浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的主要經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇

□ 范柏乃 傅 衍

浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的主要經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇

□ 范柏乃 傅 衍

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。“放權(quán)”則是其中的關(guān)鍵問(wèn)題。浙江省于2005年在紹興展開“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)改革，取得了良好效果，為放權(quán)改革提供了示范效應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)和制度困境阻礙了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的繼續(xù)深入，必須及時(shí)破解強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的法律缺失、權(quán)力異化、權(quán)力運(yùn)行低效等現(xiàn)實(shí)困境，全面推進(jìn)放權(quán)改革和政府職能轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán) 制度困境 路徑優(yōu)化

一、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的歷史背景

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。早在2003年十六屆三中全會(huì)就曾提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府審批制度改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接承擔(dān)行政管理和公共服務(wù)職能的基層政府，有限的事權(quán)財(cái)權(quán)限制了其公共服務(wù)職能的履行效果，亟需改革。浙江省經(jīng)濟(jì)總量的三分之一是由小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的，“一鎮(zhèn)一品”（一鎮(zhèn)一種特色產(chǎn)品）“一鎮(zhèn)一業(yè)”（一鎮(zhèn)一種特色產(chǎn)業(yè)）是浙江經(jīng)濟(jì)的典型現(xiàn)象。②徐越倩、馬斌：《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與政府治理創(chuàng)新:動(dòng)力、限度與路徑——基于浙江的分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著體制性障礙，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：社會(huì)管理事務(wù)的增加與有限的財(cái)權(quán)事權(quán)的矛盾，集群經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)構(gòu)弱能的矛盾，產(chǎn)業(yè)集聚下人口的激增與基層公共服務(wù)供給不足的矛盾。浙江省的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革擴(kuò)大縣政府的社會(huì)管理權(quán)限，取得了良好的效果，在現(xiàn)實(shí)需要以及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的示范效應(yīng)下，強(qiáng)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)呼聲日益高漲。紹興縣、嘉善縣于 2005年對(duì)其下屬的若干試點(diǎn)鎮(zhèn)予以放權(quán)，浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革由此拉開序幕。

二、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的演進(jìn)軌跡

（一）初試階段：2005年—2007年

2005年9月，浙江省在紹興縣實(shí)行農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)中，紹興縣選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的楊汛橋、錢清、福全、蘭亭、平水5鎮(zhèn)作為“擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)鎮(zhèn)，通過(guò)“委托行使管理職能協(xié)議書”的方式，把鄉(xiāng)村治理中直接影響社會(huì)穩(wěn)定、事故發(fā)生頻繁、而縣級(jí)職能部門又鞭長(zhǎng)莫及、管理滯后的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)用工、城建監(jiān)察等4項(xiàng)職能授予5個(gè)中心鎮(zhèn)。2006年10月，嘉善縣政府對(duì)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)西塘鎮(zhèn)予以財(cái)政政策上的重點(diǎn)扶持，規(guī)定鎮(zhèn)域內(nèi)土地出讓金縣得凈收益部分，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)各提高10個(gè)百分點(diǎn)，并享受開發(fā)區(qū)土地收益有關(guān)優(yōu)惠政策等。該階段下放的權(quán)力主要屬于縣級(jí)政府“看得見，管不到”的職能范圍，并通過(guò)財(cái)政優(yōu)惠政策增加鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)力。

（二）擴(kuò)充階段：2007年—2010年

2007年5月，浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，提出“十一五”期間全省重點(diǎn)培育和發(fā)展141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)的目標(biāo)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府管理體制的改革，賦予小城鎮(zhèn)政府部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限?！兑庖姟分刑岢鍪畻l改革措施：建立和完善中心鎮(zhèn)財(cái)政體制、實(shí)施規(guī)費(fèi)優(yōu)惠政策、加大對(duì)中心鎮(zhèn)的投入、加大用地支持力度、擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、深化投資體制改革、加快推進(jìn)戶籍制度改革、加快集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革、深化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制改革、加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障制度。浙江省這一階段的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革推廣到了141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，財(cái)權(quán)事權(quán)全面下放，指導(dǎo)性、原則性較強(qiáng)。

