棄嬰刑事被害現(xiàn)象的原因與對(duì)策論析

任嬌嬌，章 成

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

2013年，蘭考的一場(chǎng)大火揭示了我國(guó)棄嬰的生存現(xiàn)狀，也暴露了當(dāng)前中國(guó)棄嬰救助體系在制度和法律上的漏洞。《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2011》顯示，2010年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的棄嬰13342人，社會(huì)棄嬰16905人［1］。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，全國(guó)共有孤兒50.9萬人，其中各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)兒童10.8萬人，社會(huì)散居孤兒40.1萬人［2］，其中絕大部分是棄嬰。相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門保守估計(jì)，中國(guó)每年大約有10萬名兒童被遺棄，其中大多數(shù)是殘疾兒童或女童［3］17。近年來，棄嬰遭受犯罪侵害的案件屢見報(bào)端，已然成為民眾生活中一個(gè)沉重的話題，因此，探索棄嬰刑事被害的現(xiàn)狀、原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策以保障棄嬰的人權(quán)，有現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

一、棄嬰刑事被害現(xiàn)狀

1.棄嬰刑事被害現(xiàn)狀概述

《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》首次提出了“兒童人權(quán)”的概念，要求兒童擁有與成人一樣的尊嚴(yán)的價(jià)值。這種觀念的前提是，兒童是一個(gè)自然的人，一個(gè)獨(dú)立的人，因此，是一個(gè)獨(dú)立的主體。美國(guó)學(xué)者路易·亨金認(rèn)為：“人權(quán)之所以稱為人權(quán)，意味著一切人，根據(jù)他們的本性，人人平等享有人權(quán)，平等地受到保護(hù)——不分性別、種族和年齡，不分‘出身’貴賤、社會(huì)階級(jí)、民族本源、人種或部落隸屬，不分貧富、職業(yè)、才干、品德、宗教、意識(shí)形態(tài)或其他信仰?！保?］

棄嬰是兒童中的一類特殊弱勢(shì)群體，其人權(quán)應(yīng)該得到應(yīng)有的關(guān)懷和保障。然而，我國(guó)的棄嬰人權(quán)現(xiàn)狀卻不容樂觀。棄嬰被遺棄在醫(yī)院、火車站、福利院門口、路邊等地方，失去保護(hù)，面臨著惡劣的生存環(huán)境。其數(shù)量之龐大、生存狀況之惡劣、遭受犯罪侵害之嚴(yán)重，令人觸目驚心。本文中，棄嬰是指被監(jiān)護(hù)人遺棄，處于無人監(jiān)護(hù)、無人看管狀態(tài)的6周歲以下的嬰幼兒。

棄嬰刑事被害的特點(diǎn)如下：其一，棄嬰刑事被害案件數(shù)量龐大。近年來，中國(guó)大陸侵犯兒童權(quán)益的案件數(shù)量正在上升，被害人年齡呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)［5］。其中，棄嬰因其年齡小、認(rèn)知能力弱，加之無人監(jiān)護(hù)，常常成為犯罪分子或者犯罪組織的侵害對(duì)象。其二，棄嬰遭受侵害的法益至關(guān)重要。犯罪行為主要侵害其生命健康權(quán)、身心健康權(quán)、人身自由權(quán)。

