論我國征地制度改革及其完善

帥陽，楊姣姣，江瀟瀟

摘 要：農(nóng)村土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有土地，并依法給予被征收的集體和個人合理補償和安置的行為。本文就其制度發(fā)展的歷史沿革，當今發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)生的問題，以及對其進行改革和完善的方向等方面對我國征地制度進行探討和研究。文章以緊緊圍繞農(nóng)民利益保護這一核心提出了構建我國專門的土地征收補償法的立法思路，在我國正在推行征地制度改革和修訂土地管理法之際，具有一定的針對性和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：土地征收制度；農(nóng)民利益；物權平等保護

1 我國征地制度的歷史沿革

從新中國成立以來，我國的征地制度經(jīng)歷了一系列演變和改進的過程。在新中國成立初期，中國的征地制度更多地是適應計劃經(jīng)濟體制的要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，征地制度也隨之發(fā)生著變化。依據(jù)社會變革和相關法律制定的時間，中國征地制度變遷可以分為以下幾個階段：

1.1 征地制度的產(chǎn)生

我國最早的征地制度可以追溯到1950年中央人民政府政務院頒布的《鐵路留用地辦法》，該辦法第五條規(guī)定：“鐵路因建設關系，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時，由路局通過收買或征購之”。 隨后公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》，進一步明確了國家因市政建設需要征用土地的問題，該條例第十四條規(guī)定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對于耕種該項土地的農(nóng)民亦應給予適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，應予公平合理的補償?！鄙鲜鰞蓚€政策條例是新中國成立以后，征地制度最初的雛形。

1.2 征地制度的發(fā)展及完善

我國征地制度的發(fā)展階段是在1953年至1957年期間。隨著社會主義經(jīng)濟各項制度的逐步確立與完備，國內非農(nóng)建設的蓬勃開展，國家對非農(nóng)建設用地的需求日益增多，為了滿足這一需求，政務院于1953年12月5日通過《國家建設征用土地辦法》，這是新中國第一部比較完整的土地征用行政法規(guī)。

為了進一步加強土地征用的權威性，1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，第一次將土地征用制度寫入了國家根本大法。該法第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或收歸國有”。這就標志著新中國征地制度政策框架的初步確立。

1.3 征地制度的確立

文革風暴后，中國的經(jīng)濟建設開始全面復蘇，建設用地需求又呈現(xiàn)顯著增長趨勢。為了滿足新時期土地征用的需求，我國先后于1982年出臺了《國家建設征用土地條例》、1986年出臺了《中華人民共和國土地管理法》，1998年對《中華人民共和國土地管理法》進行了修訂。與1958年修訂的《國家建設征用土地辦法》相比，《國家建設征用土地條例》的內容顯得更有規(guī)范性、法制性，也更便于操作，而且內容和政策的深度和廣度都比《國家建設征用土地辦法》大程度增加。1986年6月25日，全國人大常委會第16次會議在吸收《國家建設征用土地條例》內容的基礎上，總結經(jīng)驗，將其上升為法律，形成《中華人民共和國土地管理法》。這標志著中國征地制度的真正確立。

2 征地補償制度的現(xiàn)狀以及存在的問題

在現(xiàn)行土地征收補償制度下，其征收補償制度的現(xiàn)狀及其存在的問題如下：

2.1 “土地原有用途補償”補償原則不公平

《物權法》第 42 條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償?shù)荣M用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保證被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”。 《土地管理法》第 47 條規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原用途給予補償?！庇晌餀喾ê屯恋毓芾矸梢钥闯?，我國土地征收補償確立的原則是 “按土地原有用途補償”。

這樣的原則使補償費用不符合土地帶給農(nóng)民的收益，土地對于農(nóng)民的價值不是僅僅體現(xiàn)在征收時土地用途的表現(xiàn)形式。土地作為一種生產(chǎn)資料，農(nóng)民依靠它種植農(nóng)作物來解決溫飽問題，利用農(nóng)作物市場交換取得其它生活費用。按照征收土地時土地用途來補償遠遠不能滿足農(nóng)民失去土地之后的生存，更是無視了農(nóng)民的長遠生計和社會保障需求。同時，土地被征收之后被轉變?yōu)榻ㄔO用地而出讓會產(chǎn)生巨大的利益，這部分利益農(nóng)民并沒能有機會分享。

2.2 征地補償費用分配不到位

《土地管理法》第49條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員公布，接受監(jiān)督?！薄段餀喾ā返?2條第3款規(guī)定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用?！币陨鲜菍ρa償款的法律規(guī)定，但是對于補償款的分配并沒有明確，而使實踐中征地補償費分配不到位。

一般情況下，是征地補償款、安置補助費需先支付給村經(jīng)濟集體組織，再由集體組織分配到農(nóng)民個人受傷，而補償款的分配的方式方法和期限沒有法律的明確規(guī)定，容易造成村委會、村組的個人貪污挪用或者任意揮霍，而是最后分到農(nóng)民手上的補償款所剩無幾。

2.3 征地補償?shù)臉藴屎头秶鷦澏ú缓侠?/p>

《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”依照本條第 2 款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！庇纱丝梢?，我國征地補償?shù)臉藴适前凑毡徽魇崭氐那叭昴戤a(chǎn)值的倍數(shù)計算，一般是六到十倍；法律限定了最高的補償倍數(shù)——不得高于三十倍。