（三）優(yōu)化階段：2010年至今

“中心鎮(zhèn)培育工程”部署實(shí)施取得了明顯的階段性成效后，中心鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和向新型城市化邁進(jìn)的方向上發(fā)展面臨著新的歷史挑戰(zhàn)，2010年浙江省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，擴(kuò)權(quán)中心鎮(zhèn)的數(shù)量增加至200個(gè)。改革內(nèi)容更加具體，包括：開展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革、推進(jìn)規(guī)劃體制改革、深化財(cái)政和投資體制改革、完善土地管理制度、推進(jìn)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新、加大戶籍制度改革力度、深化就業(yè)和社會(huì)保障制度改革、推進(jìn)住房制度改革、深化行政管理體制改革、創(chuàng)新社會(huì)管理體制等。改革的重點(diǎn)由發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村輻射功能轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城市功能，改革的目的由實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)一體化到培育小城市的演進(jìn)歷程。這一階段的改革進(jìn)一步擴(kuò)大了中心鎮(zhèn)的數(shù)量，延伸了授權(quán)事項(xiàng)；明確提出了向中心鎮(zhèn)放權(quán)的原則、內(nèi)容和方式，深化了體制改革，內(nèi)容具體且操作性較強(qiáng)。

三、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）制定科學(xué)規(guī)劃，打造特色中心

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革明確了中心鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，即將全省200個(gè)中心鎮(zhèn)培育成為縣域人口集中的新主體、產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、功能集成的新平臺(tái)、要素集約的新載體，成為經(jīng)濟(jì)特色鮮明、社會(huì)事業(yè)進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、功能設(shè)施完善的縣域中心或副中心。中心鎮(zhèn)按照總體規(guī)劃，著手編制土地利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。①中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》(浙委辦［2010］115號(hào))。

（二）強(qiáng)化示范效應(yīng)，提升集聚能力

擴(kuò)權(quán)后，各強(qiáng)鎮(zhèn)加快要素集聚，推動(dòng)村鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展。紹興縣各強(qiáng)鎮(zhèn)將工業(yè)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。主動(dòng)承接周邊大城市輻射，以“平水高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“楊汛橋經(jīng)編家紡城”“錢清服裝產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等集聚區(qū)建設(shè)為抓手，大力發(fā)展電子信息、機(jī)電一體化、新型材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)紡織業(yè)加快從傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。在中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)下，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以體現(xiàn)，中心鎮(zhèn)逐漸占據(jù)了成本優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高了資源利用效率，提升了區(qū)域和品牌優(yōu)勢(shì)。

（三）擴(kuò)大管理權(quán)限，提高行政效率

各鎮(zhèn)按照“依法下放，能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)社會(huì)管理權(quán)限。主要體現(xiàn)為行政許可、行政執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)的下放。第一，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，鼓勵(lì)將非行政許可事項(xiàng)由縣級(jí)部門直接交辦給中心鎮(zhèn)辦理；第二，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，支持在中心鎮(zhèn)開展城市管理相對(duì)集中的行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，實(shí)行綜合執(zhí)法；第三，調(diào)整完善縣級(jí)部門與其派出（駐）中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的審批管理制度，在中心鎮(zhèn)集中辦理各類審批事項(xiàng) 。錢清鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)以后，企業(yè)幾乎所有的審批事項(xiàng)都可以在鎮(zhèn)審批中心辦妥，大大提高了行政效率。

（四）直面社會(huì)矛盾，推進(jìn)制度創(chuàng)新

面對(duì)越來(lái)越大的人口壓力，為了加強(qiáng)社會(huì)管理，優(yōu)化基層公共服務(wù)，各中心鎮(zhèn)積極推動(dòng)戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面的政策創(chuàng)新。具體做法如下：1.戶籍制度改革。全面建立按居住地登記的戶籍管理制度，在中心鎮(zhèn)有合法固定住所的農(nóng)村居民，可根據(jù)本人意愿，申報(bào)登記為城鎮(zhèn)戶口。2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和就業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)。將準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民就業(yè)政策和服務(wù)范圍。3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度和政策相互銜接的社會(huì)保障體系。4.建立完善中心鎮(zhèn)住房保障制度。把登記為城鎮(zhèn)戶口、已置換宅基地的進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)住房保障體系，推進(jìn)農(nóng)村住房改造建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集聚。