2.棄嬰刑事被害案件的類型化

以犯罪行為侵害的法益為劃分標(biāo)準(zhǔn)，棄嬰刑事被害案件的主要類型包括以下三個(gè)方面：

第一，生命權(quán)、身體健康權(quán)受侵害的刑事案件。生命、健康權(quán)是公民最基本的權(quán)利。故意或過失地侵害棄嬰生命、健康權(quán)的犯罪行為屢見報(bào)端。其一，故意侵害棄嬰生命、健康權(quán)的刑事案件主要包括遺棄、故意殺人、故意傷害、強(qiáng)迫他人吸毒、引誘、教唆、欺騙他人吸毒。監(jiān)護(hù)人遺棄嬰幼兒的行為達(dá)到了情節(jié)惡劣的程度，該監(jiān)護(hù)人將構(gòu)成遺棄罪①例如，2009年10月28日，因無錢醫(yī)治，安徽人顧某某將出生6天患有先天性食道鎖閉病的兒子遺棄在北京市東單體育場(chǎng)附近的公交車站。10月31日，幼兒經(jīng)搶救無效死亡。后顧某某良心受到譴責(zé)，遂來京向公安機(jī)關(guān)自首。北京市東城區(qū)人民法院審理后認(rèn)為，顧某某構(gòu)成遺棄罪，鑒于有自首情節(jié)，認(rèn)罪態(tài)度較好，案發(fā)前亦已積極為其患病之親生子進(jìn)行醫(yī)治，其最終選擇遺棄親生子在一定程度上亦屬無奈，故可從輕處罰。因此，東城區(qū)法院一審以遺棄罪判處顧某拘役五個(gè)月。參見《無奈棄嬰致其死 自首被判5月拘役》，http：／／www.pkulaw.cn／fulltext＿form.aspx？Db＝pal＆Gid＝1258407485＆keyword＝%e5%bc%83%e5%a9%b4＆EncodingName＝＆Search＿M(jìn)ode＝accurate，最后訪問日期：2013年1月30日。。失去監(jiān)護(hù)、照看的嬰幼兒可能因?yàn)闆]有人救助而死亡，也可能慘遭犯罪分子殺害、傷害（包括摘取器官）。無家可歸的嬰幼兒容易被犯罪分子強(qiáng)迫、引誘、教唆、欺騙而吸毒，從而變?yōu)槲菊?，甚至被操縱從事各種毒品犯罪活動(dòng)。這些故意犯罪社會(huì)危害性極大，社會(huì)影響極其惡劣。其二，過失侵害棄嬰生命、健康權(quán)的犯罪案件主要包括過失致人死亡、過失致人重傷、交通肇事。正如蘭考事件所反映出的問題，個(gè)人和民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)可能因?yàn)槿狈︷B(yǎng)育條件、安全保障等而過失導(dǎo)致嬰幼兒死亡或者重傷。另外，被拋棄的嬰幼兒多數(shù)流浪在街頭，很可能成為交通肇事罪的侵害對(duì)象。

第二，身心健康權(quán)受侵害的刑事案件。失去家庭庇護(hù)的嬰幼兒沒有反抗能力、缺乏生理知識(shí)、活動(dòng)范圍偏僻，很容易成為犯罪分子強(qiáng)奸、猥褻的對(duì)象。甚至多數(shù)情況下，犯罪分子是臨時(shí)起意實(shí)施性犯罪。據(jù)調(diào)查資料顯示，云南某城市流浪女童中有賣淫行為的占7.5%。另外這些流浪女童由于年齡較小，在色情行業(yè)里也比較受歡迎，很多女孩子在外出流浪不久就或被迫進(jìn)入色情場(chǎng)所［6］25。此外，棄嬰被收養(yǎng)后也可能面臨性侵害。例如，2012年1月16日，王某因涉嫌強(qiáng)奸其養(yǎng)女小花被人民檢察院批準(zhǔn)逮捕。小花原是一名棄嬰，犯罪嫌疑人王某與其妻子11年前將其收養(yǎng)。至2011年12月21日案發(fā)，王某對(duì)小花實(shí)施強(qiáng)奸已長(zhǎng)達(dá)4年之久［7］。

第三，人身自由權(quán)受侵害的刑事案件。有的棄嬰被犯罪分子非法拘禁、拐賣、強(qiáng)迫乞討、強(qiáng)迫從事危重勞動(dòng)，或者被犯罪人利用實(shí)施違反治安管理活動(dòng)的行為或犯罪行為。這些犯罪行為嚴(yán)重侵害了棄嬰的人身自由權(quán)利。例如，謝某、劉某以出賣為目的，共同運(yùn)送撿拾的嬰兒欲賣給他人。上海鐵路運(yùn)輸法院一審判決，以拐賣兒童罪判處謝某有期徒刑2年，并處罰金人民幣4000元；判處劉某有期徒刑1年緩刑2年，并處罰金人民幣3000元 ?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！比松碜杂蓹?quán)利是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，未經(jīng)法定程序不得隨意剝奪。

二、棄嬰遭受刑事被害的原因

棄嬰是社會(huì)上最弱小、最困難的群體，極易遭受刑事被害。究其原因，主要包括家庭監(jiān)護(hù)缺失、國(guó)家責(zé)任不到位、法律不完善和社會(huì)各界參與度低。

