地方政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告之探析

鄒紹平

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。這是黨中央首次在全會(huì)決定中就政府重大決策向人大報(bào)告作出規(guī)定，對(duì)政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策提出了新的任務(wù)，也是各級(jí)人大及其常委會(huì)履職的新內(nèi)容。對(duì)人大、政府而言，當(dāng)前無(wú)論是理論層面，還是實(shí)踐層面，對(duì)此探索不多，也無(wú)經(jīng)驗(yàn)和制度性規(guī)范可循。加強(qiáng)這方面研究，落實(shí)好這一規(guī)定，顯得尤為迫切和重要。

一、落實(shí)這一規(guī)定需要了解政府重大決策的內(nèi)涵特征

從行政學(xué)和公共管理學(xué)的視角來(lái)定義“行政決策”，一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，就面臨所要解決的問(wèn)題所作的目標(biāo)確定、行動(dòng)設(shè)計(jì)和方案抉擇的過(guò)程[1]。在把握政府重大決策的內(nèi)涵特征時(shí)，要了解以下幾方面的區(qū)別和聯(lián)系。

一是行政決策和行政決定。行政決定又稱為行政處理，在現(xiàn)有的行政法領(lǐng)域，更多的是用“行政處理”而不是“行政決定”，行政決定是行政主體對(duì)一定對(duì)象所做的具體的且能直接產(chǎn)生、變更或消滅法律關(guān)系的一種處置行為，其表現(xiàn)形式常見(jiàn)的有：命令、批準(zhǔn)、許可、委托、處罰、免除等。行政決定是一種具體行政行為且一般為外部行政行為。行政決策在行政法上還不是法律概念，故對(duì)行政決策的性質(zhì)很難在行政法上界定，行政決策一般不會(huì)直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通常是間接的影響，所以多數(shù)人認(rèn)為行政決策應(yīng)屬于抽象行政行為[2]。

二是行政決策和政策。政策通常是指黨和國(guó)家為完成某任務(wù)而制訂的各種計(jì)劃、方案等。政策和決策都是為解決國(guó)家和社會(huì)問(wèn)題而做的相關(guān)活動(dòng)政策的作出需要決策去執(zhí)行，決策是公共政策的核心環(huán)節(jié)。但兩者有其內(nèi)在實(shí)質(zhì)性，區(qū)別在于政策的制定主體是政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)；而行政決策只能由享有決策權(quán)的行政主體來(lái)制定，其權(quán)力來(lái)源和主體有很大區(qū)別。還有就是二者的事項(xiàng)范圍亦有很大區(qū)別，政策一般是從國(guó)家宏觀層面來(lái)對(duì)某類問(wèn)題制訂計(jì)劃或方案；而行政決策只能是行政決策主體在其職權(quán)范圍內(nèi)就某個(gè)問(wèn)題決策[3]。

三是重大行政決策和一般行政決策。由于行政管理范圍和內(nèi)容極其廣泛，行政決策對(duì)象也極為廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，一定條件下也包括行政機(jī)關(guān)自身的管理和建設(shè)[4]。因此，行政決策可以分為一般行政決策和重大行政決策。這里所稱的重大行政決策，其實(shí)就是十八屆三中全會(huì)提出的政府重大決策，屬于行政決策的一部分。政府重大決策是從行政決策的重要性和影響力角度而言的，并非所有的行政決策事項(xiàng)都是重大的，越是重大的行政決策，造成的影響和社會(huì)關(guān)注程度就越大；如果決策不當(dāng)或失誤，產(chǎn)生的后果難以估量，對(duì)政府會(huì)帶來(lái)強(qiáng)大的輿論壓力。因此，政府重大決策的規(guī)則和程序就要高于一般行政決策，這是基于效能考量的一個(gè)明顯的道理。這也是為何國(guó)務(wù)院有關(guān)文件和地方政府普遍將對(duì)行政決策的規(guī)范側(cè)重于建立在“政府重大決策”事項(xiàng)范圍之上的原因所在。

