政府信用一直被視為“城投債”的終極依托，但“城建”腐敗卻明顯會(huì)讓政府信用大打折扣。

2014年中央巡查組的巡視反饋意見(jiàn)顯示，涉及“城建”腐敗問(wèn)題的城市恐怕不在少數(shù)。有的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)行插手土地工程建設(shè)，導(dǎo)致重大項(xiàng)目工程因違規(guī)操作而損失巨大；有的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)低價(jià)出讓土地使用權(quán)，造成重大國(guó)有資產(chǎn)流失，而土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓正是“城投債”的主要收益來(lái)源之一；還有的領(lǐng)導(dǎo)，為一己私利，違規(guī)設(shè)立項(xiàng)目，致使項(xiàng)目“爛尾”嚴(yán)重。此番作為無(wú)疑會(huì)給政府的信用打上一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。

而信用風(fēng)險(xiǎn)加大的同時(shí)，“城投債”的償付也更加令人擔(dān)心。

因“城建”腐敗導(dǎo)致城建項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，或因以權(quán)謀私導(dǎo)致土地收益流失，甚至出現(xiàn)“爛尾”的情況，顯然都是非常不利于“城投債”的償付的。不但如此，隨著近年來(lái)“土地財(cái)政”的規(guī)模明顯逐漸縮小，地方政府的償債能力受其影響也在明顯降低。

2013年底，國(guó)家發(fā)改委宣布，2014年將允許平臺(tái)公司發(fā)行部分債券對(duì)“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換，加大重組力度；允許“借新還舊”，延長(zhǎng)還款期限，確保不出現(xiàn)“半拉子”工程。但這些看似是有利于短期償付的方案，說(shuō)到底其實(shí)并不能從根本上解決債務(wù)償付問(wèn)題，反倒更像是從側(cè)面印證了債務(wù)償還可能會(huì)存在危機(jī)。

未來(lái)充滿變數(shù)

“城投債”是地方債務(wù)體系里不可替代的一環(huán)，其在地方融資過(guò)程中的重要性不言而喻。由“城建”腐敗所帶來(lái)的不利影響，很可能導(dǎo)致地方債務(wù)整體出現(xiàn)問(wèn)題。

首先，同樣是貪腐造成的失信問(wèn)題。

說(shuō)到底，地方舉債所依仗的根本就是地方政府的信用，地方政府的失信無(wú)疑會(huì)直接影響“地方債”的償付安全?？纱舜纹爻龅摹俺墙ā备瘮?wèn)題，顯然會(huì)對(duì)“地方債”產(chǎn)生沉重打擊?！俺墙ā备瘮∷鶐?lái)的不利影響，一方面會(huì)直接作用在地方債之上；另一方面則通過(guò)“城投債”間接影響，兩者相加所產(chǎn)生的危害恐怕不能以簡(jiǎn)單的數(shù)字疊加計(jì)算。

同時(shí)，地方債或?qū)⒚媾R提前到來(lái)的償付壓力。

城市投資建設(shè)是地方舉債的主要原因，尤其是存在嚴(yán)重“城建”腐敗問(wèn)題的地區(qū)，地方舉債很可能并沒(méi)有合理的規(guī)劃，而是一味追求“政績(jī)”的結(jié)果。如果真的是沒(méi)有規(guī)劃、毫無(wú)節(jié)制的舉債發(fā)展，那無(wú)疑會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)重影響。

2013年底，審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截止到2013年6月，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約20.7萬(wàn)億元，其中，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬(wàn)億元。與此同時(shí)，2014年到期需償還的債務(wù)約為2.39萬(wàn)億元，占地方有償還責(zé)任債務(wù)比為21.89%。

面對(duì)被曝出的“城建”腐敗問(wèn)題，地方政府需要償還的債務(wù)，恐怕在此基礎(chǔ)上還要增加。

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的信息顯示，2013年全國(guó)地方財(cái)政總收入約為6.8萬(wàn)億元，面對(duì)2.39萬(wàn)億元的待償還債務(wù)，不知道地方政府是否真的做好了準(zhǔn)備，又是否真的有能力償還。山東省目前推出了自發(fā)自還的地方債，試圖闖出一條新路來(lái)緩解地方債的壓力，這只是一個(gè)開(kāi)始，未來(lái)充滿變數(shù)。endprint