1.家庭監(jiān)護(hù)缺失

監(jiān)護(hù)人的遺棄行為是導(dǎo)致嬰幼兒刑事被害的誘因。家庭是保護(hù)嬰幼兒的第一道防線，這道防線一旦缺失，嬰幼兒便處于危險(xiǎn)之中，從而使犯罪分子有機(jī)可乘。如果監(jiān)護(hù)人遺棄嬰幼兒的行為情節(jié)惡劣，則構(gòu)成遺棄罪。遺棄行為的出現(xiàn)主要有以下三種原因：其一，性別歧視?！爸啬休p女”、“養(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”等落后觀念在中國(guó)依然盛行，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)地更為突出。在棄嬰中女嬰所占比重較大便是適例。其二，計(jì)劃生育政策的影響。計(jì)劃生育對(duì)棄嬰問題的影響在宏觀和微觀上是不同的。在宏觀上，計(jì)劃生育政策的實(shí)施減少了出生嬰兒的總量，從而可能減少了棄嬰的總量，在微觀上，則造成了一些不愿遺棄女嬰的家庭為了把生育名額留給男嬰而遺棄女嬰［8］。其三，殘疾。全國(guó)各地新生兒先天畸形人數(shù)均呈增加趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)天津市的調(diào)查，有殘疾子女家庭的經(jīng)濟(jì)條件與一般家庭相比存在明顯的差距，他們中的80%都比一般家庭困難［9］。沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理壓力，促使一些父母將殘疾的嬰幼兒遺棄。此外，還有一些原因，如非婚生育、家庭貧困、流動(dòng)人口增加等等。

2.國(guó)家責(zé)任不到位

在棄嬰遭受刑事被害的案件中，國(guó)家承擔(dān)主要責(zé)任。目前，我國(guó)法律沒有規(guī)定國(guó)家對(duì)嬰幼兒的救助責(zé)任作為家庭責(zé)任的補(bǔ)充。因此，嬰幼兒一旦失去了家庭保障，又不能及時(shí)得到國(guó)家的保護(hù)，就往往成為犯罪分子侵害的對(duì)象。國(guó)家責(zé)任不到位主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

兒童福利制度不完善。首先，兒童福利制度覆蓋面窄，受益對(duì)象少。我國(guó)的兒童福利在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面為廣大兒童提供了較為全面的福利，但就其他方面的福利而言，絕大多數(shù)兒童暫未享受全面完善的福利服務(wù)。其次，我國(guó)未建立起完善的困難兒童登記制度，大量的殘疾兒童、棄嬰、孤兒未經(jīng)登記，因此不能享受兒童福利服務(wù)。再次，福利資源分配上出現(xiàn)城鄉(xiāng)不均衡。占全國(guó)兒童總數(shù)30%的城市兒童享受了95%以上的兒童福利資源；而占全國(guó)兒童總數(shù)70%以上的農(nóng)村兒童卻只享有兒童福利資源的5%，廣大農(nóng)村兒童被排斥在兒童福利體系之外［10］。我國(guó)未建立起全面的兒童福利體系，致使國(guó)家不能從源頭上預(yù)防棄嬰現(xiàn)象的出現(xiàn)，也不能在遺棄行為發(fā)生后，保障嬰幼兒免受犯罪行為的侵害。

機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位。我國(guó)至今還未建立專門負(fù)責(zé)兒童福利的行政主管部門。與兒童福利與服務(wù)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，分散于全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)婦女兒童青少年室、國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)和民政部、教育部、衛(wèi)生部、文化部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團(tuán)體。不同部門之間缺乏協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，缺乏統(tǒng)一性和集中性，不利于兒童福利工作的開展。

資金方面的問題。其一，資金投入不足。根據(jù)《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》（民發(fā)［2010］161號(hào)），中央財(cái)政2010年安排25億元專項(xiàng)補(bǔ)助資金，并于2011年增加到36億元。雖然投入的資金總數(shù)逐年增加，但是占GDP的比重卻在下降。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利占其國(guó)民收入總數(shù)的20%～65%，而我國(guó)民政事業(yè)費(fèi)支出僅占GDP總量的0.3%，其中社會(huì)福利支出僅占民政事業(yè)費(fèi)的7.8%［11］。其二，資金覆蓋面窄。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)仍有10.18萬社會(huì)散居孤兒（占散居孤兒的17.8%）未得到任何救助。很多地方救助金額偏低，僅有象征性補(bǔ)助，甚至不到當(dāng)?shù)卣和钯M(fèi)用的十分之一，若將此類僅得到象征性救助的孤兒計(jì)算在內(nèi)，則全國(guó)需要救助的孤兒占孤兒總數(shù)的55%［3］11。

