晚清海關(guān)外籍總稅務(wù)司的法律地位

摘要：晚清海關(guān)外籍總稅務(wù)司由海關(guān)主管部門遵從皇帝諭旨任命，由英國人擔(dān)任。他們是同時處在多元法律關(guān)系中的主體。對清政府而言，他們是清政府的雇員，代表清政府從事諸多外事活動，同時也是清政府內(nèi)政外交的顧問。對英國而言，他們是英國的臣民，維護、踐行英國在華利益，同時，他們還要維護列強在華總體利益。在多元利益主體的博弈中，總稅務(wù)司致力于平衡中西方之間的利益訴求，并實現(xiàn)自己利益的最大化。

關(guān)鍵詞：晚清；海關(guān)；總稅務(wù)司

中圖分類號：K25文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0127-07

外籍總稅務(wù)司作為晚清海關(guān)的首腦，在海關(guān)系統(tǒng)建立了很高的權(quán)威，在海關(guān)之外，總稅務(wù)司還在晚清的內(nèi)政外交方面有相當(dāng)大的影響，涉足中國的外交、軍隊建設(shè)、郵政、高等教育、海務(wù)等諸多領(lǐng)域。至今為止，中外學(xué)術(shù)界對外籍總稅務(wù)司的評價并不統(tǒng)一。本文擬對外籍總稅務(wù)司的法律地位作一探討。

一、外籍總稅務(wù)司的設(shè)置與權(quán)源分析

清代為何設(shè)置外籍總稅務(wù)司，其權(quán)力的來源與權(quán)限的范圍是什么？回答這些問題是弄清外籍稅務(wù)司法律地位的前提。從表象上看，外籍總稅務(wù)司在海關(guān)治理結(jié)構(gòu)中的地位，是一個組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計和權(quán)力分配問題。但在本質(zhì)上，它是海關(guān)性質(zhì)和中國社會性質(zhì)的直觀表現(xiàn)。

（一）外籍總稅務(wù)司的設(shè)置

鴉片戰(zhàn)爭以后，依據(jù)中外條約的有關(guān)規(guī)定，清政府相繼在各通商口岸設(shè)立海關(guān)，與以前海關(guān)相比，它們一般被稱為新關(guān)、洋關(guān)。至1908年全國設(shè)關(guān)44處之多，幾乎遍及全國。①1861年之前，清政府任命海關(guān)監(jiān)督負責(zé)全權(quán)事宜，有的海關(guān)監(jiān)督為專職，有的則由地方官員兼任。不過，他們都要受南北洋大臣的節(jié)制。②1861年1月總理衙門正式任命英國人李泰國為總稅務(wù)司，為全國海關(guān)的最高長官，其衙門為總稅務(wù)司署，最初設(shè)在上海，1865年8月遷至北京。1863年11月16日第一任總稅務(wù)司李泰國因擅自越權(quán)被罷黜③，繼任者為赫德，任職至1908年回國休假。由其內(nèi)弟裴式楷代理總稅務(wù)司至1910年4月，然后是安格聯(lián)代理總稅務(wù)司，1911年10月5日清政府稅務(wù)處正式任命安格聯(lián)為總稅務(wù)司。在有清一代，總稅務(wù)司無論正職還是代理者一直由英國人擔(dān)任。

（二）外籍總稅務(wù)司的權(quán)源

作為海關(guān)的最高首腦總稅務(wù)司，其權(quán)源一是中外條約，二是清朝的中央政府，尤其是海關(guān)的主管部門。

1.依據(jù)條約取得并鞏固總稅務(wù)司職位

1858年11月中英雙方在上海簽訂的《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》第十款規(guī)定：海關(guān)事務(wù)按照江海關(guān)管理辦法，“各口劃一辦理，是由總理外國通商事宜大臣或隨時親詣巡歷，或委員代辦。任憑總

收稿日期：2014-03-20

*基金項目：上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《明清時期對外貿(mào)易法制的傳承與變革》（2013BFX008）；中國法學(xué)會2013年度部級法學(xué)研究同名課題（CLS（2013）D113）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新重點項目《近代轉(zhuǎn)型中的中國海關(guān)法制建構(gòu)與價值理念（1854—1911）》（12ZS072）。

作者簡介：呂鐵貞，女，上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授（上海200433）。理大臣邀請英人幫辦稅務(wù)并嚴(yán)查漏稅，判定口界，派人指泊船只及分設(shè)浮椿、號船、塔表、望樓等事，毋庸英官指薦干預(yù)”④。繼中英《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》之后，中美（1858年）、中法（1858年）、中奧（1869年）《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》都有同樣的規(guī)定，1861年中德《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》有類似的規(guī)定。⑤這些條約是清政府設(shè)置外籍稅務(wù)司的依據(jù)，也是總稅務(wù)司的主要權(quán)源。