（五）改革財(cái)政體制，提供政策保障

建立和完善有利于中心鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)政體制，進(jìn)一步理順縣（市、區(qū)）與中心鎮(zhèn)的財(cái)力分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)力適度向中心鎮(zhèn)傾斜，建立和完善規(guī)費(fèi)優(yōu)惠激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)財(cái)權(quán)下移，錢清鎮(zhèn)的可支配收入從原先的 500 多萬(wàn)元驟升至 3 億多元，為公共服務(wù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要支持。同時(shí)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供政策保障，保障中心鎮(zhèn)建設(shè)用地需要，支持中心鎮(zhèn)向國(guó)家有關(guān)部委申報(bào)開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)。同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推廣小額信用、聯(lián)戶擔(dān)保等信貸產(chǎn)品，支持中心鎮(zhèn)開展農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵融資。①《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)[2007]13號(hào)）。

（六）劃分權(quán)力界限，明確職能分工

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)境況，科學(xué)界定政府職能范圍，重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制體制，允許中心鎮(zhèn)根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和管理任務(wù)等現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備；合理劃分權(quán)力界限，建立“事權(quán)接受上級(jí)主管部門指導(dǎo)、財(cái)政以中心鎮(zhèn)屬地管理為主、干部任免書面征求中心鎮(zhèn)黨委意見、賦予中心鎮(zhèn)黨委人事動(dòng)議權(quán)”的雙重管理制度。

四、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的基本成效

（一）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)改革，2010年紹興市的28個(gè)中心鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入分別比2006年增長(zhǎng)66%、85%，經(jīng)濟(jì)總量占全市35%左右。②紹興市發(fā)展和改革委員會(huì)：《紹興市中心鎮(zhèn)三年建設(shè)成效回顧》，2010年。以紹興的五個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)為例，各鎮(zhèn)財(cái)政收入、各鎮(zhèn)生產(chǎn)總值、各鎮(zhèn)人均生產(chǎn)總值等方面均有較大發(fā)展。以生產(chǎn)總值為例，錢清鎮(zhèn)的生產(chǎn)總值由2005年的411148萬(wàn)元增至2008年的718720萬(wàn)元；楊汛橋鎮(zhèn)由2005年的340434萬(wàn)元增至2008年的562411萬(wàn)元；福全鎮(zhèn)由2005年的320600萬(wàn)元增至2008年的433851萬(wàn)元；蘭亭鎮(zhèn)由2005年的88073萬(wàn)元增至2008年的162287萬(wàn)元；平水鎮(zhèn)由2005年的77118萬(wàn)元增至123594萬(wàn)元。

第二，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。城鎮(zhèn)化的加快，促進(jìn)了第二、第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)提升。2005年紹興三次產(chǎn)業(yè)比例為4.36:64.64:30.99，2010年為3.71:61:35.29。第二產(chǎn)業(yè)增加值占全市經(jīng)濟(jì)總量的58%以上，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量占經(jīng)濟(jì)總量95%以上。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，能源利用效率大大提升，2005年到2010年，萬(wàn)元產(chǎn)值綜合能源消費(fèi)量減幅達(dá)46.7%。

第三，形成了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)與產(chǎn)業(yè)特色。紹興培育各具特色的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，逐步形成了以第二產(chǎn)業(yè)為主、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主、輕紡產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)新格局。中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚度進(jìn)一步增強(qiáng)：排名前兩位的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占中心鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的比重由2006年的66.54%提升至2009年的70.71%。