監(jiān)管不到位。首先，在我國(guó)兒童救助行政體系中，缺乏上下級(jí)之間的有效監(jiān)督。在蘭考事件中，袁厲害作為愛心媽媽，在蘭考名氣很大，甚至出現(xiàn)110接到棄嬰也送給袁厲害的情況。其次，在兒童救助工作實(shí)施的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)侵犯嬰幼兒權(quán)益的情況，主要包括：國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利挪用兒童生活費(fèi)、救濟(jì)金等，可能構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪等；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在開展兒童福利工作中，有濫用職權(quán)或者玩忽職守行為，或者有不解救被拐賣、綁架婦女、兒童、阻礙解救被拐賣、綁架婦女、兒童行為的，可能構(gòu)成相應(yīng)的瀆職罪。再次，我國(guó)未建立犯罪被害的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度，司法實(shí)務(wù)部門不重視調(diào)查犯罪被害的數(shù)據(jù)，也不愿將其公之于眾，阻礙了被害保護(hù)制度的完善。

3.法律規(guī)定不完善

民事法律和刑事法律保護(hù)力度不足使得犯罪分子有恃無恐，這是導(dǎo)致棄嬰被害的重要原因。

民事法律規(guī)定不完善主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，民法保護(hù)缺位。我國(guó)《民法通則》及《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則＞若干問題的意見》規(guī)定的未成年人的監(jiān)護(hù)人包括法定監(jiān)護(hù)人、指定監(jiān)護(hù)人、委托監(jiān)護(hù)人以及其他監(jiān)護(hù)人（未成年人的其他親友、有關(guān)組織）。但是，民法沒有規(guī)定棄嬰、孤兒、流浪兒童、留守兒童等特殊群體的未成年人監(jiān)護(hù)問題，導(dǎo)致對(duì)此類兒童監(jiān)護(hù)的缺失。

其次，《收養(yǎng)法》尚不完善。其一，收養(yǎng)條件過于苛刻?！妒震B(yǎng)法》第六條規(guī)定了收養(yǎng)人的條件，其中“無子女”的規(guī)定過于嚴(yán)苛。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)開展家庭養(yǎng)育模式的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)只占兒童收養(yǎng)任務(wù)福利機(jī)構(gòu)的30%，大量的棄嬰都集中在福利院供養(yǎng)［12］。其二，缺乏對(duì)收養(yǎng)人事前審查程序的規(guī)定。再次，未規(guī)定收養(yǎng)棄嬰的相關(guān)重要制度，例如，轉(zhuǎn)收養(yǎng)制度、收養(yǎng)人選擇制度等。其三，對(duì)棄嬰被收養(yǎng)后的養(yǎng)育情況和權(quán)利救濟(jì)缺乏監(jiān)督。在蘭考事件中，袁厲害的收養(yǎng)行為不符合《收養(yǎng)法》的規(guī)定，收養(yǎng)子女過多、生活條件差、居住環(huán)境有安全隱患，在袁厲害處，棄嬰的死亡率超過了30%。再加上民政部門不履行監(jiān)管職責(zé)，致使悲劇的發(fā)生。

最后，兒童福利立法層次較低、現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏可操作性、內(nèi)容零散、缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。保護(hù)兒童權(quán)益的法律主要包括《憲法》、《刑法》、《未成年人保護(hù)法》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》等，法規(guī)規(guī)章政策類主要包括《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》、《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《關(guān)于加快社會(huì)福利社會(huì)化的意見》等，以及我國(guó)簽署加入的有關(guān)兒童福利的國(guó)際公約和宣言。