從以上分析可見(jiàn)，政府重大決策是一個(gè)高度概括、抽象的概念，在包含具體事實(shí)關(guān)系時(shí)，首先要把握其是有限定詞的，“重大”只是相對(duì)于“非重大”而言的，而重大與非重大的政府決策限于特定的時(shí)空范圍內(nèi)才有區(qū)分的必要。在特定的時(shí)空范圍，主要表現(xiàn)為政府重大決策事項(xiàng)的層級(jí)性、區(qū)域性和動(dòng)態(tài)性、從屬性特征。第一，層級(jí)性。它源于政府的決策權(quán)限層級(jí)的差異性，即不同級(jí)政府的重大決策事項(xiàng)是有所不同的。這是由不同層級(jí)政府職權(quán)范圍的差異性，以及事物重要性在不同層級(jí)的差異性所決定的。比如有的事項(xiàng)在某級(jí)政府是重大事項(xiàng)，在上級(jí)或下級(jí)政府就不一定是重大事項(xiàng)。第二，區(qū)域性。它源于政府行為管轄區(qū)域差異性，即不同行政區(qū)域政府的重大決策事項(xiàng)是有所不同的。這是由不同區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面情況的差異性所決定的。比如城市與郊區(qū)在決策事項(xiàng)重要性上的區(qū)別，東部沿海與中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)在決策事項(xiàng)重要性上的區(qū)別等，因此有的事項(xiàng)在甲地是重大事項(xiàng)，在乙地就不一定是重大事項(xiàng)。第三，動(dòng)態(tài)性。重大事項(xiàng)不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的。這是由客觀情況的動(dòng)態(tài)性和事物重要程度的動(dòng)態(tài)性所決定的。比如即便在同一個(gè)地方，有的事項(xiàng)在某一個(gè)階段是重大事項(xiàng)，在另一階段就不一定是重大事項(xiàng)[5]。第四，從屬性。這里指政府重大決策從屬于國(guó)家法律法規(guī)，一切行政權(quán)力的運(yùn)用必須從屬于法律，一切行政行為的實(shí)施都必須依據(jù)法律，無(wú)法律則無(wú)行政。這是行政權(quán)作為國(guó)家公共權(quán)力行使所具有的本質(zhì)特征。決策權(quán)也不能例外，一切政府重大決策的作出都必須從屬于法律，不得有違法律的內(nèi)容，更不得沒(méi)有法律授權(quán)而單方作出決策[6]。

二、落實(shí)這一規(guī)定需要界定政府重大決策事項(xiàng)的范圍

黨和國(guó)家十分重視決策的科學(xué)化、民主化問(wèn)題。從黨的十三大到十八大，歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告都對(duì)這一問(wèn)題作了強(qiáng)調(diào)，提出任務(wù)要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主法治建設(shè)發(fā)展，各級(jí)政府對(duì)重大決策越來(lái)越重視，近十年來(lái)國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（2010年），有力地推進(jìn)了決策民主化科學(xué)化法治化。雖然目前我國(guó)尚沒(méi)有專門(mén)的行政決策法，關(guān)于政府決策方面的法規(guī)也較少，但是，根據(jù)“中央缺位、地方先行”的原則，在中央沒(méi)有統(tǒng)一對(duì)政府重大決策進(jìn)行規(guī)制前，省市縣三級(jí)政府在重大決策方面作出了規(guī)定，有作為地方政府規(guī)章的，也有以其他規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，政府重大決策程序制度建設(shè)得到了加強(qiáng)。

總的來(lái)看，政府重大決策是限定在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等政務(wù)事項(xiàng)的范圍內(nèi)對(duì)于具體事項(xiàng)，各地的理解有所不同，不少地方政府在特定的地方立法或文件中對(duì)這些具體事項(xiàng)作了列舉。在地方政府工作規(guī)則中涉及的重大決策范圍一般以《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第十八條的表述為基礎(chǔ)結(jié)合本級(jí)政府管轄權(quán)限略作調(diào)整。一些地方專門(mén)制定政府規(guī)章或規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范的，對(duì)重大決策事項(xiàng)范圍作了具體的表述[7]。從湖南、黑龍江、天津重慶、上海5個(gè)省級(jí)地方政府和云南省昆明市、天津市河北區(qū)、重慶市黔江區(qū)、上海市盧灣區(qū)4個(gè)市縣級(jí)政府相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件中列舉的事項(xiàng)比較，大致可歸納為八種類型的政務(wù)事項(xiàng)[8]。

一是政府立法和文件制定事項(xiàng)。主要是提出地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章等行政立法事項(xiàng)，以及市縣級(jí)政府制定規(guī)范性文件的事項(xiàng)。

二是規(guī)劃和計(jì)劃類事項(xiàng)。主要是包括編制本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃等社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的綜合規(guī)劃；制訂城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、自然資源開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等涉及城市發(fā)展的專業(yè)規(guī)劃。