總稅務(wù)司一職的重要性不言而喻，引起各個大國的激烈爭奪，其中英國、法國、俄國之間的角逐最為明顯。甲午戰(zhàn)爭后，為了交付對日賠款，清政府不得不大舉外債，其中大規(guī)模的借款有3次，即1895年的俄法借款、1896年的英德借款和1898年的英德續(xù)借款。3次借款中一個突出的現(xiàn)象是外國對中國海關(guān)的控制權(quán)展開激烈的爭奪，焦點集中在總稅務(wù)司的職位。作為借款條件，法國提出法國管理海關(guān)，俄國提出中國海關(guān)的稅務(wù)司出缺時，應(yīng)任命一個俄國人充任。而英國人及政府反應(yīng)極其強烈，其駐華公使告知總理衙門，不論借款與否，英國政府決定，中國海關(guān)總稅務(wù)司的職位，必須永遠由一個英國人來擔(dān)任。故在兩次英德借款合同中都特別強調(diào)在清政府全部還清借款以前，中國的海關(guān)管理制度都未做任何改變。其中，1896年《英德借款詳細章程》第四款規(guī)定：“此借款定為三十六年清還其本銀。三十六年期內(nèi)，中國不得或加項歸還，或清還，或更章還?！痹诘谄呖钪幸?guī)定：“至此次借款未付還時，中國總理海關(guān)事務(wù)應(yīng)照現(xiàn)今辦理之法辦理?！雹捱@就是說，海關(guān)總稅務(wù)司一職由英國人，具體說由赫德?lián)蔚臓顩r在36年內(nèi)不能改變，赫德可以擔(dān)任總稅務(wù)司至1932年。1898年《英德續(xù)借款合同》簽訂時，還款期限延至45年，其中第六款再次重申，“至此次借款未付還時，中國總理海關(guān)事務(wù)應(yīng)照現(xiàn)今辦理之法辦理”⑦。這一硬性規(guī)定保證了英國把持中國海關(guān)總稅務(wù)司職務(wù)直到1943年。總之，外籍總稅務(wù)司的權(quán)力來源于中外簽訂的不平等條約，并被中外不平等條約強化、鞏固。這一點就是英國學(xué)者也不否認。唐娜·布魯斯曾直言不諱地說：“沒有受不平等條約支撐與炮艦外交庇護下的外國勢力在中國存在并享有的特權(quán)，清帝國海關(guān)就不會誕生，也不會一直延續(xù)到中華民國時期?！雹嗖贿^，需要糾正的是，清帝國海關(guān)在不平等條約和炮艦外交出現(xiàn)之前，已在中國出現(xiàn)。這里所說的“誕生”和“延續(xù)”應(yīng)該是外籍稅務(wù)司制度，即外國人擔(dān)任中國海關(guān)總稅務(wù)司。

2.總稅務(wù)司權(quán)源另一組成部分：中國海關(guān)的主管部門

1861年總理衙門設(shè)立以后，海關(guān)隸屬于總理各國事務(wù)衙門，1901年總理衙門改名外務(wù)部，海關(guān)仍歸其統(tǒng)轄，晚清海關(guān)長期隸屬于具有外交事務(wù)的部門，這是其顯著特點。

第一，海關(guān)的主管部門擁有總稅務(wù)司的任免權(quán)。外籍總稅務(wù)司的任免權(quán)由中國自主掌握，具體由海關(guān)的主管部門負責(zé)。為維護列強對華貿(mào)易的最大利益，列強一直覬覦中國海關(guān)的行政主權(quán)，如前所述，“邀請”英國人、法國人、美國人、奧地利人、德國人等幫辦稅務(wù)是1858年及其以后中外條約的主要條款。不過，具體任用誰擔(dān)任總稅務(wù)司，不需要這些國家推薦。中國還是擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。依據(jù)這種自主權(quán)，1863年罷黜第一任總稅務(wù)司李泰國，任命赫德為第二任總稅務(wù)司。在第三任總稅務(wù)司的任命上，赫德推薦其內(nèi)弟裴式楷，結(jié)果遭到英國外交部的反對。不過，最終還是中方?jīng)Q定任用安格聯(lián)。總稅務(wù)司的具體任用程序，一般是權(quán)臣（多為通商大臣）提出候選人奏請皇帝，皇帝再向主管部門發(fā)布諭旨責(zé)令頒發(fā)任命狀。如第一任總稅務(wù)司的任命程序就是這樣的：五口通商大臣薛煥上奏皇帝，請敕恭親王等發(fā)給總稅務(wù)司李泰國札諭，皇帝應(yīng)其請，下達諭旨：“新定通商稅則，既有外國人幫辦稅務(wù)一條，該英人李泰國，系總司稅務(wù)，所有新設(shè)通商各口，自可令其一體經(jīng)理。著奕等，即行發(fā)給執(zhí)照，交李泰國收執(zhí)，責(zé)令幫同各口管理通商官員籌辦?！雹?861年1月24日奕正式向李泰國頒發(fā)任命狀。