刑事法律規(guī)定不完善主要表現(xiàn)刑法保護(hù)力度不足。第一，通說對(duì)遺棄罪的解釋方式不利于對(duì)棄嬰的保護(hù)。通說認(rèn)為，《刑法》第261條將遺棄罪的行為主體與犯罪對(duì)象限定在家庭成員之間。這種解釋方式有利于保護(hù)家庭成員在家庭中的人身權(quán)利，但是，對(duì)于一些棄嬰來說，他們并未與家庭成員或者負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)的人生活在一起，而是被他人非法收養(yǎng)或者被犯罪分子控制，可能遭到非法收養(yǎng)人或者犯罪人的“二次遺棄”。在發(fā)生“二次遺棄”的情況下，根據(jù)通說觀點(diǎn)刑法不能對(duì)該行為進(jìn)行規(guī)制，不利于保護(hù)棄嬰的人身權(quán)利，亦不利于遏制此類犯罪行為。第二，遺棄罪入罪門檻過高，易輕縱犯罪。根據(jù)《刑法》的規(guī)定，遺棄行為必須達(dá)到情節(jié)惡劣的程度，即造成遺棄致被害人重傷、死亡的，被害人因生活無著落流離失所，被害人因走投無路自殺，遺棄動(dòng)機(jī)卑鄙，手段惡劣，屢教不改，遺棄中兼有虐待行為的等，才能構(gòu)成遺棄罪。顯然，一般的遺棄行為僅僅被看作是不道德的行為，而沒有進(jìn)入刑法規(guī)制的視野，這不利于對(duì)嬰幼兒人身權(quán)利的保護(hù)。

4.社會(huì)各界參與度低

我國(guó)未能形成家庭、政府、兒童福利院、非政府兒童福利組織以及社區(qū)在保護(hù)兒童合法權(quán)益上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不利于對(duì)弱勢(shì)兒童的保護(hù)和救助。首先，由于法律宣傳力度不夠，很多父母乃至社會(huì)大眾仍未意識(shí)到嬰幼兒弱勢(shì)群體的權(quán)益，對(duì)于遺棄行為的態(tài)度多為道義上的責(zé)難。從對(duì)安徽省的調(diào)查得出的人們的態(tài)度和行為選擇結(jié)果看，只有不到四分之一的人認(rèn)為遺棄是違法行為，只有五分之一的人會(huì)當(dāng)面勸阻，有80%的人不向有關(guān)部門據(jù)實(shí)報(bào)告［13］。其次，政府未把兒童利益放在首要位置，兒童福利院覆蓋面小，專業(yè)化程度低。再次，非政府兒童福利組織在注冊(cè)時(shí)受到外部政策環(huán)境的限制，難以取得合法身份，在接受捐贈(zèng)或參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)遇阻［14］35。最后，未能充分發(fā)揮社區(qū)在兒童保護(hù)和兒童救助中的作用。

三、棄嬰刑事被害問題的應(yīng)對(duì)之策

由于兒童自身的特點(diǎn)決定了兒童人權(quán)有其特殊性，主要表現(xiàn)在：權(quán)利的主體易受侵害；權(quán)利的享有需要成人加以保護(hù)；權(quán)利具有成長(zhǎng)性。因此，為了保護(hù)棄嬰乃至所有弱勢(shì)兒童的合法權(quán)益，應(yīng)從革新觀念入手，通過家長(zhǎng)、國(guó)家以及社會(huì)力量的共同努力，以期解決弱勢(shì)兒童刑事被害問題。

1.革新觀念，尊重兒童人權(quán)

充分運(yùn)用媒體和社區(qū)的力量，加強(qiáng)法制宣傳教育。首先，著力宣傳兒童是權(quán)利的主體和兒童最大利益原則?！堵?lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第9條、第10條、第20條確立了兒童最大利益原則以約束父母的行為、確認(rèn)國(guó)家的保護(hù)責(zé)任。通過法制宣傳，使兒童最大利益原則深入人心，增強(qiáng)父母雙方的責(zé)任感，從源頭上防止遺棄行為的發(fā)生；使公民解放思想、革新觀念，保護(hù)女嬰、殘疾兒童、非婚生子女和單親家庭的兒童；強(qiáng)化政府的責(zé)任心，明確其對(duì)棄嬰的救助義務(wù)。其次，使公眾知悉《刑法》中相關(guān)犯罪及其刑罰，以及案件偵破數(shù)量和審判結(jié)果。通過宣傳，警告社會(huì)上的不穩(wěn)定分子，以起到一般預(yù)防的效果；司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，使國(guó)家的公權(quán)力充分介入針對(duì)嬰幼兒的犯罪案件；使公眾全面了解刑法對(duì)棄嬰的保護(hù)范圍，使整個(gè)社會(huì)營(yíng)造對(duì)棄嬰弱勢(shì)群體關(guān)懷的氛圍。最后，宣傳《未成年人保護(hù)法》、《收養(yǎng)法》、《婚姻法》等法律法規(guī)，規(guī)范人們的收養(yǎng)行為、使人們關(guān)注嬰幼兒的權(quán)益。避免非法收養(yǎng)、事實(shí)收養(yǎng)行為的出現(xiàn)。

