國債政策可持續(xù)性分析

劉祥龍

1998年以來，為了抵御亞洲金融危機給我國經(jīng)濟運行造成的不利影響，我國政府果斷地采取了積極的財政政策，通過大規(guī)模地發(fā)行國債，擴大財政開支，拉動國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟增長。隨著國債發(fā)行規(guī)模的擴大，國債余額急劇累積，有些人開始擔(dān)心：我國國債規(guī)模是否偏大？國債政策是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)而導(dǎo)致民間投資銳減和經(jīng)濟效率下降？針對上述問題，認為：就目前財政償債能力和社會應(yīng)債能力而言，我國國債規(guī)模仍有一定的拓展余地；至于國債是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，則主要取決于國家債務(wù)收入的使用方向。

一個多世紀以來，財政理論經(jīng)歷了從年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論到充分就業(yè)預(yù)算論的發(fā)展過程，而國債理論也經(jīng)歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調(diào)控經(jīng)濟論到作為財政政策與貨幣政策最佳連接點的雙重政策工具調(diào)控經(jīng)濟論的發(fā)展過程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策之間的最佳連接點，一方面適度發(fā)行國債是實施積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集建設(shè)資金、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大國內(nèi)需求的直接途徑；另一方面，隨著國債規(guī)模的膨脹、國債品種的增多、國債流動性的提高、國債利率的更富有彈性以及國債市場的更有效率，這就為中央銀行主動而靈活地進行公開市場操作創(chuàng)造了條件。中央銀行通過在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的水平，并對社會總需求施加長期的影響，以便保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

1 目前我國國債規(guī)模仍有一定的拓展空

目前我國國債規(guī)模是否合理，可以根據(jù)國際通行的標準來判斷，主要是從財政償債能力和社會應(yīng)債能力兩個方面加以考察，但也要結(jié)合我國的具體國情。

從財政償債能力來考察，通常使用兩個指標：

1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當年還本付息額占當年財政收入的比重。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入的適應(yīng)度，指標值超低，說明該國的財政償債能力越強。該指標國際公認的警戒線為20%。如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當年財政收入，其比值均會高于20%，似乎可以得出我國國債規(guī)模偏大的結(jié)論。

2.國債依存度。國債依存度是指一國的當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重。這一指標反映了財政支出在多大程度上依賴于債務(wù)收入。該指標國際公認的警戒線為15%。同樣地，如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債發(fā)行額除以當年財政支出，其比值也民高于15%，似乎表明我國的財政償債能力已處于脆弱狀態(tài)。

從社會應(yīng)債能力來考察，通常也有兩個指標：

1.國債負擔(dān)率。國債負擔(dān)率是指國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的比重。這一指標反映了國債累積額與經(jīng)濟總規(guī)模之間的適應(yīng)度。該指標國際公認的警戒線為60%，這是歐盟國家在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的標準。如果按這一標準計算，中國債負擔(dān)率可能略高于15%，其比值遠遠低于國際公認的警戒線。

2.國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與居民儲蓄之間的適應(yīng)度。該指標國際公認的警戒線為10%。如果按這一標準計算，中國國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為5.3%，說明我國國債發(fā)行規(guī)模仍有較大的拓展空間。

總之，采用國際通行的標準來衡量我國國債規(guī)模，無論是國債償債率、國債依存度，還是國債負擔(dān)率、國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認的警戒線以內(nèi)或遠遠低于警戒線，這表明我國國債規(guī)模不是偏大，而是偏小。

2 國債政策能否持續(xù)

從理論上說，任何融資行為都是成本與收益在一定時間里的流動。根據(jù)合理的成本收益比較，要求國債規(guī)模增量的邊際收益等于邊際成本，在此基礎(chǔ)上，國債規(guī)?？梢岳^續(xù)擴大。從國債政策的可持續(xù)性角度來分析，國債政策能否持續(xù)？主要取決于內(nèi)部因素和外部因素兩個方面：內(nèi)部因素是指由國債發(fā)行本身所引起的可持續(xù)性和風(fēng)險問題，應(yīng)該從國債發(fā)行的經(jīng)濟效應(yīng)和財政負擔(dān)方面來考察。外部因素是指各種隱性因素，這些因素雖然不會對國債政策產(chǎn)生直接影響，但是，隨著其風(fēng)險的傳遞和轉(zhuǎn)嫁，國家財政可能面臨較大的風(fēng)險。根據(jù)前面的分析，我們知道，目前我國國債規(guī)模無論是從國債年度發(fā)行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我國不允許發(fā)行地方債，所以中央財政的債務(wù)規(guī)模還可以適當擴大。只要我們繼續(xù)注意其資金使用方向，就不會產(chǎn)生國債政策的擠出效應(yīng)，并且可以利用債務(wù)收入去積極化解阻礙其可持續(xù)性發(fā)展的各種不利因素，以便長期保持國債規(guī)模的合理性。為了保持國債政策的可持續(xù)性，我們認為，應(yīng)該將發(fā)行國債所籌集的資金著重用于以下三個方面：

