天津市民國時期地籍管理檔案研究綜述

摘 要：民國時期的天津市以其租界區(qū)位背景承載著這一特殊歷史時期我國的土地行政管理的發(fā)展歷程。基于天津市檔案館保存的這一時期的土地登記以及土地測量類檔案的開發(fā)，本文從土地行政管理機構(gòu)的發(fā)展、《土地法》對于土地登記的規(guī)定與解釋、土地測量以及土地登記的執(zhí)行情況、土地規(guī)費的收取以及逾期登記處罰五個方面對這一批檔案進行整理和綜述，以期對民國時期的天津市土地資源管理、經(jīng)濟發(fā)展以及風(fēng)土人情進行研究，為現(xiàn)代的土地登記管理提供借鑒的意義。

關(guān)鍵詞：天津市；民國時期；地籍管理檔案

基金項目：天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計劃項目（13ZLZLZF02500）

Research on Tianjin city Cadastre Archives in the Republic of China

Wang yuanming

（School of Public Management， Tianjin university of Commerce，Tianjin 300134）

Abstract： In the period of Republic of China， Tianjin city reflected the development course of land administrative management of this special historical period in China with its concession location background. On the basis of Archives Resources about land registration and land survey of Tianjin City Archives， This paper collated and summarized research archives from five aspects： the land administration development， “ law of the land “ to the land registration regulations and interpretation， land survey and registration implementation ， land fees charged， and late registration punishment. this paper reproduces the land resources management， economic development and local customs and practices of Tianjin city in the period， earing value of reference for the reform of land system in todays China.

Keywords： Tianjin city ；The Republic of China ；Cadastre archives

此次研究檔案共計包括38份檔案，涉及年份為1929年到1948年，歷經(jīng)了10年內(nèi)戰(zhàn)時期、抗戰(zhàn)時期以及抗戰(zhàn)勝利后的民國時期。其中，1929年1份，1936年1份，1939年1份，1941年1份，1944年2份，1945年3份，1946年12份，1947年11份，1948年5份，缺具體年份考量1份。內(nèi)容涉及土地測量以及土地登記法律法規(guī)等。

民國時期的土地行政主要是通過土地立法和地籍整理來進行的，民國政府制定了一系列的土地行政的專門法律和法規(guī)，在1930年制定了首部《土地法》，這些規(guī)定對于推動當(dāng)時的土地行政起到了重要的作用。地籍整理包括土地測量、土地登記及土地使用調(diào)查等工作內(nèi)容。通過土地測量以確定土地地形位置；土地登記實現(xiàn)土地權(quán)屬登記；土地使用調(diào)查界定土地類別，當(dāng)時把全國的土地劃分為生產(chǎn)用地、建設(shè)用地、交通用地、水利用地、森林用地以及山地保留等六類。1946年重新修訂了《土地法》，因此1946年后的檔案資料較為豐富，以下從土地登記行政機構(gòu)的變遷、《土地法》對土地登記的解釋、地籍管理的實施以及實施效果等幾個方面對這部分資料進行綜述研究。

1 土地登記行政機構(gòu)的變遷及其職能規(guī)定

民國期間，地政機構(gòu)名稱幾經(jīng)變遷，限于環(huán)境因素，其所執(zhí)行業(yè)務(wù)多遷就事實。天津市財政局于1928年10月成立，是國民黨天津市政府直屬的財政管理機構(gòu)，內(nèi)設(shè)三科，其中第三科負(fù)責(zé)土地官產(chǎn)事宜，1937年七七事變后，該局工作結(jié)束；1928年北伐成功，改建特別市后，市政日繁，人口激增，土地問題亦趨嚴(yán)重。本市首于1929年1月，設(shè)土地局接管天津縣，原辦之五警區(qū)、三特區(qū)（即德俄奧各租界）境內(nèi)稅契事務(wù)，分科辦理；于1931年本市官產(chǎn)事宜，亦劃歸土地局兼辦，同年4月，土地局裁撤，其事務(wù)并于財政局第三科主辦，于5月改設(shè)土地官產(chǎn)辦事處；1933年5月土地官產(chǎn)辦事處裁撤，復(fù)歸財政局第三科掌理；1935年9月復(fù)經(jīng)改設(shè)土地辦事處；1936年1月土地辦事處裁撤后，仍歸財政局第三科內(nèi)分地政、測繪兩股，之后抗戰(zhàn)軍與本市淪陷；1937年8月5日天津特別市財政局成立，是日偽天津特別市政府直屬的全市財政管理機構(gòu)；1937年初成立偽財政局設(shè)4個業(yè)務(wù)科，其中第三科主管土地的分配使用，辦理契稅事宜；1938年1月改稱為天津特別市公署財政局，內(nèi)設(shè)總務(wù)科、征收科、地政科以及審核科四個科室，第三科改稱地政科，內(nèi)設(shè)契稅、測繪、登記三股，專司土地契稅勘測、登記、調(diào)查整理市區(qū)官產(chǎn)房地辦法及修訂天津市標(biāo)準(zhǔn)地價實施大綱等事宜。1945年日本投降后，該局工作結(jié)束。天津市地政局于1945年11月成立，內(nèi)設(shè)4室3科，主要職能是辦理地產(chǎn)稅契事務(wù)，至1949年1月天津解放，該局工作結(jié)束。endprint