征地補償標準和范圍的制定一定要與土地的價值相對應。但是現(xiàn)行規(guī)定并不能體現(xiàn)土地對于農(nóng)民的價值，征地補償范圍狹窄且測算標準不合理，無法彌補土地對于農(nóng)民的實際損失，間接損失，以及農(nóng)產(chǎn)品的預期利益損失，并且產(chǎn)值倍數(shù)缺乏具體的操作標準。不同地類、種植不同作物產(chǎn)生的產(chǎn)值不一樣，產(chǎn)值倍數(shù)由地方政府按征收耕地的產(chǎn)值來制定，缺乏具體標準。并且法律規(guī)定的產(chǎn)值倍數(shù)最高限額是三十倍，沒有充分考慮到隨著經(jīng)濟發(fā)展地價快速上升的價值，對于當前的社會經(jīng)濟水平來說還是偏低的。

3 征地制度的完善策略

征地制度存在諸多需要改善的地方，針對以上的問題，筆者認為在實施征地時，應該從以下方面加以完善：

3.1 制度本身完善

其一，征地理由，應明確“公共利益”。征地是國家為了公共利益的需要，依照法定程序將農(nóng)民集體所有的土地轉變?yōu)閲型恋?，并依法給予一定補償?shù)男袨?。表面看來，征地只是國家與權利人之間的權利義務的一種讓渡，但實質上，這正是國家集合利益的一種方式。要使征地行為合法化，最初就理應在確定“公共利益”這個概念上具體化，將公共利益的概念加以概括列舉，并對范圍的界定實施一定的指導性標準。

其二，征地補償，應當更靈活、民主。在實施征地制度時應當確立保證被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法利益的原則，征地本身就是一個切關民生的制度，當然應當最大程度地照顧被征地農(nóng)民的利益。因此在確立標準時，一者需要有完整征的補償項目，對于所有權、他物權者的利益都應當給予補償；一者也要對“三十倍”的法定上限適當突破，充分考慮市場增值等因素，對具體補償項目以現(xiàn)時比例性補貼加以框定。

其三，征地程序，應防止暗箱操作。集體經(jīng)濟的固有性弊端，被征地農(nóng)民雖然是征地補償?shù)氖芤嫒?，但獲益的過程往往被集體經(jīng)濟組織作為過渡者將利益流失。因此在完善制度的同時，加強監(jiān)管，將征地過程進一步公布公開，對土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，進一步落實《土地管理法實施細則》第 25 條的規(guī)定。

其四，征地救濟，應多向救濟，雙管齊下。改變征地只能單一尋求行政復議的救濟途徑，對征地的救濟途徑應當多元化。增設司法救濟途徑，使征地的救濟不至于被既當運動員、又做裁判員的行政權力過度干預。

其五，安置方式，應當取長補短、實事求是。各個地方采取的征地補償安置的方式形式各異，例如留地安置、土地使用權入股、補償費設保等等，在實施安置時，應當具體明確各自相應的規(guī)定，結合地方實際和補償安置群眾的需求，因地制宜。

3.2 完善配套措施

首先對征地過程中出現(xiàn)的重大異議適當增加被征地農(nóng)民的參與度。征地方案通過行政批準而實施，但卻往往忽視了民眾的意見。所以一方面在征地中可以在一些重大異議環(huán)節(jié)中建立聽證制度，提高行政制度的雙向互動環(huán)節(jié)，在互動的過程中以便征地工作的不斷改善。這也是減少征地談判工作阻力，縮小化社會摩擦的一種方式。另一方面設立常設的小組決議機制，小組的成員由行政機關、征地民眾、制度專業(yè)人員組成，人員可以不固定，特別是征地民眾代表，應當不固定，防止村家族勢力的影響。

其次，應當完善征地補償?shù)脑u估機制。借助評估機構、中介力量對征地過程的測量及面積補償加以確定以使評估內容更加趨向于客觀性、真實性。同時也要防止行政機關等濫用權力，影響第三方力量的權威性。

4 結語

通過對我國征地補償制度改革研究，征地制度改革的多方面的客觀條件己經(jīng)具備，完善征地制度最終還是要從立法上解決。我國現(xiàn)行征地制度有關的法律法規(guī)對征地制度的規(guī)范起著各自的作用，難以專門指導征地補償工作。在具體內容的構建上，筆者認為應以物權理論為指導，緊緊圍繞著農(nóng)民利益保護這一核心，針對我國現(xiàn)行征地補償制度的現(xiàn)狀和存在的問題，提出一系列有針對性的立法建議，以此來更好的規(guī)范我國土地征收制度，以達到征地補償制度在維護農(nóng)民利益方面實體內容和程序內容的統(tǒng)一。

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作者簡介

帥陽（1992-），男，四川眉山人，大學本科在讀，西南大學法學院法學專業(yè)。

楊姣姣（1993-），女，重慶人，大學本科在讀，西南大學法學院法學專業(yè)。

江瀟瀟（1992-），女，四川廣安人，大學本科在讀，西南大學法學院法學專業(yè)。