第二，總稅務(wù)司的權(quán)力范圍來源于法律上的概括授權(quán)?？偫硌瞄T是為辦洋務(wù)與外交事務(wù)而特設(shè)的中央機構(gòu)，但是很多涉外事務(wù)往往授權(quán)外籍總稅務(wù)司去辦理。外籍稅務(wù)司也只能在總理衙門授權(quán)后，在授權(quán)的范圍內(nèi)從事活動?？偠悇?wù)司的權(quán)力范圍原則上來源于法律上的概括授權(quán)。如在海關(guān)行政管理方面，總理衙門曾授權(quán)第二任總稅務(wù)司赫德，“我們只認得您本人，您愿意怎么辦就怎么辦”⑩。在這樣的授權(quán)下，海關(guān)內(nèi)部由赫德主政，他進行海關(guān)行政管理方面的改革，引進英國的文官管理制度，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)、職位分類、考試錄用、嚴(yán)格考核、循序晉升、實施遷調(diào)、獎懲并舉、待遇優(yōu)厚等措施，為晚清海關(guān)的高效運行奠定了基礎(chǔ)。除了海關(guān)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)外，總理衙門也會根據(jù)內(nèi)政外交的需要，授權(quán)總稅務(wù)司參與、辦理有關(guān)事務(wù)，或者賦予總稅務(wù)司建議權(quán)。如1862年李泰國受恭親王奕委托在英國購買軍艦?？偠悇?wù)司赫德曾獲得總理衙門在多方面的授權(quán)，如辦理海防、郵電、同文館、派遣留學(xué)生、參與外交事務(wù)的處理等等。不過，總稅務(wù)司只能在授權(quán)范圍內(nèi)行事，否則視為越權(quán)，并被嚴(yán)懲。1863年總理衙門解除李泰國職務(wù)時，在給他的札文中寫道：“該總稅務(wù)司承辦輪船未能妥協(xié)，本衙門不便再行委用所有總稅務(wù)司事務(wù)，業(yè)經(jīng)札派赫德接手管理?！蓖瑫r，總理衙門照會英、法、美、俄等國公使，“總稅務(wù)司李太國因奉札購買輪船事宜，一切未能照札辦理，以致虛耗中國糧餉”。“惟念該李太國系英/貴國人，自應(yīng)飭令仍回英/貴國，中國未便再行委用?！笨偠悇?wù)司被賦予辦事之權(quán)，只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使，并要處處保證中國的利益。

二、多元法律關(guān)系中的外籍總稅務(wù)司地位之考察

從法律的角度看，總稅務(wù)司是同時處在多元法律關(guān)系中的主體，其地位表現(xiàn)出了多元的特性。

1.作為清政府雇員的總稅務(wù)司

無論總稅務(wù)司的名號、稱謂、職責(zé)有多少，其身份是清政府的雇員。赫德能長期穩(wěn)坐總稅務(wù)司的位置，原因很多，其中和他對自己身份的準(zhǔn)確定位是分不開的。他時時強調(diào)自己的雇員身份。如僅在1564年第8號通札中就2次提到“作為領(lǐng)取中國政府俸祿的雇員”“自己是中國政府雇傭來執(zhí)行特種任務(wù)的”。在和中國海關(guān)駐倫敦辦事處稅務(wù)司金登干的函電中以及各通商口岸的通札中“雇傭”“聘用”“服務(wù)”“中國政府的雇員”等用語多次出現(xiàn)。

但總稅務(wù)司作為雇員與一般雇員不同，他除了雇員身份外，還具有基于授權(quán)而取得的職務(wù)資格。這兩者之間不完全等同。晚清外籍總稅務(wù)司的職務(wù)資格是中國海關(guān)的首腦，外籍總稅務(wù)司擁有很大的權(quán)力。如赫德曾在1864年第8號通札宣稱：總稅務(wù)司“是唯一有權(quán)雇用或解雇、升級或降級或遷調(diào)口岸的人”。所以，有學(xué)者這樣評論：“拿赫德來說，他是中國近代海關(guān)的營造者，正是在他的精心籌劃下，中國海關(guān)儼然是一個自成體系的‘獨立王國，而赫德本人則成了王國中的獨裁者?！辈贿^，需要說明的是外籍總稅務(wù)司是清政府根據(jù)條約而設(shè)的幫辦稅務(wù)之人。在不平等條約的框架下，其在海關(guān)的權(quán)力固然很大，但是，也不是無限的，他只能在清政府的授權(quán)范圍內(nèi)進行活動。第一任外籍總稅務(wù)司因擅自越權(quán)被罷黜，即是很好的說明。

在雇傭期限上，既然是清政府的雇員，從法理上說應(yīng)當(dāng)與清政府簽訂一份有期限的雇傭契約。不過，這個雇傭契約不同于一般的雇傭契約，不是擔(dān)任總稅司職務(wù)的主體直接與清政府訂立契約。該契約被置于條約制度的框架下，屬于中外條約的一部分內(nèi)容。第一任總稅務(wù)司李泰國因越權(quán)與阿思本簽訂協(xié)議，被罷黜。為了避免這樣的事情再次發(fā)生，最大限度維護英國的利益，維護現(xiàn)任者的最大利益。第二任總稅務(wù)司的雇傭期限由相關(guān)的中外條約規(guī)定。如前所述，1896年英德借款和1898年英德續(xù)借款合同之所以把總稅務(wù)司一職的任職期限與借款的還款期限緊密相連，就是利用英國政府的強制力約束、限制清政府雇傭總稅務(wù)司的權(quán)力。在當(dāng)時的中國，作為中國政府一個要害部門的首腦——外籍總稅務(wù)司的雇傭并不是中國能完全自主的事情，嚴(yán)重損害了國家主權(quán)原則。