2.建立兒人權(quán)制度體系

國(guó)家是保護(hù)兒童權(quán)益的主要責(zé)任主體?！堵?lián)合國(guó)兒童權(quán)利》將保護(hù)兒童權(quán)利的責(zé)任加之于國(guó)家。在兒童福利提供主體中，政府占支配地位。我國(guó)應(yīng)建立普惠型兒童福利制度。在指導(dǎo)思想上，樹立兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的觀念；在受益對(duì)象上，以特殊兒童和困境兒童為重點(diǎn)，并逐步讓全體兒童共享改革發(fā)展成果；在福利性質(zhì)上，從補(bǔ)缺型向普惠型兒童福利制度轉(zhuǎn)變，建立惠及所有兒童的福利制度；在福利服務(wù)管理和提供手段上，實(shí)現(xiàn)法制化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化和信息化。國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起兒童福利保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度法定化、資金保障以及監(jiān)管上的責(zé)任，通過健全制度建設(shè)來完善對(duì)兒童的保護(hù)。

圖1 中國(guó)普惠型兒童福利制度設(shè)計(jì)圖Fig.1 Designing of China＇s general welfare system for children

國(guó)家應(yīng)著手建立兒童福利體系。首先，建立起涵蓋兒童生活、醫(yī)療、教育、救助、法律保障和環(huán)境保障的普惠型兒童福利制度（圖1）。普惠型兒童福利制度的建立有利于防止監(jiān)護(hù)人因貧困、兒童殘疾、大病等而遺棄嬰幼兒的行為發(fā)生，也有助于對(duì)弱勢(shì)兒童群體進(jìn)行救助。其次，應(yīng)建立完善的新生兒登記制度；行政機(jī)關(guān)應(yīng)展開對(duì)國(guó)內(nèi)的棄嬰、孤兒、流浪兒童情況的全面排查行動(dòng)，逐一登記，發(fā)放《兒童福利證》并備案，保證兒童福利津貼及時(shí)、足額發(fā)放。

國(guó)家應(yīng)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國(guó)應(yīng)建立與普惠型兒童福利相適應(yīng)的行政管理體制，保證兒童福利工作順利、有序、高效地展開。普惠型兒童福利行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能如表1所示。從中央到地方的兒童福利部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、樹立責(zé)任意識(shí)，確立兒童優(yōu)先原則，保障兒童的合法權(quán)益。對(duì)于棄嬰、流浪兒童等弱勢(shì)群體的救助工作，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“首接責(zé)任制”，即當(dāng)?shù)氐膬和＠姓C(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)棄嬰或者流浪兒童，立即展開救助，不得相互推諉；如果此項(xiàng)工作不在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，在進(jìn)行妥善安置的情況下，移送相關(guān)部門進(jìn)行救助。

表1 普惠型兒童福利行政結(jié)構(gòu)圖Tab.1 Administrative structure of general welfare for children

資金保障是建立兒童福利制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)《憲法》第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！睘榱吮Ｕ蟽和硎塬@得物質(zhì)幫助的權(quán)利，首先，政府應(yīng)當(dāng)加大兒童福利財(cái)政投入力度，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的兒童福利服務(wù)體系。根據(jù)《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》（民辦發(fā)［2009］4號(hào)）、《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)［2009］77號(hào)）、《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》（民發(fā)［2010］161號(hào)），孤兒基本生活費(fèi)正式確立。其次，擴(kuò)大兒童福利津貼的適用范圍，使其惠及到所有的弱勢(shì)兒童群體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化。我國(guó)應(yīng)全面建立棄嬰、孤殘兒童、留守兒童、流動(dòng)兒童、單親或者低保家庭兒童生活津貼制度，以及殘疾兒童康復(fù)醫(yī)療津貼制度、大病兒童醫(yī)療津貼制度、流浪兒童救助津貼。最后，加強(qiáng)兒童福利資金的管理和監(jiān)督，使其及時(shí)、足額發(fā)放到弱勢(shì)兒童手中。