2 《土地法》對于土地登記制度修訂具有歷史進步意義

關(guān)于登記制度的規(guī)定，在《土地法》中體現(xiàn)的非常細(xì)致。此法最初制定于1930年，1946年又進行了修改。1930年《土地法》共分總則、土地登記、土地使用、土地稅及土地征收5編，不僅包括民法、行政法等實體法的內(nèi)容，還包括土地登記、土地重劃等程序法，其絕大部分條文都是土地行政法規(guī)和土地稅征收的財政法規(guī)，從章節(jié)設(shè)置和條文的內(nèi)容看，其重點并不在實現(xiàn)民生主義的土地政策，而在于如何增加稅收，保障財政收入，說明土地立法價值觀的改變。1946年的《土地法》共分總則、地籍、土地使用、土地稅及土地征收5編，共計247條。其中第二編中以地籍整理涵蓋了土地登記以及土地測量的內(nèi)容。

縱觀1946年的《土地法》，其登記制度有如下五個特點：第一是絕對性。1946年修訂《土地法》第43條規(guī)定：“依本法所為之登記有絕對效力” ①。第二是公開性，即土地登記應(yīng)向社會公布公開，具有公信力。1946年修訂土地法第55條則規(guī)定“：市縣地政機關(guān)接受聲請或囑托登記之件，經(jīng)審查證明無誤，應(yīng)即公告之，其依第五十三條逕為登記者亦同。前項聲請或囑托登記，如應(yīng)補繳證明文件者，該管市縣地政機關(guān)應(yīng)限期令其補繳?！雹冢坏?8條規(guī)定“依第五十五條及五十七條所為公告，不得少于二個月”③。公告的目的當(dāng)然是為確定土地權(quán)利的真實性，排除異議。第三是準(zhǔn)確性，即登記機關(guān)對申請的登記需做全面審查，不僅全面審查申請人提供的證明材料，而且政府還要對土地進行實際測量。第63條規(guī)定“依前條確定登記之面積，應(yīng)按原有證明文件所載四至范圍以內(nèi)，依實際測量所得之面積登記之”④。地政機關(guān)還要對土地登記錯誤負(fù)責(zé)。第68條規(guī)定“因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關(guān)負(fù)損害賠償責(zé)任。但該地政機關(guān)證明其原因應(yīng)歸責(zé)于受害人時，不在此限”⑤。第四是強制性。與清末及北洋政府時期不同，南京國民政府采取強制土地登記的辦法。1946年修訂土地法則規(guī)定了土地總登記辦法，強制土地權(quán)利人于一定期限內(nèi)到政府進行登記。第51條規(guī)定“：土地總登記，由土地所有權(quán)人于登記期限內(nèi)檢同證明文件聲請之。如系土地他項權(quán)利之登記，應(yīng)由權(quán)利人及義務(wù)人共同聲請”⑥。在一定期間內(nèi)就市縣土地之全部為土地登記，不登記即喪失地權(quán)，因此更具操作性，也使強制性更嚴(yán)厲。第57條規(guī)定“逾登記期限無人聲請登記之土地，或經(jīng)聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機關(guān)公告之，公告期滿無人提出異議，即為國有土地之登記”⑦。第五是不完整性。 《土地法》沒有對土地登記簿和權(quán)利書狀的關(guān)系做出明確界定。民國時期的土地權(quán)利文件包括土地登記簿和土地權(quán)利證明，后者的效力根源于土地登記簿，但在土地法中沒有明確提出。關(guān)于土地登記簿，第64條規(guī)定“每登記區(qū)應(yīng)依登記結(jié)果，造具登記總簿，由市、縣政府永久保存之”⑧；關(guān)于土地權(quán)利證明，第62條規(guī)定“聲請登記之土地權(quán)利公告期滿無異議，或經(jīng)調(diào)處成立或裁判確定者，應(yīng)即為確定登記，發(fā)給權(quán)利人以土地所有權(quán)狀或他項權(quán)利證明書”⑨。