作為清政府的雇員，外籍總稅務(wù)司的薪酬很高。李泰國的薪酬“每年一萬余兩之多”，赫德的年薪則達8000英鎊。根據(jù)溥杰《晚清見聞瑣記》記載：“清代親王年俸一萬兩，君王五千兩，貝勒二千五百兩，貝子一千三百兩”。他們的薪俸與親王相當(dāng)，明顯高于其他京官的收入。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究表明：晚清時期“京官頭品正俸不過一百一二十兩。額外收入，以禮兵兩部為例，二品一年約二百兩，除戶部外，頭二品大員一年總收入，最多恐僅千兩，下面的部曹更少”?？偠悇?wù)司的在華收入，與英國官員的收入相比，也屬于高收入。1885年5月，英國女王任命赫德為駐中國特命全權(quán)公使，“按此職位每年給予5500鎊的薪俸”。如此對比，可以發(fā)現(xiàn)清政府對總稅務(wù)司的待遇之優(yōu)厚。

作為清政府的雇員，清政府對業(yè)績突出的也給與嘉獎。如赫德，皇帝對他一再加封，甚至加封他“太子少?！便?。海關(guān)稅收逐漸增長，成為晚清政府的主要財政來源，這是總稅務(wù)司備受重視的主要因素?！豆饩w朝東華錄》每年年終都要記載當(dāng)年的海關(guān)稅收總數(shù)，在赫德任總稅務(wù)司的48年內(nèi)，關(guān)稅收入從500多萬兩增加到3400多萬兩，增長了近七倍。清朝政府因海關(guān)稅收逐年增加而經(jīng)常嘉獎洋稅務(wù)司。

2.作為清政府代表的總稅務(wù)司

總稅務(wù)司另一身份是清政府的代理人，常常代表清政府從事外事活動，觸及到晚清外交領(lǐng)域的不同層次，被稱為業(yè)余外交，這是總稅務(wù)司工作的重要組成部分。歸納起來有以下幾個方面。

第一，參與調(diào)停談判。晚清時期，來自各方面的中外糾紛不斷。有時一個看似普通的事情，往往也會升級到兵戎相見。如何盡快解決爭端，有人出面調(diào)停是常用的辦法。其中總稅務(wù)司的特殊身份，往往被中方授權(quán)參與調(diào)停工作，促成有關(guān)協(xié)定、條約盡早簽訂。1875年馬嘉理事件發(fā)生后，總理衙門授權(quán)赫德與英國駐華公使威妥瑪斡旋，盡管一波三折，還是促成了中英《煙臺條約》的簽訂。又如中法戰(zhàn)爭爆發(fā)后，清政府授權(quán)赫德與法方談判，在他的指導(dǎo)和努力下，1885年4月4日，中國海關(guān)駐倫敦辦事處稅務(wù)司金登干與法國當(dāng)局簽訂了《巴黎停戰(zhàn)協(xié)定》。

第二，直接參與中外條約的簽訂。總稅務(wù)司的特殊身份便于中外各方的溝通，所以，他有時直接代表中國政府參與中外條約的簽訂。如1886年為了解決香港的鴉片走私問題，總理衙門提出派遣赫德代表中方赴香港談判。同年9月11日，赫德代表中國政府與英方簽訂了《香港鴉片貿(mào)易協(xié)定》。該協(xié)定以協(xié)助清政府查緝鴉片走私為條件，香港獲得了便于鴉片貿(mào)易的多項權(quán)利，清政府獲得了財政收入的增加，海關(guān)也擴張了權(quán)力范圍。

第三，積極參與清政府的借款活動。晚清政府借款數(shù)額最大的當(dāng)屬甲午戰(zhàn)爭后對日賠款的借款和庚子賠款借款。在總理衙門的授權(quán)下，赫德積極參與相關(guān)借款2次。在赫德的活動下，1896年3月，清政府與英德簽訂了《英德洋款合同》也稱《英德借款詳細章程》，借款總額為1600萬英鎊，分36年還清。之后，1898年3月《續(xù)借英、德洋款合同》或稱《中國四厘借款合同》簽訂，借款總額為1600萬英鎊，分45年還清。這兩次借款使清政府的對日賠款有了著落，同時附加的借款條件讓英國在華利益有所保障，總稅務(wù)司也因之得到很大的好處。1895年1月6日赫德在給金登干的信中曾預(yù)言：“這幾筆借款將會延長海關(guān)的壽命，也可能擴大海關(guān)的工作范圍?！?/p>

第四，經(jīng)辦、參加世界博覽會。世界博覽會舊稱萬國賽會或萬國博覽會。晚清時期，中國參加各種各樣的博覽會達28次，其中大多數(shù)與總稅務(wù)司赫德密切相關(guān)，有人把它們稱為“赫德的賽會”。1873年維也納博覽會是清政府首次正式組團參加，總理衙門授權(quán)總稅務(wù)司赫德迅速妥善處理。后來1876年美國費城、1878年法國巴黎、1883年英國倫敦漁業(yè)博覽會、1884年英國倫敦衛(wèi)生博覽會與美國新奧爾良等都由總理衙門授權(quán)赫德負責(zé)參會的總策劃，包括人員的選派、展品的征集以及場地的籌建等所有環(huán)節(jié)。據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究表明，赫德曾先后向各關(guān)稅務(wù)司發(fā)出45份通令，轉(zhuǎn)發(fā)總理衙門的指令和每屆世博會的宗旨章程等內(nèi)容，并布置具體做法。