加強(qiáng)監(jiān)管，保障兒童權(quán)益。首先，兒童福利行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)上下級(jí)之間和相互之間的監(jiān)督，并加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的逐級(jí)報(bào)告制度，上級(jí)機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)下級(jí)機(jī)關(guān)有違規(guī)行為，應(yīng)責(zé)令其限期改正。對(duì)機(jī)關(guān)工作人員不救助棄嬰或者流浪兒童等行為，以及貪污、瀆職等犯罪行為實(shí)行“零容忍”，其行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)證實(shí)，依法追究工作人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任，絕不姑息。其次，由于棄嬰本來就是“黑戶”，棄嬰的被害更是難以估量的黑數(shù)，因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的犯罪被害調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度。這樣既有利于國(guó)家從宏觀上把握棄嬰被害的類型，采取相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策；又有利于社會(huì)大眾知悉多發(fā)的犯罪類型，動(dòng)員全社會(huì)力量與犯罪行為作斗爭(zhēng)。

3.完善兒童人權(quán)法律體系

完善民事和刑事法律規(guī)定，為保護(hù)和救助兒童提供法律保障。通過完善民事法律規(guī)定，建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度、健全收養(yǎng)制度、出臺(tái)《兒童福利法》，避免兒童遭受刑事被害；通過完善刑事法律規(guī)定，強(qiáng)化刑法的保護(hù)力度、強(qiáng)化國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)，有效地懲罰和預(yù)防侵害兒童權(quán)益的犯罪行為。

在民事法律領(lǐng)域，首先，應(yīng)在民法中增加國(guó)家監(jiān)護(hù)的規(guī)定。對(duì)于未成年人福利的一個(gè)核心理解就是監(jiān)護(hù)補(bǔ)位，也就是說，在未成年人所在家庭無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，政府要幫助家庭提高監(jiān)護(hù)能力或者幫助未成年人盡快擺脫不合適的監(jiān)護(hù)環(huán)境。［15］在民法中應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，確立國(guó)家監(jiān)護(hù)主體、監(jiān)護(hù)責(zé)任、法律責(zé)任等內(nèi)容。

其次，充實(shí)《收養(yǎng)法》的內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)收養(yǎng)行為的全面規(guī)制。第一，放寬收養(yǎng)人的資格限制，取消“無子女”的硬性規(guī)定。家庭收養(yǎng)的方式有利于嬰幼兒的健康成長(zhǎng)。第二，明確規(guī)定收養(yǎng)的實(shí)質(zhì)審查內(nèi)容和程序，在收養(yǎng)前嚴(yán)格把關(guān)。民政部門作為主管收養(yǎng)登記工作的職能部門，要登記造冊(cè)，將收養(yǎng)行為全部納入監(jiān)管的范圍。第三，確認(rèn)轉(zhuǎn)收養(yǎng)制度的法律程序，做到有法可依；建立收養(yǎng)人選擇制度，確保棄嬰有良好的生活環(huán)境。最后，增加棄嬰被收養(yǎng)后養(yǎng)育情況的監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，保障被收養(yǎng)人的合法權(quán)利，防止其再次被害。

最后，他山之石，可以攻玉。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《兒童福利法》，使其與《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的精神保持一致，即尊重兒童權(quán)利、保障兒童利益最大化。《兒童福利法》在整合零散法律、法規(guī)和相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)兒童福利的責(zé)任，使家庭責(zé)任、國(guó)家責(zé)任、社會(huì)責(zé)任相銜接，注重規(guī)定事前預(yù)防性措施以及事后的救助責(zé)任主體和救助程序，明確規(guī)定法律責(zé)任條款，增強(qiáng)法律條文的可操作性。