總體而言，南京國民政府時期的法律承認(rèn)產(chǎn)權(quán)登記是土地權(quán)利證明的依據(jù)，僅就當(dāng)時而言這對于土地的登記管理以及土地立法均具有歷史的進步意義。

3 地籍管理的實施從零散向常規(guī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化

這一時期的土地管理施行包括土地測量和土地登記兩部分業(yè)務(wù)。1946年之前兩項業(yè)務(wù)也均有相關(guān)的實施細(xì)則出臺，包括《天津市政府地政局土地登記處辦事細(xì)則》、《土地測量實施規(guī)則》、《天津特別市土地測量實施細(xì)則》（1944年9月22日）。其執(zhí)行具有一定的強制性，《天津特別市土地測量實施細(xì)則》第三條規(guī)定“凡市土地，不論種類及性質(zhì)，均須測量之”。此期間主要采用的測量方法包括小三角測量、水準(zhǔn)測量、圖根測量、戶地測量、計算面積及制圖等。但綜合來看，抗戰(zhàn)期間，敵偽組織倒行逆施，雖于民國三十二年間曾舉辦土地測量，測成戶地圖，多幅考其成果，圖幅比例與中央規(guī)定不符，且精度低略，不足為確定產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，以致經(jīng)界紊亂，人民產(chǎn)權(quán)失去保障。1946年，抗戰(zhàn)勝利后，天津市政亟待重建。作為北方重鎮(zhèn)，交通咽喉，商賈云集、人口激增，地價日益飛漲。為防止土地集中，解決市民居住問題起見，地籍整理工作刻不容緩，《土地法》修訂之后土地測量與登記工作形成一定的常規(guī)性。各年度有明確的工作計劃與分月進度表作為地籍管理監(jiān)控措施，這在本部分《天津市政府地政局三十六年度地籍工作計劃》（1947年1月）、《天津市三十六年度土地登記分月進度表》（1947年12月）等檔案中均有所體現(xiàn)。

在1945年至1948年期間，天津市土地管理形成了以控制測量、戶地測量以及使用求積儀計算土地面積具有代表性的地籍測量成果?！氨臼械丶疁y量用小三角測量法施測三角網(wǎng)及鎖，遍及全市，中設(shè)補點，以便控制。更于適當(dāng)路線，測設(shè)干支導(dǎo)線，配布于各圖面，以供戶地之用，戶地測量乃根據(jù)導(dǎo)線點，以平板施行分戶測量最終繪制地籍公布圖、編制地籍調(diào)查簿、縮制分區(qū)地籍圖以及市一覽圖”⑩。因1945年有建設(shè)新市區(qū)，溝通新港，繁榮天津市的計劃，因此主要施測區(qū)域變更為第一區(qū)三段、第二區(qū)、第三區(qū)一段、第五區(qū)及第六區(qū)；1946年繼續(xù)1945年度業(yè)務(wù)進行，施測區(qū)域為第十一區(qū)、第七區(qū)、第八區(qū)、第四區(qū)一、二、四段及三段之一部；1947年繼續(xù)施測區(qū)域為第四區(qū)三段之一部、第三區(qū)四段、第九區(qū)一段及第九區(qū)二段之一部，出于天津市的經(jīng)濟、地理及軍事價值需要，于同年7月測繪完成天津一萬分一地形圖，全市11個區(qū)，以區(qū)為單位從左到右、從上到下的順序用數(shù)字排列圖號，圖區(qū)分別用“忠、孝、仁、愛、信、義、和、平、智、勇、誠”11個字作為地號字頭。

1931年天津財政局內(nèi)設(shè)官產(chǎn)辦事處，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記。1935年天津市為直轄市，土地辦事處辦理土地登記工作，由于機構(gòu)的多變以及專業(yè)人員的缺乏，這一時期沒有得到切實推行。淪陷期間，日偽政權(quán)對天津土地管理機構(gòu)沿用舊制。1942年的土地登記側(cè)重契稅性質(zhì)，不分普通與轉(zhuǎn)移，混合登記。日本投降后，天津市政府為整頓土地權(quán)屬關(guān)系，開展土地登記工作，并對敵偽房地產(chǎn)進行清理。1946年3月1日，天津市地政局土地登記處正式組設(shè)，開始籌備土地登記工作，包括人員的培訓(xùn)以及各種章程的制定。自1946年至1948年期間，天津市地政局共計規(guī)定地價7次，每區(qū)規(guī)定地價之后，即開辦該區(qū)之土地登記，三年期間登記各區(qū)總計收件38，447起，77，801.559市畝；共計編造地價冊18，285起，作為市財政局開征地價稅的依據(jù)。各次規(guī)定地價結(jié)果見表1：endprint

