氣候變化損失與危害的內(nèi)涵與應(yīng)對機(jī)制

馬欣等

摘要：當(dāng)前全球減緩與適應(yīng)的努力無法有效應(yīng)對氣候變化的不利影響，巨大的氣候變化損失與危害需要直接的解決方案。2012年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）多哈會(huì)議期間，應(yīng)對氣候變化不利影響的損失與危害問題突然升溫，成為影響大會(huì)能否成功的關(guān)鍵議題之一。本文通過對氣候變化損失與危害的定義和內(nèi)涵的探討，將損失與危害歸納為人類通過減緩或適應(yīng)未能避免的氣候變化的不利影響，并與影響、脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)概念進(jìn)行辨析，提出較完整的損失與危害的概念模型，認(rèn)識到應(yīng)對氣候變化損失與危害是對減緩與適應(yīng)的有效補(bǔ)充。系統(tǒng)闡述國際上基于政治、法律和市場的損失與危害的應(yīng)對機(jī)制，初步展示了損失與危害機(jī)制的可能形式，包括：小島國聯(lián)盟在《公約》下提出的“應(yīng)對損失與危害的多窗口機(jī)制”，主要包括保險(xiǎn)、恢復(fù)與賠償、風(fēng)險(xiǎn)管理，由發(fā)達(dá)國家根據(jù)國民生產(chǎn)總值（GNP）和溫室氣的排放量提供資金支持；慕尼黑保險(xiǎn)公司提出的“慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃”，主要包括預(yù)防和保險(xiǎn)，實(shí)施慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃預(yù)計(jì)需要每年投入約100億美元購買保險(xiǎn)服務(wù)；遭受氣候變化損失與危害的國家通過國際訴訟向氣候變化的責(zé)任方提出賠償要求也是一種潛在的應(yīng)對機(jī)制，其原理基礎(chǔ)是國際慣例法的重要通行原則——“無害原則”，但具體實(shí)施受國際法院強(qiáng)制管轄權(quán)的有限性和國際訴訟高風(fēng)險(xiǎn)的制約。最后，提出損失與危害可能的學(xué)術(shù)研究方向，為構(gòu)建氣候變化損失與危害國際與國內(nèi)應(yīng)對機(jī)制及開展相關(guān)研究提供參考。

關(guān)鍵詞：氣候變化；損失與危害；內(nèi)涵； 應(yīng)對機(jī)制

中圖分類號 P951 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）05-0010-04

近年來，由于國際減緩與適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)遲緩，氣候變化的不利影響將可能更加嚴(yán)重[1]。在國際學(xué)術(shù)界，關(guān)于氣候變化損失與危害問題及應(yīng)對機(jī)制的討論逐步升溫[2]。2012年IPCC發(fā)布了《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》特別報(bào)告，明確提出極端氣候事件的危害可能威脅到人類的發(fā)展成果[3]。氣候變化的損失與危害已成為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判的熱點(diǎn)，在2012年多哈召開的《公約》第十八屆大會(huì)（COP18）上，氣候變化的損失與危害問題的談判一度進(jìn)入白熱化，成為影響大會(huì)能否成功的重要議題[4]。

1 氣候變化損失與危害的內(nèi)涵

1.1 定義與內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界尚未對氣候變化的損失與危害形成統(tǒng)一的定義，但基本認(rèn)同是由人類通過減緩或適應(yīng)未能避免的氣候變化的不利影響[5]（見圖1）。有以下三方面的含義：

（1）理論上，減排溫室氣體可以減輕或消除氣候變化導(dǎo)致的不利影響，但當(dāng)前全球減排承諾和行動(dòng)不能完全避免氣候變化的不利影響[6]。

（2）當(dāng)前全球適應(yīng)氣候變化的科學(xué)基礎(chǔ)、決策信息、資金與技術(shù)很不充分，氣候變化不利影響超過適應(yīng)的作用范圍，存在“殘余的損失與危害”[7]。

（3）即使在信息完全和資源充分的理想狀態(tài)下，由于適應(yīng)活動(dòng)須遵守成本/效益原則，部分氣候變化不利影響因適應(yīng)行動(dòng)的成本高收益低而歸入“殘余的損失與危害”。