在刑事法律領(lǐng)域，強(qiáng)化刑法的保護(hù)力度。79年刑法將遺棄罪規(guī)定在妨害婚姻、家庭罪之中，然而97年刑法將其納入侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪中。筆者認(rèn)為，對(duì)遺棄罪的解釋應(yīng)當(dāng)隨著法律規(guī)定的變化而變化。首先，該罪所侵犯的客體是公民的生命、健康權(quán)，而非被遺棄人受扶養(yǎng)的權(quán)利。其次，該罪的犯罪對(duì)象是年老、年幼、患病或者其他沒有獨(dú)立生活能力的人，并不限于負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)的家庭成員。再次，“扶養(yǎng)”的含義應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家在特定情形下的公力扶養(yǎng)；社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、單位的社會(huì)保障性扶養(yǎng)；自然人之間事實(shí)上的扶養(yǎng)；基于高度信賴關(guān)系形成的緊密生活共同體成員之間產(chǎn)生的扶養(yǎng)；法律明文規(guī)定或因法律行為引起的扶養(yǎng)［16］。最后，該罪的犯罪主體是對(duì)年老、年幼、患病或者其他沒有獨(dú)立生活能力的人負(fù)有扶養(yǎng)、扶助、救助義務(wù)的人。另外，實(shí)際上，遺棄嬰幼兒的行為本身具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性。遺棄行為將嬰幼兒置于危險(xiǎn)的境地，對(duì)其人身權(quán)利造成直接或者間接地侵害。筆者認(rèn)為，應(yīng)將遺棄罪改為行為犯，加強(qiáng)刑法對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，將《刑法》第261條改為“對(duì)于年老、年幼、患病或者其他沒有獨(dú)立生活能力的人，負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕扶養(yǎng)的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。

4.社會(huì)合力保護(hù)兒童人權(quán)

我國(guó)應(yīng)建立起以政府為主導(dǎo)，囊括家庭、福利機(jī)構(gòu)、非政府組織和社區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，共同行動(dòng)起來保護(hù)兒童的權(quán)益（如圖1所示）。首先，困難兒童的救助責(zé)任在國(guó)家，但最終還是應(yīng)回歸家庭。轉(zhuǎn)變公眾觀念、提高兒童福利，從源頭上減少棄嬰和流浪兒童的出現(xiàn)；放寬收養(yǎng)條件，提高收養(yǎng)率；努力探索家庭寄養(yǎng)模式。其次，建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)的兒童福利院系統(tǒng)。增加資金投入、完善兒童福利院設(shè)施、提高工作人員的專業(yè)化程度，從關(guān)注兒童生理健康擴(kuò)展到關(guān)注兒童心理健康。再次，鼓勵(lì)非政府非營(yíng)利性兒童福利組織的發(fā)展，并加強(qiáng)監(jiān)管。非政府兒童福利組織能夠動(dòng)員更多的社會(huì)力量來保護(hù)兒童，具有重要的作用。最后，重視社區(qū)的力量，完善社區(qū)救助體系。社區(qū)是聯(lián)系政府和公民的紐帶，其作用不容小覷。政府應(yīng)依托社區(qū)對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行兒童安全保護(hù)的法制宣傳和相關(guān)培訓(xùn)、增強(qiáng)民眾對(duì)兒童的保護(hù)意識(shí)。

此外，確立公民的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于公民強(qiáng)制通報(bào)義務(wù)的規(guī)定，在我國(guó)的《兒童福利法》中規(guī)定公民發(fā)現(xiàn)棄嬰，應(yīng)立即向當(dāng)?shù)氐闹鞴軝C(jī)關(guān)通報(bào)，否則，將受處罰。只有動(dòng)員全社會(huì)的力量，確立公民的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，才能及時(shí)救助流落街頭棄嬰，避免其受其他犯罪的侵害。

蘭考事件為我國(guó)的棄嬰救助體系敲響了警鐘。面對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，我們不得不反思棄嬰遭受刑事被害的原因，這是家庭、國(guó)家、法律和社會(huì)因素綜合作用的結(jié)果。進(jìn)行法制宣傳、革新公民觀念，樹立兒童利益最大化的觀念；建立普惠型兒童福利制度，全方位保障兒童權(quán)益；完善法律，加大民事法律和刑事法律的保護(hù)力度；建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使社會(huì)各界合力保護(hù)兒童。通過觀念、制度、法律和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，使包括棄嬰、孤兒、流浪兒童在內(nèi)的特殊弱勢(shì)群體和普通兒童都成為改革發(fā)展的受益者。

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