3.作為以英國政府為主的外國政府代理人

第一，英國利益的維護者、實現(xiàn)者。作為英國臣民的基本義務(wù)，總稅務(wù)司必須效忠他們的國家，效忠他們的女王。第四任總稅務(wù)司梅樂和曾言：“眾所周知，在過去的八九十年里，由半英國人統(tǒng)治的海關(guān)總稅務(wù)司署已成為英國在華基業(yè)的柱石，并已可與英格蘭在遠東的聲名相媲美。而且，應(yīng)該更深刻地認識到，總稅務(wù)司署在該時期所贏得的影響力和威望完全有賴于個人的努力?！边@里的“個人的努力”就是前仆后繼的英籍總稅務(wù)司。如赫德，他來中國的最初身份是1854年應(yīng)英國外交部招聘，到中國充任領(lǐng)事館譯員。這是屬于英國外交部系列的公務(wù)員。后來，職務(wù)不斷升遷至中國海關(guān)總稅務(wù)司。他在華工作近半個世紀(jì)，時刻不忘自己“我固英國人也”。所以，維護英國的利益、實現(xiàn)英國的利益是赫德的生命中的重要組成部分。1885年英國政府任命他為駐華全權(quán)公使時，他卻猶豫不決，經(jīng)過反復(fù)斟酌，希望英國政府能讓他自主選擇留任總稅務(wù)司。他說：“從目前來看，請問，我留任總稅務(wù)司重要，還是出任公使重要？對于我個人，身當(dāng)其沖，切近的利益——這些利益與海關(guān)相聯(lián)系并來自海關(guān)，顯然更強烈地要求我留任總稅務(wù)司。試問，對于這些利益的危害，是我離開海關(guān)所造成的大，還是我不接受使館的任命給英國利益帶來的危害大？或者，我接受公使館任命對英國利益的所得是否足以補償我離開海關(guān)的所失？”在總稅務(wù)司位置上任職20多年，赫德深刻認識到總稅務(wù)司一職對維護、實現(xiàn)英國利益的重要性?？傊?，作為英國臣民，英國女王對赫德的表現(xiàn)是滿意的，授予他圣邁克爾和圣喬治十字高級勛章，從男爵爵位，并準(zhǔn)許世襲從男爵爵位等榮譽。1905年1月1日，赫德在給金登干的函電中這樣寫道：“你可看到各報上傳遍的一段話嗎？它的大意是說，我雖然已上了年紀(jì)，并已服務(wù)了四十年，但我國外交部考慮到我是僅次于公使的英國利益的主要保護者，不同意我離開?！?/p>

第二，列強在華利益的維護者。作為列強在華的代理人，總稅務(wù)司竭力維護列強的利益。在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，通過海關(guān)保護外商的商業(yè)利益；通過“業(yè)余外交”維護列強在華的總體利益。如在庚子賠款問題上，赫德為賠付英國為首的列強竭盡全力。賠付多少？如何賠付？中外各方意見不一，而這是議和的核心問題。應(yīng)中外各方的要求，1901年3月赫德向北京公使團賠款委員會提出了一個詳細的“備忘錄”，內(nèi)容包括四部分：一、“中國究竟能償付多少？”，他在分析了清政府一切可能的財政后，認為通過增稅辦法，每年應(yīng)不超過二千萬兩；二、“用什么方式支付賠款最為恰當(dāng)？”他認為在當(dāng)時情況下各國答應(yīng)分期攤還較為合宜；三、“什么稅收是最容易取得的？”他認為提高海關(guān)進口稅，把一部分常關(guān)稅劃歸海關(guān)管理；四、“怎樣監(jiān)督才適當(dāng)？”他認為把海關(guān)稅，常關(guān)稅按期匯到指定銀行，由海關(guān)管理機構(gòu)監(jiān)督。該備忘錄受到各國的重視，成為談判中關(guān)于賠款問題的重要參照。關(guān)于庚子賠款的支付，海關(guān)總稅務(wù)司赫德堅持“隨時行情”用金付款?！缎脸髼l約》簽訂之后，關(guān)于庚子賠款用金還是用銀支付問題，中外進行了長達三年的交涉。根據(jù)《辛丑條約》第六款規(guī)定：“付諸國償款海關(guān)銀四百五十兆兩”。同時規(guī)定了海關(guān)兩與各國金錢的比價，償還賠款本息時要按照市價“易為金款”、“用金付給”、“或按應(yīng)還日期之市價易金付給”。1902年清政府根據(jù)《辛丑條約》的附件十三還本付息表的銀兩數(shù)支付賠款。然而當(dāng)時銀價不斷下跌，各國提出賠款本是金款。在中外交涉過程中，總稅務(wù)司赫德先后向清政府外務(wù)部提出3個節(jié)略，強調(diào)“每付銀時均須按照隨時行情核算”用金付款，并擬付給金款辦法。1905年7月2日各國駐華公使在聯(lián)合照會中向清政府提出：1905年以前“中國因用銀款付還，以致虧欠?，F(xiàn)擬以和約關(guān)平銀八百萬兩之總款一律清還”。巨額賠款之外再加上所謂的金鎊“虧損”，進一步加重了清政府的財政負擔(dān)。

4.作為清政府內(nèi)政外交顧問的總稅務(wù)司

總理衙門經(jīng)常征求總稅務(wù)司的意見，“不僅在稅務(wù)和商務(wù)問題方面，而且在外交問題和內(nèi)政事務(wù)方面”。這基本上是符合史實的。從赫德日記中，可以看出他經(jīng)常參加總理衙門的議事。