1.2 與相關(guān)概念的關(guān)系辨析

（1）損失與危害和氣候變化影響。氣候變化影響包括不利影響和有利影響，而損失與危害是不利影響中無法應(yīng)對的部分。顯然，影響和損失與危害之間是包含關(guān)系。

（2）損失與危害和氣候變化脆弱性。氣候變化脆弱性表示氣候變化導(dǎo)致?lián)p失與危害的程度，取決于系統(tǒng)對氣候變化的暴露程度、敏感性和適應(yīng)能力，由外部因素和內(nèi)部特征共同決定。在氣候變化相同的暴露程度下，系統(tǒng)的敏感性越高，適應(yīng)能力越低，則損失與危害越大，反之亦然。

（3）損失與危害和氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是氣候變化導(dǎo)致?lián)p失與危害的可能性，而損失與危害是氣候變化風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果。損失與危害嚴(yán)重程度受風(fēng)險(xiǎn)因子——易損性、暴露量和可能性的制約。

2 氣候變化損失與危害的應(yīng)對機(jī)制

2.1 國際多邊政治應(yīng)對損失與危害機(jī)制

2008年，小島國聯(lián)盟（AOSIS）提出國際上最知名的應(yīng)對損失與危害的多窗口機(jī)制（MultiWindow Mechanism），主要由保險(xiǎn)、恢復(fù)與賠償、風(fēng)險(xiǎn)管理三部分組成：①保險(xiǎn)部分支持小島國聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家和其他特別脆弱的發(fā)展中國家，通過創(chuàng)新性的保險(xiǎn)工具，幫助管理、傳播、對沖、減少和轉(zhuǎn)移與氣候變化相關(guān)的災(zāi)害經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。②恢復(fù)與賠償部分用于應(yīng)對漸變事件的不利影響，比如海平面上升、溫升、海洋酸化。由發(fā)達(dá)國家出資建立“國際保險(xiǎn)基金”補(bǔ)償小島國聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家和其他特別脆弱的發(fā)展中國家因漸變事件造成的損失與危害。③風(fēng)險(xiǎn)管理部分通過發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，加強(qiáng)減少風(fēng)險(xiǎn)措施的實(shí)施，增加技術(shù)和資金支持來減少與氣候變化極端事件和漸變事件相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對損失與危害的多窗口機(jī)制由發(fā)達(dá)國家根據(jù)國民生產(chǎn)總值（GNP）和溫室氣體的排放量提供資金支持[8]。

2.2 基于市場的損失與危害應(yīng)對機(jī)制

2009年，慕尼黑保險(xiǎn)公司提出應(yīng)對損失與危害的機(jī)制建議——慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃（Munich Climate Insurance Initiative），主要包括預(yù)防和保險(xiǎn)兩部分（見圖2）。預(yù)防部分提供符合成本/效益原則的預(yù)防性活動(dòng)，用來減少較低的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。比如頻發(fā)的暴雨或輕度干旱。保險(xiǎn)部分則包括無法采用符合成本/效益原則的行動(dòng)來應(yīng)對的中等或很高氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)部分分為兩條主線：對中等頻度和低影響程度的氣候風(fēng)險(xiǎn)，氣候保險(xiǎn)援助機(jī)制通過公共或私人保險(xiǎn)，以及其他社會(huì)保障體系支持脆弱的地區(qū)。比如，對農(nóng)業(yè)的宏觀保險(xiǎn)、國家的風(fēng)險(xiǎn)基金。對低頻度高影響程度的氣候風(fēng)險(xiǎn)，提供金融安全網(wǎng)來應(yīng)對。慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃提議建立氣候保險(xiǎn)基金（Climate Pool），預(yù)定好高風(fēng)險(xiǎn)的范圍，特別是將最脆弱的國家定義為不需要付出成本的受益國。氣候保險(xiǎn)基金通過在全球再保險(xiǎn)市場進(jìn)行再保險(xiǎn)來應(yīng)對極端損失。實(shí)施慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃預(yù)計(jì)需要每年投入約100億美元購買保險(xiǎn)服務(wù)[9-10]。

