外匯執(zhí)法績效審計初探

劉漢建

為適應外匯管理改革“五個”轉變的工作要求，以風險控制與績效評估為主要內容的績效審計迫在眉睫。外匯管理領域的外匯執(zhí)法檢查工作，因其實踐性強、風險性高、影響面廣、效應直接，更有利于推廣績效審計工作，它對于提高執(zhí)法檢查的質量和效益都有重要意義。但從現狀看，外匯執(zhí)法檢查績效審計如何從標準化、規(guī)范化、制度化入手，開展執(zhí)法績效審計，值得我們探索。本文著重就如何探索建立外匯執(zhí)法績效審計方法進行探討。

一、外匯執(zhí)法績效審計基本原則

確定基本的判斷原則是外匯執(zhí)法檢查績效審計標準化的前提，目的是解決評價依據問題。從檢查的各個環(huán)節(jié)來看，高效的外匯執(zhí)法檢查需遵循目標性、合規(guī)性、安全性、經濟性和效益性等基本原則。

（一）目標性原則。任何一項檢查工作都要達成具體明確的近期工作目標，為達成中遠期目標提供支持和保證。外匯執(zhí)法檢查績效審計對目標性的工作要求包括：外匯執(zhí)法檢查目標的提出與確立是否符合外匯管理工作要求，是否實現了外匯執(zhí)法檢查提出的近期工作目標，年度執(zhí)法檢查計劃是否完成，對外匯管理執(zhí)法檢查中遠期目標及宏觀目標實現的正面影響。檢查對象規(guī)范守法從業(yè)經營變化，涉匯主體管理服務質效提升情況。

（二）合規(guī)性原則。合法合規(guī)是外匯執(zhí)法檢查的前提和基礎。外匯執(zhí)法檢查合規(guī)性要求包括：檢查主體必須是持有執(zhí)法證的外匯管理工作人員，具有相關外匯管理執(zhí)法檢查方面的專業(yè)知識，思想工作作風正派，檢查人員與被檢查單位有無利益關聯(lián)關系。在外匯執(zhí)法檢查過程中，外匯執(zhí)法檢查整套程序是否依法合規(guī)，取證是否充分，是否客觀公正分析檢查問題，檢查違法事實認定、量罰尺度、標準、證據采集、制作檢查文書等是否依法合規(guī)。

（三）安全性原則。外匯檢查安全性保證，一是評價外匯執(zhí)法檢查內控制度是否完善、執(zhí)行是否到位；二是關注和評估外匯執(zhí)法檢查的負面影響，注意檢查行政處罰方面引發(fā)的風險。包括行政處罰辦案過程是否合法合規(guī)和適度，有無執(zhí)行案審會制度進行集體審議，處罰主體、處罰內容、處罰對象、處罰依據是否符合法律規(guī)定，檢查檔案資料是否保存完整，處罰有無引起被查單位的抵觸、不滿情緒，影響外匯銀行、涉匯企業(yè)正常生產經營和發(fā)展，對地方政府招商引資的負面影響。行政執(zhí)法檢查處罰是否引起了申訴、行政復議、被訴風險問題。

（四）經濟性原則。要點包括：外匯執(zhí)法檢查是否在規(guī)定時限內執(zhí)結完畢，外匯執(zhí)法檢查投入的人力、物力、財力情況，外匯執(zhí)法檢查、辦案經費開支情況，投入的人力成本、時間成本、財務成本能否達到高效執(zhí)法要求。執(zhí)法人員的外匯專業(yè)素質是否達標，執(zhí)法過程中有無貪污賄賂或其它違規(guī)謀利行為，對外匯政策的把握、外匯執(zhí)法檢查工作實踐熟練程度；開展外匯執(zhí)法檢查對象選擇的代表性如何，被查單位配合執(zhí)法檢查情況，有無干擾、拖延外匯執(zhí)法檢查情況，執(zhí)法檢查其它負面影響。