（二）優(yōu)化公共服務(wù)的供給

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)優(yōu)化了中心鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給。以紹興縣為例，2010年，紹興文教衛(wèi)支出和一般公共服務(wù)支出為130723萬(wàn)元和64962萬(wàn)元，較2005年同比增長(zhǎng)295%和409%。2010年文教衛(wèi)支出和一般公共服務(wù)支出占總財(cái)政支出的比重分別為25.20%、12.52%，與2005年相比，同樣存在較大程度增長(zhǎng)。

（三）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提高了政府治理的效能

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)在提高行政效率，減少運(yùn)行成本方面作用顯著。擴(kuò)權(quán)后，鎮(zhèn)級(jí)政府事權(quán)擴(kuò)大，許多事項(xiàng)可以在本級(jí)機(jī)構(gòu)一次性辦理，加快了行政審批事項(xiàng)辦理速度，縮短了行政處罰處理周期，群眾滿意度大為提高，運(yùn)行成本減少，行政效能增加。以蘭亭鎮(zhèn)為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)中心自成立至2009年，累計(jì)辦理勞動(dòng)保障、發(fā)改審批等各類事項(xiàng)196件，絕大部分事項(xiàng)當(dāng)日辦結(jié)，按期辦結(jié)率達(dá)100%。

五、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)施有效地增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，促進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集聚能力，提高了行政效率，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。但體制改革仍未深入，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下，依靠行政力量對(duì)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，具有局限性和過(guò)渡性，體制性障礙制約著改革的進(jìn)一步深化。

（一）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的供需匹配困境

縣級(jí)政府的權(quán)力下放意愿直接決定了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)施效果。目前，雖然各類政策文件中提及的下放權(quán)力很多，但實(shí)際上，部門愿意下放的權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際需求的權(quán)力并不完全一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要的權(quán)力沒有下放，不需要的權(quán)力下放了。目前一些中心鎮(zhèn)迫切需要一些實(shí)權(quán)來(lái)推動(dòng)改革，如勞動(dòng)、安監(jiān)等部門的執(zhí)法權(quán)，但法律嚴(yán)格規(guī)定，這類權(quán)力只能由縣級(jí)執(zhí)法部門行使。部門下放的權(quán)力，與中心鎮(zhèn)的真實(shí)需求相比，顯然是杯水車薪，甚至毫不匹配。如紹興縣的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中，林業(yè)局的將5立方米以下的林木砍伐審批權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該權(quán)力太小而難以調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)積極性。①羅新陽(yáng)：《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán):發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的突破口——對(duì)浙江紹興縣強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的跟蹤調(diào)研》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第2期。

（二）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的法律缺失困境

現(xiàn)行法律體系對(duì)縣市管理權(quán)限有明確的界定。依據(jù)相關(guān)法律，行政執(zhí)法權(quán)的主體仍是縣市級(jí)政府，鎮(zhèn)級(jí)政府幾乎沒有行政執(zhí)法權(quán)。權(quán)力下放過(guò)程中，放權(quán)的內(nèi)容、程序和方式都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。權(quán)力應(yīng)該擴(kuò)大到何種程度，權(quán)力擴(kuò)大后是否能夠得到有效的運(yùn)用和監(jiān)督仍是未解難題。此外，當(dāng)前縣級(jí)政府采取“機(jī)構(gòu)延伸”的形式進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，縣級(jí)政府部門在各中心鎮(zhèn)的延伸機(jī)構(gòu)代表縣級(jí)政府部門行駛職權(quán)，延伸機(jī)構(gòu)一旦出錯(cuò)，責(zé)任仍由相應(yīng)的縣級(jí)政府部門承擔(dān)，即出現(xiàn)權(quán)力下放給鎮(zhèn)政府，但一旦引發(fā)訴訟仍以原機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告的情形，法律缺失的困境嚴(yán)重制約了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的深化。