在此期間，當(dāng)局考慮到物價上漲等原因，導(dǎo)致原地價影響土地稅以及土地征收民地補償?shù)膿p失等問題，基于物價指數(shù)對地價進行調(diào)整。這在1946年10月后，地政局依據(jù)土地法參酌實際情形議決以前所定各區(qū)標(biāo)準(zhǔn)地價照原價增加四倍；以及在檔案《地權(quán)科會地籍科呈地政部歷年地價表》（1948年5月）中，1936年至1947 年間的天津市各區(qū)段標(biāo)準(zhǔn)地價表的制定過程種均有所體現(xiàn)。但不排除一些管理漏洞的出現(xiàn)，如“惟查該歷年地價指數(shù)表所列三十三年度平均物價指數(shù)應(yīng)為1，600誤為16，000”11。

應(yīng)該說此期間的土地登記工作對于八年抗戰(zhàn)期中經(jīng)界不清、地權(quán)紊亂、土地糾紛等問題的處理，對公私產(chǎn)權(quán)的確定均具有積極的意義，土地登記已經(jīng)向地籍系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變。

4 對不履行登記程序的土地處理辦法

此期間對于地籍整理工作的推進過程中，不排除有不按照公告和法規(guī)了才行登記程序的行為，其處理主旨在于“不登記，即喪失地權(quán)”。有專門的土地代管機構(gòu)以及明確的逾期執(zhí)行懲罰標(biāo)準(zhǔn)?！短旖蚴姓卣譃榕e辦土地登記告市民書》（1946年）提到“不在規(guī)定的日期到指定的地方去申請登記的土地，本局將依法代管”；《土地稅所有權(quán)移轉(zhuǎn)延不履行登記處理辦法》（1945年2月5日）第五條提到“公告期間不得少于二個月，由地方機關(guān)擬定，報請中央地政機關(guān)備案。其逾公告期間仍無人履行登記時，準(zhǔn)依《縣市政府代管逾期未登記土地辦法》，由縣市政府代管之。”；以及土地權(quán)利變更登記的對頂，《公布土地權(quán)利變更登記逾期申請罰款標(biāo)準(zhǔn)》（1947年12月8日）提到“土地權(quán)利變更登記逾期申請罰款標(biāo)準(zhǔn)，凡申請登記逾期一個月者，處以應(yīng)納登記費額十分之五罰款，其逾期一個月以上者，處以應(yīng)納登記費額十分之九罰款”。這說明過高的驗契或登記費用，使權(quán)利人望而卻步，遭到極大抵制即在情理之中。在高額費稅之下，即使強制登記，也其執(zhí)行效果也會受到一定的限制。

5 土地規(guī)費的收取

早在1930年《土地法》的規(guī)定中就提到了稅、費分征，收費項目較為詳細(xì)，包括土地權(quán)利取得、設(shè)定、轉(zhuǎn)移、變更或消滅之登記均需要收取一定的費用。1930年后，天津特別市土地局征收土地登記費項目和標(biāo)準(zhǔn)更進一步具體，分為初步登記和土地轉(zhuǎn)移權(quán)屬登記兩類；1930年土地局撤銷之后，市財政局出臺了《土地登記規(guī)則》，具體規(guī)定了各項收費標(biāo)準(zhǔn)。1937年后偽市政府財政局土地登記處開辦不動產(chǎn)登記；1946年后《天津市土地登記施行細(xì)則》規(guī)定了各項土地權(quán)利登記的收費標(biāo)準(zhǔn)分別是1946年《土地法》第135條規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的10倍；1947年行政院公布土地登記費提高10倍。這一費用成為土地行政部門的經(jīng)費來源之一，同時也成為限制民眾積極進行土地登記的原因之一。

注：

①-⑨《土地法》， 1946年4月29日，國民政府修正公布.天津市檔案館，J56

⑩《天津市地政局工作報告》，1948年6月，天津市地政局. 天津市檔案館，J101-2-2293-P68-72

11地權(quán)科會地籍科呈地政部歷年地價表，1948年5月3日，行政院. 天津市檔案館，J101-1-849-P38-63

作者簡介

王元明（1980-），山西人，女，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理系，博士，講師；研究方向：土地整理項目管理。主持在研項目2項，發(fā)表論文30余篇。endprint