第一，簽訂中外條約的顧問，總稅務(wù)司署與總理衙門的隸屬關(guān)系，以及總稅務(wù)司的諸多個人因素等為總稅務(wù)司擔(dān)當(dāng)清政府外交顧問的角色提供了可能性、必要性。在處理中外關(guān)系時，總理衙門動輒就請教總稅務(wù)司。在中外條約的簽訂方面，表現(xiàn)得尤其突出。如《煙臺條約》中的通商事務(wù)部分就是以赫德所擬節(jié)略及其建議為基礎(chǔ)的?！恶R關(guān)條約》簽訂后，赫德說“我勸中國批準(zhǔn)和約，我認為這是最穩(wěn)妥的路線”。在《辛丑條約》的簽訂過程中，李鴻章與奕是清政府的代表，赫德則是他們的總顧問。在他的輔助下，1901年9月7日，由奕、李鴻章代表清政府與列強11國代表簽訂了《辛丑條約》。

第二，清政府改革的顧問。赫德對晚清政府的政治、外交、經(jīng)濟、教育、法制等提出自己的建議，可謂總理衙門的高級顧問?！捌渲杏绊懕容^大、有代表性的建議為1865年向清朝政府呈遞的《局外旁觀論》。《局外旁觀論》列舉了中國在吏治、兵制，財政、科舉等方面存在的問題，以及思想意識上的愚昧和頑固。他建議清朝政府對外遵守條約，與西方國家建立正常的外交關(guān)系，互派使節(jié)，對內(nèi)則要仿行西方“善法”：“鑄銀錢以便民用，做輪車以利人行，造船以涉險，電機以速通信”。盡管其中不乏有危言聳聽之詞，清政府也不得不承認赫德的“談言微中”。不過，赫德在《局外旁觀論》中所提的建議，并沒有為清朝政府所接受。其他關(guān)于內(nèi)政改革方面的建議，清政府采納的也不多。

總之，在對外交涉事務(wù)中，總理衙門主動征求總稅務(wù)司赫德的意見，基本上是言聽計從的；在內(nèi)政改革方面，赫德的參照物、移植的對象是西方的已有制度，有的清政府認為不是當(dāng)務(wù)之急，有的則不愿意施行。

三、總稅務(wù)司在多元利益主體中的博弈與平衡

晚清時期中國大地上各種利益交織并存，使中國時局變化莫測，中外關(guān)系也更加撲朔迷離。地位顯赫的外籍總稅司一職常常是諸多利益主體關(guān)注的熱點和焦點，也是各方溝通的橋梁和中介。他隨時可能面臨很多利益的處理：如帝國主義列強在華的整體利益、英國在華的殖民利益、中國的利益、海關(guān)或總稅務(wù)司本人的利益。如何巧妙處理各種利益關(guān)系，關(guān)乎總稅務(wù)司一職的去留。在諸多利益主體的博弈中，總稅務(wù)司必須努力尋求平衡點，并使自身利益最大化，方能立于不敗之地。

1.李泰國的失敗

李泰國的出名與罷黜源于1863年他和阿思本簽訂的協(xié)定，這個協(xié)定的目的是他們自己掌握阿思本艦隊以及中國其他海軍和軍事力量的最高權(quán)力。其中一條規(guī)定：阿思本只服從直接傳達給李泰國的諭旨，而李泰國“對于任何諭旨，如其合理程度不為其本人認為滿意時，可拒絕居間傳達”。身為清政府雇員的李泰國簽訂這個協(xié)定并沒有得到清政府的授權(quán)，屬于擅自越權(quán)簽訂。而且協(xié)定的內(nèi)容公然挑戰(zhàn)皇權(quán)，這是清政府絕對不能容忍的。其實，李泰國自恃才高，非?？裢J為中國海關(guān)離不開他，動輒威脅清政府，并夢想擁有更大、更多的權(quán)力，“他不僅想要指揮艦隊的行動，而且還指望控制海關(guān)稅收的支配”。不顧清政府的雇員身份，極度貶低中國政府、亞洲人，而對歐洲公使宣稱：“我得證明我的影響純粹是用來為歐洲各國的利益服務(wù)的?！贬槍钐﹪男U橫、狂妄，總理衙門早已深惡痛絕。而艦隊事件再次挑戰(zhàn)清政府的底線，終于被總理衙門罷黜其總稅務(wù)司一職。總結(jié)李泰國的失敗就是在于沒有找到諸多主體利益的平衡點，過度關(guān)注自身的權(quán)力膨脹和歐洲各國利益。

2.赫德的成功

與李泰國相比，赫德是幸運的，穩(wěn)坐中國海關(guān)總稅務(wù)司一職近半個世紀(jì)。在海關(guān)內(nèi)部建立起了總稅務(wù)司的最高威信和絕對權(quán)威，在中國的內(nèi)政外交方面發(fā)揮了較大的影響作用?？梢哉f在多元利益主體的博弈中，他是成功的。在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了自己利益的最大化。他的成功秘訣是什么呢？基本上可以歸結(jié)為赫德的“騎馬”理論與實踐。

