對(duì)行政單位績(jī)效預(yù)算及評(píng)價(jià)的相關(guān)思考

○楊月蘭

（金湖縣財(cái)政局 江蘇 金湖 211600）

隨著部門(mén)預(yù)算改革在我國(guó)行政單位中的逐步推進(jìn)，對(duì)完善行政單位預(yù)算支出體系、提升單位管理水平等發(fā)揮了重要作用。然而，部門(mén)預(yù)算的應(yīng)用也遇到了很多阻礙，尤其是部門(mén)預(yù)算的開(kāi)展缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制支持，導(dǎo)致行政單位的財(cái)政支出總量、支出結(jié)構(gòu)與支出方式無(wú)法得到優(yōu)化，制約了財(cái)政資金使用效益的提高。績(jī)效預(yù)算是預(yù)算模式的一種，其是以財(cái)政支出或公共投資項(xiàng)目的績(jī)效為目的來(lái)編制的預(yù)算?？?jī)效預(yù)算要求行政單位的所有財(cái)政支出必須以績(jī)、效、預(yù)算為基礎(chǔ)，從而提高預(yù)算管理的科學(xué)性，提升財(cái)政支出的效益。

一、行政單位績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)內(nèi)涵

1、績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵

行政單位績(jī)效預(yù)算主要是指對(duì)行政單位各部門(mén)職能與所需資金支出進(jìn)行分析，從而確定各職能部門(mén)績(jī)效目標(biāo)，并通過(guò)績(jī)效預(yù)算編制下達(dá)可以量化的指標(biāo)，用以衡量行政單位的財(cái)政支出效益和管理工作中取得的業(yè)績(jī)。行政單位績(jī)效預(yù)算的核心是對(duì)各部門(mén)在行使職能時(shí)所耗費(fèi)支出的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行明確，之后通過(guò)編制績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的有效管理和單位資源的優(yōu)化配置?？?jī)效預(yù)算將可衡量的績(jī)效與行政單位的預(yù)算結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)以績(jī)效評(píng)價(jià)的方式考察單位的財(cái)政支出效率與結(jié)果，從而優(yōu)化財(cái)政資源配置。行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的目的是為了提升財(cái)政支出的效益，完善的績(jī)效預(yù)算法律法規(guī)制度與健全的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是主要依據(jù)。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

績(jī)效評(píng)價(jià)是行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的重要方法，其主要是指單位通過(guò)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并以定性和定量相結(jié)合的方式對(duì)單位一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)狀況、管理業(yè)績(jī)以及財(cái)政支出水平等進(jìn)行考核和分析，從而評(píng)估其績(jī)效。行政單位要建立事前預(yù)算、事中動(dòng)態(tài)考核以及事后財(cái)務(wù)指標(biāo)分析相結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并將單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)政支出與管理業(yè)績(jī)緊密結(jié)合在一起，從而為行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

1、行政單位績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)的意識(shí)不強(qiáng)

由于我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革開(kāi)展的歷史不久，大多數(shù)行政單位對(duì)于績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)的意識(shí)不強(qiáng)，很多單位將部門(mén)預(yù)算視為財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，沒(méi)有將績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)融入到單位全局工作中來(lái)，也沒(méi)有建立健全績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)體系。另外，很多行政單位的領(lǐng)導(dǎo)將財(cái)政資金管理工作的重點(diǎn)放在資金的申請(qǐng)、預(yù)算與分配方面，而對(duì)資金的使用方向、使用績(jī)效等缺乏重視，這種僵化的思維模式導(dǎo)致目前很少有行政單位建立有效的績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)程序，績(jī)效評(píng)價(jià)工作大多被推給財(cái)政部門(mén)完成。財(cái)政部門(mén)由于權(quán)力有限，難以很好地統(tǒng)籌單位各職能部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，最后導(dǎo)致其作用難以發(fā)揮。