（三）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的權(quán)力運(yùn)行低效困境

當(dāng)前，基層干部隊(duì)伍存在人員配備較少、年齡斷層、能力經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)匱乏等問(wèn)題，上級(jí)政府下放給基層政府的權(quán)力容易出現(xiàn)無(wú)人對(duì)接、不愿對(duì)接、無(wú)能力對(duì)接以及權(quán)力運(yùn)行低效的現(xiàn)實(shí)困境。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理事務(wù)增加而部門和人員編制基本未變動(dòng)的情況下，人員配備不足使得下放的權(quán)力無(wú)人對(duì)接、不愿對(duì)接；長(zhǎng)期以處理農(nóng)村事務(wù)為主要工作的基層干部在面對(duì)執(zhí)法難度加大的中心鎮(zhèn)事務(wù)時(shí)，受到專業(yè)知識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)不足的能力制約，下放給基層政府的權(quán)力出現(xiàn)無(wú)能力對(duì)接的困境。

（四）強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的權(quán)力異化困境

擴(kuò)權(quán)后的中心鎮(zhèn)從過(guò)去的“上傳下達(dá)”的權(quán)力運(yùn)行地位直接轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一管治”的重要地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的應(yīng)變權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)增多，在監(jiān)督體系不完善的情況下，很可能導(dǎo)致司法和執(zhí)法的不公和權(quán)力濫用，滋生腐敗現(xiàn)象。中心鎮(zhèn)作為基層政府，擴(kuò)權(quán)后的權(quán)力直接與各利益主體相遇。另一方面，對(duì)于下放的一些項(xiàng)目審批權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)，上級(jí)部門是“見章蓋章”，使得權(quán)力的直接性、終端性和利益性隨著中心鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)性權(quán)力的擴(kuò)大而凸顯。用權(quán)規(guī)制機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的缺乏加劇了權(quán)力異化的可能性。原有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)供給方面的權(quán)限不大，因而缺乏相應(yīng)的權(quán)力規(guī)范機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制的缺乏導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行中的利益爭(zhēng)端、用權(quán)腐敗問(wèn)題。

六、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的路徑選擇

浙江省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)踐取得了巨大的成就，但現(xiàn)實(shí)與制度困境制約著改革的深化。為破除改革困境，在十八屆三中全會(huì)報(bào)告的思想指導(dǎo)下，下文分析了六條可能的路徑選擇。

（一）完善法律建設(shè)，確立強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)合法地位

缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支撐，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)永遠(yuǎn)不可能取得實(shí)質(zhì)性突破。完善法律部建設(shè)，確立強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的合法地位，已成為當(dāng)務(wù)之急。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)法制建設(shè)可從兩個(gè)方面展開：第一，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體地位的合法性。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過(guò)與縣各部門簽訂委托合同的方式得到審批、行政執(zhí)法等下放的權(quán)力，有關(guān)執(zhí)法委托的法律法規(guī)與政策制約仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的合法性仍有待省級(jí)乃至更高一級(jí)政府的認(rèn)可。當(dāng)前，可以積極推動(dòng)省級(jí)立法，為行政權(quán)力下放提供依據(jù)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體地位的合法性。第二，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行失范、隨意性較大的情況，應(yīng)確立相應(yīng)的法律法規(guī)，明確基層政府的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等事權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、事統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。浙江省作為全國(guó)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革實(shí)踐的典范，可率先制定出臺(tái)“浙江省放權(quán)改革”的地方性法規(guī)，為全面推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和放權(quán)改革提供強(qiáng)大的法律保障。

（二）推進(jìn)體制改革，保障擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)程

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的本質(zhì)在于政府不同層級(jí)間權(quán)力配置關(guān)系的調(diào)整，核心是上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放權(quán)力，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。推行體制改革，進(jìn)一步理順縣鎮(zhèn)權(quán)力體制關(guān)系，確保權(quán)、事、責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，是進(jìn)一步推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的核心問(wèn)題。結(jié)合浙江省的改革實(shí)踐，當(dāng)前體制改革可從三方面展開：第一，創(chuàng)新中心鎮(zhèn)管理體制，繼續(xù)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制內(nèi)的要素配置，在規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、審批等方面增加其自主決定權(quán)，尤其是事權(quán)的核心——審批權(quán)；第二，完善財(cái)政體制，十八屆三中全會(huì)明確提出，要發(fā)揮地方政府發(fā)展的積極性，完善稅收制度，因此不僅要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持，更要從根本上解決縣鎮(zhèn)權(quán)力分配下的財(cái)力分成問(wèn)題，從而建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度；第三，規(guī)范用人體制，增加干部成員中的專業(yè)人才，為體制創(chuàng)新、事業(yè)規(guī)劃提供強(qiáng)大的智力支持。