（五）效益性原則。外匯執(zhí)法檢查產生的效果，主要包括經濟效果和社會效果，側重社會效果評估。對被查單位產生的直接影響，被查單位生產經營效率是否提高，守法意識和守法經營狀況是否得到改善，執(zhí)行國際收支、經常項目、資本項目方面的法律法規(guī)是否更加到位。處罰金額對被查單位財務經營影響，處罰金額占違法金額比例，有無起到威攝效果，罰款對財政收入的貢獻度。當地政府、外匯指定銀行、涉匯企業(yè)以及社會公眾對外匯管理執(zhí)法檢查和外匯服務工作的滿意度，其他相關涉匯主體的反應和評論；外匯市場環(huán)境與市場秩序是否好轉。

二、外匯執(zhí)法績效評價指標體系

根據外匯執(zhí)法績效審計的基本原則，我們從上述五個原則方面，優(yōu)選了風險類和績效類11個指標進行說明分析，并運用KPI指標分解法和層次分析法（AHP）來組織指標、評價績效。

（一）風險類指標——主要從規(guī)范性、安全性方面考慮。

1.外匯執(zhí)法檢查覆蓋率：外匯執(zhí)法檢查在一定時期（2年）內是否覆蓋了經常項目、資本項目、國際收支、個人外匯管理、內部控制等外匯管理業(yè)務的各個方面。在一定時期（2年）內外匯執(zhí)法檢查是否覆蓋了所有外匯指定銀行或其分支機構；是否開展對企業(yè)、個人外匯執(zhí)法檢查。

2.依法行政率：是否制訂并執(zhí)行外匯檢查內控制度；開展外匯執(zhí)法檢查的縣（市）級外匯支局是否經國家外匯管理局批準具有外匯檢查處罰權；執(zhí)法檢查人員是否持有國家外匯管理局執(zhí)法證（檢查證或國際收支申報核查證）開展檢查業(yè)務；是否在規(guī)定時間向被檢查對象發(fā)出《現場檢查通知書》；外匯執(zhí)法現場檢查人員是否在2人以上；外匯局作出重大處罰決定前，是否告知當事人有要求舉行聽證的權利。

3.檢查完成率。是否按《年度外匯檢查查處計劃》開展外匯執(zhí)法檢查；是否按外匯執(zhí)法檢查方案規(guī)定時間內完成檢查；是否及時將執(zhí)法檢查資料進行歸檔管理。

4.行政處罰率。是否對檢查發(fā)現的違規(guī)行為進行了處罰；對檢查發(fā)現的違規(guī)行為經濟處罰是否在規(guī)定幅度范圍內進行處罰，減輕處罰或免予處罰是否符合規(guī)定。

5.行政復議率。被檢查對象是否對外匯執(zhí)法檢查行政處罰決定提出復議，復議數占外匯執(zhí)法檢查行政處罰數的比例。

（二）績效類指標——主要從目標性、效益性、經濟性方面考慮。

1.立案數。與以前年度對比，立案數量的增減情況。

2.結案率。外匯執(zhí)法檢查案件是否全部結案，未結案占已立案數比例。

3.罰沒款收繳金額。與以前年度對比，罰沒款收繳金額的增減情況；外匯執(zhí)法檢查罰沒款占上級局轄內同級機構平均數的比例。

4.檢查辦案經費。是否能保證外匯執(zhí)法檢查人員辦公經費的需求；辦案經費使用是否合規(guī)。

5.經濟指標變動。對被查主體收入、利潤等經濟指標與檢查前三年平均水平、歷史最好水平進行比較。

6.市場主體反映評論。對地方政府、外匯銀行、企業(yè)等涉匯主體進行問卷調查，一方面問詢對外匯執(zhí)法檢查的滿意度；另一方面問詢外匯市場環(huán)境秩序是否好轉。

（三）績效審計方法的應用。

采用KPI指標法，對以上篩選出11個關鍵影響因素（一級指標）進行KPI指標分解與設計，確定出23個KPI指標（二級指標），分別采取德爾菲法設計相對權重值，進行計算匯總（見表1）。