2.3 基于國際法律的損失與危害應(yīng)對機(jī)制

通過國際訴訟（International Litigation）向氣候變化的責(zé)任方提出賠償（Reparation）要求是遭受氣候變化損失與危害國家一種潛在的應(yīng)對機(jī)制，近年來日益受到各國和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。應(yīng)對損失與危害國際法律機(jī)制的原理基礎(chǔ)是國際慣例法的重要通行原則——“無害原則”，即保證一國的管轄權(quán)和控制下的行為不會(huì)對國家管理范圍之外的其他國家的環(huán)境造成危害，不法行為發(fā)生國有義務(wù)賠償（Reparation）[11]。聯(lián)合國國際法委員會(huì)起草的《國家對不法行動(dòng)的責(zé)任》認(rèn)為賠償是恢復(fù)原狀（Restitution）、補(bǔ)償（Compensation）和妥善償付（Satisfaction）中的一項(xiàng)或組合。補(bǔ)償針對任何經(jīng)濟(jì)可衡量的損害，而妥善償付可能涉及承認(rèn)不法行動(dòng)或道歉，還明確了對不法行為負(fù)有責(zé)任的國家有義務(wù)做出全部賠償。如不法行為仍在繼續(xù)，負(fù)有責(zé)任的國家也有義務(wù)阻止不法行為，并保證不會(huì)再犯[12] 。另一方面，與氣候變化損失與危害相關(guān)的國際訴訟是很復(fù)雜的，不是簡單的由“受害國”向主要溫室氣體排放國索賠。至少還面臨幾項(xiàng)困難：一不是所有國家都接受國際法院的強(qiáng)制管轄權(quán)，即使接受的國家也都有各種保留，訴訟的發(fā)起和判決的執(zhí)行面臨考驗(yàn)；二是跨越國家的司法管轄權(quán)，對另外一個(gè)國家的企業(yè)或政府提起訴訟的風(fēng)險(xiǎn)也較高。但無論氣候變化訴訟的成敗結(jié)果如何，都將改變我們對氣候變化及其責(zé)任的認(rèn)識[13]。目前，國際法關(guān)于氣候變化賠償?shù)睦碚撆c實(shí)踐正在快速的發(fā)展過程中，氣候變化正在影響利益相關(guān)方對國際法賠償?shù)恼J(rèn)識，遭受損失與危害的國家將可能通過自身的努力塑造氣候變化損失與危害的國際法賠償法則。

3 氣候變化損失與危害問題的走向

應(yīng)對氣候變化相關(guān)的損失與危害問題是國際學(xué)術(shù)界和國際氣候治理談判中日益突出的熱點(diǎn)。作為與減緩、適應(yīng)并列的應(yīng)對氣候變化措施，損失與危害的研究才剛剛開始。從學(xué)科發(fā)展的角度，氣候變化損失與危害研究的發(fā)展?jié)摿κ謱拸V。

3.1 損失與危害的學(xué)術(shù)研究方向

（1）科學(xué)問題。由于《公約》下氣候變化的定義是狹義的，特指工業(yè)革命以來由于直接或間接人類活動(dòng)排放溫室氣體改變地球的大氣組成導(dǎo)致的氣候變化，不包含氣候的自然變率?，F(xiàn)有科學(xué)認(rèn)識無法準(zhǔn)確的區(qū)分氣候自然變率和人類活動(dòng)導(dǎo)致氣候變化在損失與危害中的貢獻(xiàn)。

（2）評估方法。與氣候變化相關(guān)的損失與危害的空間范圍巨大，涉及的類型和種類多樣，幾乎全球所有國家都面臨與氣候變化相關(guān)的損失與危害，廣義上包括人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、文化和社會(huì)傳統(tǒng)損失等。另外，損失與危害的定義與識別存有爭議，特別是一部分損失與危害是難以用貨幣度量，建立基于共識的科學(xué)評估方法，獲得全球和各國準(zhǔn)確的損失與危害數(shù)據(jù)具有相當(dāng)?shù)碾y度。

（3）適應(yīng)閾值?；谶m應(yīng)資源的有限性和適應(yīng)成本效益原則，應(yīng)對氣候變化實(shí)踐中適應(yīng)活動(dòng)的廣度、深度和有效性具有閾值，科學(xué)的識別適應(yīng)閾值，將有助于優(yōu)化適應(yīng)資源的配置，確保采取足夠和實(shí)質(zhì)性的適應(yīng)措施，同時(shí)，防止過度適應(yīng)，充分認(rèn)識適應(yīng)的局限性，增加適應(yīng)決策的科學(xué)性。