2、行政單位缺乏規(guī)范的績(jī)效預(yù)算編制

部門(mén)預(yù)算是行政單位開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)與工作的重要保障，其中預(yù)算編制又是部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)。行政單位部門(mén)預(yù)算編制一般分為預(yù)算草案編制、部門(mén)一般收入預(yù)算編制以及一般支出預(yù)算編制。由于我國(guó)行政單位開(kāi)展部門(mén)預(yù)算的時(shí)間較短，尚未形成規(guī)范的預(yù)算編制程序，導(dǎo)致單位很難根據(jù)自身實(shí)際制定出可行性強(qiáng)的預(yù)算。預(yù)算編制是一項(xiàng)復(fù)雜程度很高的工作，需要單位對(duì)各類財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集、整理和分析，并結(jié)合單位未來(lái)的發(fā)展方向與目標(biāo)。從我國(guó)目前大多數(shù)行政單位開(kāi)展部門(mén)預(yù)算的情況來(lái)看，預(yù)算編制和制定大都限制在一個(gè)月以內(nèi)完成，這樣短的時(shí)間編制的預(yù)算很難具備科學(xué)性和合理性，因此也就無(wú)法得到有效的實(shí)施和執(zhí)行。

3、行政單位績(jī)效評(píng)價(jià)制度不完善

績(jī)效評(píng)價(jià)能夠?yàn)樾姓挝婚_(kāi)展部門(mén)績(jī)效預(yù)算提供支持?？?jī)效評(píng)價(jià)主要是指以財(cái)政支出的評(píng)價(jià)為中心，結(jié)合被考核單位的工作完成狀況以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核。目前，我國(guó)行政單位對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取仍然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展缺乏規(guī)范性。很多行政單位仍然將財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)支出管理與賬目管理方面，而對(duì)財(cái)務(wù)使用率和回報(bào)率的全面評(píng)價(jià)缺乏重視，甚至有的單位認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)工作只是一種形式，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法有效發(fā)揮作用，也無(wú)法為績(jī)效預(yù)算管理工作的開(kāi)展提供保障。

4、行政單位缺乏合格的預(yù)算管理人員

目前，我國(guó)很多行政單位缺乏合格的預(yù)算管理人員，甚至有單位將績(jī)效預(yù)算管理工作交由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算管理工作的開(kāi)展缺乏人員支持。預(yù)算人員也是財(cái)務(wù)人員，但是預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理中更為細(xì)分的一部分，其對(duì)于人員提出了更高的專業(yè)要求。預(yù)算管理人員的主要職責(zé)是與資金打交道，其對(duì)于單位資金的配置、資金增值等都有著及其重要的意義。預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)不過(guò)硬，加之行政單位缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算管理工作的開(kāi)展缺乏保障。

三、行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

1、完善績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)章制度

國(guó)家要不斷完善績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)章制度，為績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展提供依據(jù)和指導(dǎo)。首先，要建立健全績(jī)效管理的相關(guān)制度和體系。行政單位要將績(jī)效理念與預(yù)算管理充分的融合在一起，建立事前制定績(jī)效目標(biāo)，事中開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理體系。其次，行政單位要制定科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法與程序，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍、指標(biāo)與內(nèi)容等進(jìn)行明確。行政單位要對(duì)傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法進(jìn)行升級(jí)和完善，逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍擴(kuò)展到所有的政府性公共支出。績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容不僅僅限于職能部門(mén)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，還要對(duì)項(xiàng)目的資金使用、資金分配以及財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)制度的完善，能夠在行政單位內(nèi)部形成一套科學(xué)有效的績(jī)效預(yù)算管理體系，從而提升單位的決策能力與管理水平。

2、明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，為績(jī)效預(yù)算的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)

績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效預(yù)算的重要保障，而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和合理性又是績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的前提條件。行政單位績(jī)效預(yù)算的重點(diǎn)并不在于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，而在于預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。具體而言，就是行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的目的在于衡量財(cái)政支出的使用方向與使用效益。在行政單位實(shí)際開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的工作過(guò)程中，既可以選擇直接的業(yè)績(jī)成果指標(biāo)，也可以將效率指標(biāo)作為績(jī)效衡量的指標(biāo)，甚至在一定情況下可以選擇產(chǎn)出指標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在制定績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)的時(shí)候，一定要盡量選擇能夠客觀計(jì)量的數(shù)字指標(biāo)，否則的話及時(shí)有了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也無(wú)法進(jìn)行客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將為績(jī)效預(yù)算的開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3、做好行政單位績(jī)效預(yù)算的申報(bào)工作