三是財(cái)政資金安排、使用以及國(guó)有資產(chǎn)處置類事項(xiàng)。主要包括本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制、重大財(cái)政資金安排和支出、政府重大投資項(xiàng)目、政府重大合同行為、國(guó)有資產(chǎn)處置等。這類決策涉及本行政區(qū)域的大額度公共資金的運(yùn)作，是政府履行職能的基礎(chǔ)。

四是市場(chǎng)監(jiān)管、資源利用與保護(hù)類事項(xiàng)。主要包括本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、特種行業(yè)管理、政府定價(jià)和調(diào)整；土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、灘涂、海域等自然資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

五是城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)類事項(xiàng)。主要包括城市基建、住宅建設(shè)、交通管理等城鄉(xiāng)建設(shè)事項(xiàng)；社會(huì)治安、基層民主法制建設(shè)、民政、宗教等社會(huì)管理事項(xiàng)；勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、科技教育、文化衛(wèi)生等基本公共服務(wù)政策舉措。這類行政決策直接涉及人民群眾的切身利益，是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。

六是應(yīng)急類事項(xiàng)。主要是指突發(fā)性公共事件應(yīng)急方案的制訂和調(diào)整。突發(fā)性公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。應(yīng)付突發(fā)性公共事件，已成為各級(jí)人民政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要職能。但處置重大突發(fā)性公共事件涉及人民群眾的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。災(zāi)害救濟(jì)或行政補(bǔ)償是應(yīng)付突發(fā)性公共事件的必要的物質(zhì)準(zhǔn)備，因而應(yīng)急方案的制訂是政府重大決策。

七是行政機(jī)構(gòu)改革和人員管理類事項(xiàng)。主要包括政府所屬部門(mén)、重要機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并和職能劃分、調(diào)整，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免。目前對(duì)此類事項(xiàng)看法不一，只有少數(shù)地方將其納入。就狹義的“行政決策”而言，這些事項(xiàng)具有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)性質(zhì)，一般不對(duì)行政管理相對(duì)人產(chǎn)生直接影響，大部分地方對(duì)其只作內(nèi)部規(guī)范。

八是改革類事項(xiàng)。主要包括制定本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、財(cái)政體制改革的重大政策[9]。

從浙江省情況來(lái)看，省政府于2005年頒發(fā)了《浙江省人民政府關(guān)于健全完善科學(xué)民主決策制度的規(guī)定》，提出本規(guī)定適用于省政府重大事項(xiàng)的決策，明確省政府重大事項(xiàng)主要包括以下幾個(gè)方面：一是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委的重要指示、決定、決策的實(shí)施意見(jiàn)和措施。二是需要報(bào)告國(guó)務(wù)院的重大事項(xiàng)，提交省委、省人大及其常委會(huì)審議的政府工作報(bào)告等重大事項(xiàng)。三是提出地方性法規(guī)草案和審議省政府規(guī)章。四是審議全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、設(shè)區(qū)市城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。五是審議省政府年度工作目標(biāo)任務(wù)、全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、年度財(cái)政收支預(yù)算方案及其執(zhí)行情況和投資計(jì)劃、全省年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)。六是審議重大建設(shè)工程與項(xiàng)目特別是政府投資和政府采購(gòu)的重大項(xiàng)目以及重大或特殊建設(shè)項(xiàng)目用地政策。七是審議關(guān)系國(guó)計(jì)民生和群眾切身利益的社會(huì)保障、文化衛(wèi)生、科技教育、環(huán)境保護(hù)、住房保障和物價(jià)等重大政策。八是省政府重要機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并和職能調(diào)整，重大行政區(qū)劃調(diào)整，確定重要獎(jiǎng)懲事項(xiàng)。九是審議全省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、重大突發(fā)公共事件處置和保障方案，采取重大行政措施。十是其他需要由省政府決策的重大事項(xiàng)。雖然浙江省重大行政決策程序規(guī)定尚未出臺(tái)，對(duì)政府重大決策范圍沒(méi)有進(jìn)一步明確。但對(duì)比可見(jiàn)，浙江省政府重大決策事項(xiàng)范圍與外省市區(qū)的范圍大體一致。