赫德的“騎馬理論”及實踐活動為赫德獲得了極大的成功。1876年9月6日郭嵩燾覲見慈禧太后時，慈禧問：“赫德替中國辦事尚有心腹否？”郭嵩燾回答：“赫德是極有心計的人，在中國辦事亦是十分出力。然卻是英吉利人民，豈能不關(guān)顧本國？往嘗問之：君自問幫中國，抑幫英國？赫德言我于此都不敢偏袒，譬如騎馬，偏東偏西便坐不住，我只是兩邊調(diào)停。臣問：無事時可以中立，有事不能中立，將奈何？赫德笑言：我固英國人也。可見他心事是不能不幫護英國?！焙盏碌倪@套騎馬理論并非全是違心之說，在很大程度上道出了他居特殊位置，處紛亂錯綜復(fù)雜的中外關(guān)系的要訣。

在中外利益上以維護、實現(xiàn)英國利益為原則，并兼顧其他列強的利益?？偠悇?wù)司游弋于不同利益主體之間，致力于平衡中西方之間的利益訴求，并實現(xiàn)自己利益的最大化。他控制下的中國海關(guān)“在貿(mào)易增長有序中致力于總的外國利益，而同時又不斷努力使清王朝從對外貿(mào)易中獲取最大限額的收入”。在中英利益上，如其所言像騎馬，如果他對雙方所訴求的利益衡平偏頗太大，就難以被雙方重視進而信任，更不可能掌控清帝國的總稅務(wù)司一職長達半個世紀(jì)之久。就中英兩國而言，他總是標(biāo)榜盡量“兼顧中英兩國的利益，對雙方都不敢偏袒”；“我希望竭盡全力為英國工作；同時，我對中國也負有義務(wù)”。但前提是，中英兩國利益不發(fā)生沖突。如果中英利益發(fā)生沖突，在他內(nèi)心深處有一個基本的原則即盡可能傾向于英國。這體現(xiàn)在他參與的諸多中英交涉中，如在緬甸問題和西藏問題上，赫德的態(tài)度和行動很好地詮釋了這一理論。

在平衡中外、列強之間的利益中，總稅務(wù)司的典型做法莫過于海關(guān)洋員的國籍構(gòu)成?？偠悇?wù)司招募官員的重要條件之一是國籍，曾有來自23個國家和地區(qū)的年輕人被遴選到海關(guān)工作。日本人高柳松一郎曾說：“中國海關(guān)系集合多數(shù)風(fēng)俗習(xí)慣不同之國民組織而成，殆一國際官廳也?！本壓伟岩粋€中國的行政機構(gòu)建設(shè)為一個國際性的組織？赫德曾直言不諱地說：“這個機關(guān)向所有國家公開的事實，在公正管理方面，對每一個國家的利益將是一種充分的保證?！辈贿^，具體名額的分配是與各國在華實力相匹配的。以總稅務(wù)司署的工作人員為例，1861年英國5人，美國2人，法國和德國各1人；到了1864年，則是英國6人，美國3人，法國3人，德國l人。在各個海關(guān)，一般而言，英國人也是占絕對多數(shù)。根據(jù)第一歷史檔案館稅務(wù)處所藏檔案《海關(guān)洋員名錄》，蘇州關(guān)有洋員11名，其中英國人7名，日本、德國、奧地利與挪威各1名。這些事實證明，在海關(guān)人員的任用方面，并不是如赫德所標(biāo)榜的任用原則，“只要能夠保證個人的適當(dāng)性，正當(dāng)需要他們的時候，我將不分國籍地雇傭他們”。不過，赫德的睿智不會在任用英國人方面做得太過分。1895年11月24日，他在給金登干的信函中說：“目前我們雇傭的英國人太多了，我不能再提名或任命任何英國人?！辈痪?，赫德又寫信責(zé)成金登干分別物色3個法國人、俄國人與同樣數(shù)目的德國人，以期均衡列強在海關(guān)的力量。

結(jié)語

晚清外籍總稅務(wù)司在行使權(quán)力時，超然中存在諸多制約?？偠悇?wù)司是同時在多元法律關(guān)系中的主體，一方面是晚晴政府的雇員、代表、顧問，另外也是英國在華的代理人與列強在華的代言人。對清政府而言，總稅務(wù)司要維護清政府的利益，力促海關(guān)稅收增長、在內(nèi)政外交中盡可能增加中國的利益，否則就很難取得清政府的信任，危及其總稅務(wù)司的職位。作為英國的特殊公民，總稅務(wù)司要切實維護并實現(xiàn)英國在華利益的最大化。另外，作為列強在華的代言人，也要切實維護列強在華利益，為中外不平等條約的簽訂、履行盡職盡責(zé)。作為每一個法律關(guān)系中的主體，總稅務(wù)司既有履行職務(wù)的權(quán)力，又有相應(yīng)的義務(wù)。他履行職務(wù)的權(quán)力，只能在授權(quán)的范圍內(nèi)行使。沒有授權(quán)的越權(quán)行為不僅無效，反而會危及其總稅務(wù)司的職位?？v然赫德的權(quán)力很大，在海關(guān)系統(tǒng)中唯他獨尊；涉足清政府的內(nèi)政外交，并發(fā)揮很大的作用，在中外都產(chǎn)生了一定的影響力。但是，僅僅是影響力而已，影響力畢竟不同于強制力。無論對中方，還是對英方，還是對列強，總稅務(wù)司都不能實施強制措施，迫使他們接受自己的意志。他只能在諸多利益的博弈中尋求平衡，并保證自身利益的最大化。馬克斯·韋伯曾這樣表述權(quán)力：“權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種社會關(guān)系是建立在什么基礎(chǔ)之上。”所以，根據(jù)馬克斯·韋伯的權(quán)力界定，晚晴海關(guān)總稅務(wù)司是無權(quán)的。總稅務(wù)司不能對抗清政府，清政府可以決定總稅務(wù)司的任用與罷黜；總稅務(wù)司也不能對抗英國政府，裴式楷繼任總稅務(wù)司職位因得不到英國政府的支持而美夢難圓；作為國際性海關(guān)組織的首腦，更不能逆列強各國的意志行事。