1.利用債務(wù)收入繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施是一國為整個社會的生產(chǎn)和消費提供的共同生產(chǎn)條件和共同流通條件，包括公共設(shè)施（如電力、電信、自來水和管道煤氣等）、公共工程（如鐵路、公路和大壩等）及其他交通設(shè)施（如城市交通、內(nèi)河航道、港口和機場等）。我國目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括三個方面：一是關(guān)系到國計民生的重大的工程建設(shè)項目。二是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是加快我國城鎮(zhèn)化進程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟發(fā)展中的上游產(chǎn)業(yè)，包括基礎(chǔ)工業(yè)和農(nóng)業(yè)?；A(chǔ)工業(yè)作為上游的工業(yè)生產(chǎn)部門，其產(chǎn)品往往是其他工業(yè)生產(chǎn)部門所必需的投入品，所以國家財政必須加大投入，優(yōu)先發(fā)展，以保持國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險與市場風(fēng)險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較優(yōu)勢低下，吸納和保護資源的能力弱，所以需要政府予以特別的保護。

2.利用債務(wù)收入化解金融風(fēng)險。改革開放以來，國有金融機構(gòu)，特別是國有商業(yè)銀行為我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展做出了巨大貢獻。由于較長時期處于新舊經(jīng)濟體制交替、非市場經(jīng)濟因素很多的經(jīng)濟環(huán)境中，國有商業(yè)銀行承擔(dān)著大量的政策性信貸業(yè)務(wù)和無法推卸的社會責(zé)任，必須對運營效率低下的國有企業(yè)提供貸款支持。由于自身經(jīng)營機制和內(nèi)部管理機制不夠健全，銀行企業(yè)化改革的進展不夠順利，金融市場不夠發(fā)達，金融制度不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全實施，導(dǎo)致金融資源配置中的行政干預(yù)比較突出，銀行與銀行之間的無序競爭較為普遍。上述獨特的金融運作過程，使國有商業(yè)銀行在運營過程中隱含著較大的金融風(fēng)險，包括信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險和衍生金融工具風(fēng)險等。我們應(yīng)該在加強金融監(jiān)管、優(yōu)化金融資源配置、推行銀行資產(chǎn)負債比例管理和風(fēng)險管理、實施貸款風(fēng)險5級分類法的同時，國家財政應(yīng)通過發(fā)行長期國債，加大對國有商業(yè)銀行業(yè)已存在的呆賬壞賬的核銷力度，及時化解金融風(fēng)險，使金融更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

3.利用債務(wù)收入進一步完善社會保障體系。建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。多年來，我國社會保障制度改革已經(jīng)取得了較大的成就，由單一層次的全面保障模式變?yōu)榛颈Ｕ吓c多層次保障相結(jié)合的模式，由國家負責(zé)制變?yōu)閲?、單位和個人責(zé)任分擔(dān)制，由分散管理變?yōu)檫m度統(tǒng)管，社會保障的覆蓋范圍正在擴大，多層次的社會安全網(wǎng)正在形成，但仍然存在著一些不容忽視的問題，需要進一步完善社會保障體系。如在養(yǎng)老保險制度方面，由于將現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌與積累制的個人賬戶結(jié)合起來，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，造成了一定程度的財政困難。導(dǎo)致這一困難的主要原因是對已退休的老人仍采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的做法，老人的個人賬戶只好空賬運轉(zhuǎn)，這就意味著正在工作的這一代人既要為老人繳費，又要為自己的未來繳費，雙重的經(jīng)濟負擔(dān)使企業(yè)和在職職工都難以承受，而要解決老人的空賬運轉(zhuǎn)問題就需要國家財政的資金支持?？傊?，要堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度，就需要多渠道籌集和積累社會保障基金，而在社會保障基金發(fā)生赤字、國有股減持的進展不順利的情況下，中央財政應(yīng)該通過發(fā)行國債來給予補助。