績(jī)效預(yù)算申報(bào)工作是行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。行政單位在申報(bào)績(jī)效預(yù)算目標(biāo)時(shí)，上級(jí)部門(mén)會(huì)將部門(mén)預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)同時(shí)下達(dá)給單位，并將其作為本年度預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督以及下年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作的依據(jù)。行政單位要重視績(jī)效預(yù)算申報(bào)工作，首先要對(duì)需要申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算目標(biāo)予以明確，并對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)展進(jìn)行深入的分析和研究，編制可行性分析報(bào)告，從而確定預(yù)算項(xiàng)目是否具有可行性。同時(shí)，行政單位要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的具體方案進(jìn)行研究并制定，只有這樣才能保證績(jī)效預(yù)算申報(bào)工作的順利完成，并最終得到財(cái)政部門(mén)的批準(zhǔn)，作為以后績(jī)效評(píng)價(jià)工作的依據(jù)。以某行政單位開(kāi)展績(jī)效預(yù)算工作的實(shí)踐為例，去年該單位在申報(bào)政務(wù)中心計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算時(shí)，曾經(jīng)派專人去北京、上海、成都、南京等信息建設(shè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研和學(xué)習(xí)，在此基礎(chǔ)上編制了項(xiàng)目實(shí)施方案，提出了方案實(shí)施的總體目標(biāo)、具體步驟與建設(shè)內(nèi)容，并組織專家學(xué)者開(kāi)展項(xiàng)目論證會(huì)，做了大量的可行性調(diào)查和研究。在經(jīng)過(guò)科學(xué)論證之后，單位根據(jù)論證的結(jié)果申報(bào)了績(jī)效預(yù)算，很快便順利通過(guò)了財(cái)政部門(mén)和人大監(jiān)督部門(mén)的審議批準(zhǔn)，項(xiàng)目工作也開(kāi)展的非常順利。從上述實(shí)踐例證可以看出，只有加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算申報(bào)的科學(xué)性，才能確保單位績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施。

4、加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算管理與評(píng)價(jià)的監(jiān)督

行政單位績(jī)效預(yù)算管理與評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展離不開(kāi)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。行政單位要重視預(yù)算監(jiān)督工作，不僅僅要依靠專業(yè)人員對(duì)績(jī)效管理的工作進(jìn)行評(píng)估，還要將單位的全體人員納入到績(jī)效管理的過(guò)程中來(lái)，要利用各種手段和方式來(lái)對(duì)績(jī)效執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，尤其要重視設(shè)置量化的指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督。此外，行政單位還可以利用調(diào)查問(wèn)卷的方式對(duì)績(jī)效執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，有條件的可以聘請(qǐng)外部的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效執(zhí)行狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題，對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行體系進(jìn)行完善，確保單位績(jī)效目標(biāo)的順利完成。

隨著部門(mén)預(yù)算在我國(guó)行政單位中的開(kāi)展，行政單位要將績(jī)效理念充分的融入到部門(mén)預(yù)算的全過(guò)程中，開(kāi)展績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)工作。行政單位要充分認(rèn)識(shí)到目前績(jī)效預(yù)算與評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題，通過(guò)完善績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)章制度，明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，做好行政單位績(jī)效預(yù)算的申報(bào)工作，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算管理與評(píng)價(jià)的監(jiān)督等措施，提升行政單位績(jī)效預(yù)算管理的效率，從而為行政單位管理水平的提高與職能的有效發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

[1]方鐵：開(kāi)展崗位績(jī)效考評(píng)建立公務(wù)員考核平臺(tái)——河南省部分單位開(kāi)展公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的調(diào)查與思考[J].人才資源開(kāi)發(fā)，2010（9）.

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