表1 指標分解計算表

1.一級指標分值，由對應二級指標分值乘以各自權重加總得到。二級指標分值同理得到。

2.對涉及到問卷調查、問詢指標分值的計算，例如“市場主體反映評論”得分，運用主體權重法（AHP）進行分析計算。分三個步驟，一是確定評估等級，區(qū)分為好、較好、一般、差，并將評價標準分值確定為100分、80分、60分和0分；二是設置不同類別的權重比例，注意所有參與評價類別的權重之和為1；三是運用數學模型測算結果，建立如下數學評估模型：假設權重矩陣為K，評估矩陣為R，則綜合評判矩陣T=KR，K是n×1維權重矩陣，R是n×K維評價矩陣。

舉例，對“市場主體反映評論”進行績效評估，評估等級分為四類，k=4，即好、較好、一般、較差。評估類別分二類，即外匯執(zhí)法檢查的滿意度、外匯市場環(huán)境秩序是否好轉，n=2，權重設置分別為0.4、0.6。假設參與績效評價的人員中認為“外匯執(zhí)法檢查滿意度”好的占50%、較好的占30%、一般的占10%、差的占10%，“外匯市場環(huán)境秩序”好的占70%、較好的占20%、一般的占10%、差的占0%，那么

評分結果=0.6×100+0.24×80+0.1×60+0.04×0=85.2分。

3.匯總分值確認后，對績效評估值合理劃分區(qū)間，評判區(qū)間可分為好、較好、一般、差，輔之于必要的文字說明。

三、注重績效審計的后續(xù)跟進工作

外匯執(zhí)法績效審計是一項開創(chuàng)性工作。對外匯執(zhí)法進行標準化績效審計工作目標不僅是要客觀反映外匯執(zhí)法績效，更重要的是要通過客觀、規(guī)范的方法改進、改善工作。因此，要通過評價體系和評價結果的運用來提高外匯行政執(zhí)法水平，進一步提高外匯執(zhí)法檢查管理績效。

（一）培訓。按照評估的內容和目的的不同，對外匯行政執(zhí)法人員要進行崗前培訓、經常性培訓、輪崗培訓、任用培訓。定期開展以外匯執(zhí)法檢查所需要的專業(yè)知識和能力為內容的培訓活動，根據外匯執(zhí)法檢查績效評價的薄弱環(huán)節(jié)開展針對性培訓，滿足執(zhí)法檢查發(fā)展的需要，保證執(zhí)法檢查質量。

（二）學習。標準化績效評估體系可以為外匯行政執(zhí)法人員提供一個標準化的學習藍本。外匯管理局要通過學習型組織建設，結合績效評估內容，有針對性地選擇或督促外匯管理人員進行重點學習，提高外匯管理人員的行政執(zhí)法水平，培養(yǎng)外匯管理檢查的綜合性人才。

（三）激勵。依據外匯執(zhí)法檢查績效評估的四個標準化分類等級，制訂相應激勵性措施，保證激勵效果。對于開展外匯執(zhí)法檢查效果“好”的單位和個人，可給予獎金、晉級、評先評優(yōu)、通報表彰等正向激勵；對于開展外匯執(zhí)法檢查效果“差”的單位和個人，要依據相關管理制度，給予批評、扣減績效工資、直至處分等懲罰。

（四）改進和優(yōu)化。依據標準化的績效評估，修正外匯行政執(zhí)法檢查中的管理行為和矯正行為中的偏差，改進外匯執(zhí)法檢查中的薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，持續(xù)提高執(zhí)法質量，使外匯執(zhí)法檢查的具體管理行為更加合法和規(guī)范。要從經濟性、效益性、效率性等方面入手，進一步改善和優(yōu)化外匯執(zhí)法檢查流程，提高執(zhí)法檢查效率，達到外匯執(zhí)法檢查經濟效益與社會效益的“雙豐收”。

（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）