（4）損失與危害保險(xiǎn)機(jī)制的局限性。保險(xiǎn)在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面具有重要作用，但保險(xiǎn)在應(yīng)對氣候變化損失與危害中的局限性也十分明顯。保險(xiǎn)對極端事件造成的可計(jì)算的經(jīng)濟(jì)損失非常適用，不適用難以計(jì)算的生態(tài)系統(tǒng)、文化、傳統(tǒng)等的危害。漸變事件造成的損失與危害需要較長的周期才能觀察到，如海平面上升、溫升、干旱化等，需要?jiǎng)?chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制。

（5）恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)木窒扌?。恢?fù)與補(bǔ)償是應(yīng)對氣候變化相關(guān)的損失與危害的重要方法。實(shí)際上，部分損失與危害難以恢復(fù)與補(bǔ)償。如海平面上升造成的土地面積損失、海洋酸化導(dǎo)致的珊瑚白化等。另外，根據(jù)《公約》恢復(fù)與補(bǔ)償損失與危害是發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任，但發(fā)達(dá)國家對損失與危害機(jī)制持堅(jiān)決的反對態(tài)度，損失與危害資金來源未定，恢復(fù)與補(bǔ)償受制于發(fā)達(dá)國家的履約程度。

3.2 損失與危害制度構(gòu)建研究方向

在《公約》主渠道內(nèi)，構(gòu)建公平合理的損失與危害國際制度主要存在兩個(gè)障礙：一是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任?！豆s》第4.3條中關(guān)于氣候變化不利影響的責(zé)任認(rèn)定是非常明確的，發(fā)達(dá)國家對此負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任[14]。但近年來，美歐等發(fā)達(dá)國家竭力逃避和轉(zhuǎn)嫁自身責(zé)任。二是為獲得更多應(yīng)對損失與危害的資金來源，小島國聯(lián)盟（AOSIS）在應(yīng)對損失與危害機(jī)制中特別提出“污染者付費(fèi)”原則，不區(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，而是按排放量承擔(dān)應(yīng)對損失與危害的責(zé)任。“污染者付費(fèi)”原則嚴(yán)重違背了《公約》追究發(fā)達(dá)國家承擔(dān)歷史責(zé)任的宗旨，有向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)[2]。

在基于市場和國際法律的制度構(gòu)建過程中，主要存在兩類問題：一是如何通過市場機(jī)制應(yīng)對氣候變化損失與危害的過程中，準(zhǔn)確的反映發(fā)達(dá)國家所應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任，合理確定受益方的范圍和程度；二是加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化損失與危害機(jī)制的國際法律基礎(chǔ)，將更多國際環(huán)境法律原則引入到損失與危害的機(jī)制構(gòu)建中。

（編輯：溫武軍）

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[10]Munich Climate Insurance Initiative 2009. Frequently Asked Questions about an International Insurance Mechanism for Climate Adaptation： Responses to Party Questions Posed to MCII at Poznan COP14[EB/OL]. 2009[20090206]. http：//www.climateinsurance.org.

[11]Foundation for International Environmental Law and Development. Loss and Damage Caused by Climate Change： Legal Strategies for Vulnerable Countries[EB/OL]. 2012[20120206]. http：//environmentportal. in/category/publisher/foundationinternationalenvironmentallawanddevelopment.

[12]United Nations. Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts， in Report of the International Law Commission on the Work of its Fiftythird Session， UN GAOR 56th Sess.， Supp. No. 10， at 43， U.N. Doc. A/56/10[EB/OL]. 2001[20011212]. http：//www1.umn.edu/humanrts/instree/WrongfulActs.html.

[13]Burkett M. Climate Reparations[J/OL]. Melbourne Journal of International Law.[20091001]. http：//mjil.law.unimelb.edu.au/go/issues/issuearchive/volume102.

[14]馬欣，李玉娥，仲平，等.聯(lián)合國氣候變化框架公約適應(yīng)委員會(huì)職能談判焦點(diǎn)解析[J].氣候變化研究進(jìn)展，2010，6（4）：296-300.[Ma Xin， Li Yue， Zhong Ping， et al. Key Issues for Negotiation of Adaptation Committee Under UNFCCC[J]. Progressus Inquisoitiones De Mutatine Climatis， 2010，6（4）：296-300.]