注釋

①彭雨新：《清代關(guān)稅制度》，湖北人民出版社，1956年，第47頁；姚賢鎬編《中國近代對外貿(mào)易史資料》第二冊，中華書局，1962年，第926—930頁。②南北洋大臣負責(zé)處理各通商口岸的一切涉外事務(wù)。南洋大臣的前身為五口通商大臣，此職設(shè)立于中英《南京條約》簽訂以后，1862年12月改稱南洋通商大臣，一般簡稱南洋大臣。北洋通商大臣一職最初設(shè)立于1860年天津開埠通商之時，通常稱為（北）三口通商大臣。③1862年5月29日，李泰國擅自委派英國人謝拉德·阿思本創(chuàng)建由歐洲人指揮的中國炮艦隊。翌年，又擅自與阿思本簽訂合同，規(guī)定阿思本為艦隊司令，并只執(zhí)行由李泰國傳達的諭旨，只對李泰國負責(zé)等。1863年11月總理衙門罷黜其總稅務(wù)司一職。這就是有名的李阿事件，也稱為阿思本艦隊事件。④⑥⑦王鐵崖編《中外舊約章匯編》第一冊，三聯(lián)書店，1957年，第118、642、734—735頁。⑤王鐵崖編《中外舊約章匯編》第一冊，三聯(lián)書店，1957年，第139—140、135、287、174頁。⑧唐娜·布魯諾著，黃勝強等譯《英帝國在華利益之基石——近代中國海關(guān)（1854—1949年）》，導(dǎo)論、前言，中國海關(guān)出版社，2012年。⑨《籌辦夷務(wù)始末》（咸豐朝）第7卷，沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第五十九輯，臺北文海出版社，1970年，第2688頁。⑩《1882年11月6日赫德致金登干函》，陳霞飛：《中國海關(guān)密檔——赫德、金登干函電匯編（1874—1907）》卷2，第676件，中華書局，1990年。中國第二歷史檔案館、中國海關(guān)總署辦公廳編《中國舊海關(guān)與近代社會圖史》，第一編，中國海關(guān)出版社，2005年，第54、55頁。戴一峰：《〈中國海關(guān)密檔：赫德、金登干函電匯編〉評介》，《近代史研究》1991年第6期。中國第二歷史檔案館、中國海關(guān)總署辦公廳編《中國舊海關(guān)與近代社會圖史》，第一編，中國海關(guān)出版社，2005年，第54頁。《1886年5月2日格蘭維爾致赫德函》，《中國近代海關(guān)歷史文件匯編》第6卷，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計科，1938年印行，第542一545頁。黎澤濟：《晚清官吏薪俸收入概況》，《學(xué)術(shù)月刊》1994年第6期。陳霞飛主編《中國海關(guān)密檔》（6），中華書局，1995年，第213、384頁。詹慶華：《晚清海關(guān)洋員與世界博覽會——以海關(guān)洋員眼里的世博會為例》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。陳霞飛主編《中國海關(guān)密檔》（8），中華書局，1995年，第492、493頁。陳霞飛主編《中國海關(guān)密檔》（7），中華書局，1995年，第766頁?！吨袊ｊP(guān)與義和團運動》，中華書局，1983年，第19、64—69頁。《中國海關(guān)與庚子賠款》，中華書局，1983年，第4、17頁。馬士著，張匯文等譯《中華帝國對外關(guān)系史》第3卷，上海書店，2000年，第416、425頁。《中國海關(guān)與中日戰(zhàn)爭》，中華書局，1983年，第82、87、200、195頁。凱瑟琳·F·布魯納、費正清、理查德·J·司馬富編，傅曾仁等譯《步入中國清廷仕途——赫德日記（1854——1863）》，中國海關(guān)出版社，2003年，第319頁。費正清等編，傅曾仁等譯《赫德日記》，中國海關(guān)出版社，2003年，第326頁。孫修福：《中國近代海關(guān)首腦更迭與國際關(guān)系——“國中之國國王”登基內(nèi)幕》，中國海關(guān)出版社，2010年，第23頁?！豆誀c日記》第三卷，光緒二年七月十九日條，岳麓書社，1981年，第49頁。高柳松一郎著，李達譯《中國關(guān)稅制度論》第三編，商務(wù)印書館，1924年，第42頁?！堆睾羲渫洝?，《總稅務(wù)司通札》，第一輯（1861一1875），總稅務(wù)司署造冊處，1879年，第210頁。馬士著、張匯文等譯《中國帝國對外關(guān)系史》，第2卷，上海書店2000年版，第152一153頁。馬克斯·韋伯著，林榮遠譯《經(jīng)濟與社會》，商務(wù)印書館，2004年，第81頁。

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