（三）創(chuàng)新績(jī)效考核，跟蹤權(quán)力運(yùn)行效果

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，放權(quán)不代表“放而不管”，必須建立配套的監(jiān)督機(jī)制，跟蹤權(quán)力運(yùn)行效果。針對(duì)放權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)力腐敗和低效用權(quán)的現(xiàn)象，根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)、質(zhì)量、公民滿意度和中心鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)立具體的考核指標(biāo)和考核辦法，建立權(quán)力運(yùn)行績(jī)效考核機(jī)制?？己藱?quán)力的使用效果，可以了解政府政策是否落實(shí)、權(quán)力運(yùn)行是否高效，促進(jìn)權(quán)力陽(yáng)光化、高效率運(yùn)行。通過(guò)績(jī)效考核，可以了解執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，追究相關(guān)責(zé)任并加以改進(jìn)，有利于提高政府的行政效能?！霸鰪?qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”是十八屆三中全會(huì)報(bào)告中的一項(xiàng)要點(diǎn)，因此將績(jī)效考核結(jié)果納入干部職位晉升機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)干部工作的積極性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而提高民眾對(duì)政府的信任政府。

（四）擴(kuò)大公民參與，建立公民監(jiān)督體系

地方治理直接向公民提供公共服務(wù)，是最貼近社會(huì)和公民的生活，與公民日常生活最密切相關(guān)的治理層次。①孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第33頁(yè)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)報(bào)告的指示，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的必要條件。公民對(duì)政府的執(zhí)法情況、政策執(zhí)行效果有最直觀的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府的評(píng)價(jià)有極高的參考價(jià)值。建立以群眾評(píng)議為主的公民監(jiān)督體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年初諾職諾廉和年終述職述廉，由人民群眾民主評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果與責(zé)任追究、干部薪酬掛鉤，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程中公民參與和民主監(jiān)督進(jìn)程。

（五）建立培訓(xùn)機(jī)制，提高基層干部素養(yǎng)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革需要一大批人才作為實(shí)踐保障。擴(kuò)權(quán)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)顯著增加，原有工作人員難以負(fù)擔(dān)繁重的中心經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)要求。中心鎮(zhèn)干部人員長(zhǎng)期以農(nóng)村工作為主，經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)匱乏，嚴(yán)重阻礙了中心鎮(zhèn)服務(wù)管理能力的提升。當(dāng)前，需要加大培訓(xùn)力度，提高干部人員的專業(yè)知識(shí)和管理素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有效執(zhí)法，提高行政管理效率。

（六）從強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)走向擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展困境提供了有效途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏處理社會(huì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，難以有效履行政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分權(quán)訴求一定程度理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化起到了積極作用。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化、打造特色小城市，通過(guò)縣政府的進(jìn)一步放權(quán)來(lái)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)，創(chuàng)新行政管理方式，使發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、體制創(chuàng)新、環(huán)境友好、社會(huì)和諧的現(xiàn)代新型小城市，與現(xiàn)有的大中小城市有序分工，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的空間格局。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的行進(jìn)軌跡則是順應(yīng)擴(kuò)權(quán)改革發(fā)展和十八屆三中全會(huì)“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”要求的必然跨越。

十八屆三中全會(huì)決定明確提出：必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式。有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是要“放權(quán)”。浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革走在全國(guó)前列，為放權(quán)改革起到了示范作用。新時(shí)期的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善上下級(jí)政府間的體制關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，優(yōu)化基層政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府履職效率，實(shí)現(xiàn)“無(wú)限政府”向廉潔高效的“有限政府”的轉(zhuǎn)型。

責(zé)任編輯：宋雪玲

作者范柏乃，男，浙江省公共政策研究院副院長(zhǎng)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、 博士生導(dǎo)師；傅衍，女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院研究生（杭州 310058）。