綜上所述，地方政府重大決策的范圍可以歸結(jié)為8大類：一是政府立法類事項(xiàng)及貫徹上級(jí)事項(xiàng)；二是規(guī)劃與計(jì)劃類事項(xiàng)；三是財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)類事項(xiàng)四是資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)類事項(xiàng)；五是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)類事項(xiàng)；六是體制改革與行政機(jī)關(guān)改革類事項(xiàng)；七是突發(fā)事件應(yīng)急管理類事項(xiàng)；八是其他事項(xiàng)[10]。結(jié)合憲法法律規(guī)定和國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)，考慮到人民代表大會(huì)在政府決策中具有特殊地位，向人大報(bào)告的重大決策范圍可以概括為兩部分一是法定事項(xiàng)的政府重大決策，如政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（規(guī)劃）、財(cái)政預(yù)決算、法規(guī)草案、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等法律規(guī)定的事項(xiàng)；二是其他事項(xiàng)的政府重大決策，如重大建設(shè)工程與項(xiàng)目關(guān)系國(guó)計(jì)民生和群眾切身利益的社會(huì)保障、文化衛(wèi)生、科技教育、環(huán)境保護(hù)、住房保障和物價(jià)等事項(xiàng)同時(shí)，由于政府決策是一種權(quán)力，是行政權(quán)力運(yùn)用的過(guò)程、結(jié)果和表現(xiàn)形式。無(wú)論一般決策，還是重大決策，都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理過(guò)程中行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。政府行政首長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一般行政事項(xiàng)決策，出臺(tái)前可以不向人大報(bào)告，但應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、效率、合法、公平原則進(jìn)行；其決策實(shí)施結(jié)果通過(guò)每年政府工作報(bào)告提請(qǐng)人民代表大會(huì)會(huì)議審查，或者通過(guò)專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式接受人大常委會(huì)監(jiān)督。

三、落實(shí)這一規(guī)定需要把握幾個(gè)關(guān)系

政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，把國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能充分體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)和特點(diǎn)，有利于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。落實(shí)好這一規(guī)定，要緊緊圍繞人民代表大會(huì)制度并從理論和實(shí)踐上加以把握。

一是把握政府行政管理權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系。主權(quán)在民是現(xiàn)代政治文明最本質(zhì)的特征。在現(xiàn)代實(shí)行代議制民主的國(guó)家中，由人民通過(guò)民主選舉的代議機(jī)關(guān)決定國(guó)家重要事務(wù)是通行的做法。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，決定國(guó)家和地方的各項(xiàng)大事，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。人大及其常委會(huì)與政府的關(guān)系是決定與執(zhí)行的關(guān)系。也就是說(shuō)，人大及其常委會(huì)所擁有的是決定權(quán)，政府所擁有的是執(zhí)行權(quán)。人大是決定本行政區(qū)域的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，政府是管理本行政區(qū)域的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)是根據(jù)人大的決定去管理。政府從行政管理的角度也可以作出決定，但按照人大與政府的權(quán)力關(guān)系論，政府的決定只能是為執(zhí)行國(guó)家的法律、本級(jí)人民代表大會(huì)與上級(jí)政府的決定而作出，屬于行政管理性的，而不是創(chuàng)事設(shè)制性的。人大決定權(quán)與政府行政管理權(quán)在性質(zhì)、地位、作用和法律效力上都是不同的。人大的決定具有強(qiáng)制性，對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)、全社會(huì)和全體公民都具有普遍約束力；政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，根據(jù)同級(jí)人大作出的決定，依法行使決定的執(zhí)行權(quán)。

二是把握政府重大決策和人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的關(guān)系。在理解政府重大決策和人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的關(guān)系方面，可以從以下方面把握：第一，從行權(quán)的主體來(lái)講，重大決策的主體是政府，討論決定重大事項(xiàng)的主體是人大及其常委會(huì)。政府決策的主體具有單方性，決策的起因往往是為了有效執(zhí)行本級(jí)人大的決議、決定和上級(jí)政府的決定、命令，確保法律法規(guī)實(shí)施而作出的。人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)按照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)民主的方式，采取議案的方法進(jìn)行，由法定機(jī)關(guān)或法定提案人依照法定的程序提請(qǐng)人大或常委會(huì)審議。這里的法定機(jī)關(guān)或法定提案人主要包括“一府兩院”、主任會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)和人大代表、常委會(huì)組成人員。第二，從所堅(jiān)持的原則來(lái)講，民主集中是黨執(zhí)政的基本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，普遍適用于包括國(guó)家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各級(jí)各類組織，正如我國(guó)憲法所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。但是，根據(jù)各國(guó)家機(jī)關(guān)的特點(diǎn)分別實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制和個(gè)人負(fù)責(zé)制，這是民主集中制原則在領(lǐng)導(dǎo)制度中的具體體現(xiàn)。政府重大決策是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，盡管一把手在對(duì)重大問(wèn)題作出決定前也要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策，但不必進(jìn)行表決，由一把手作出決定，并對(duì)此全權(quán)負(fù)責(zé)。人大討論決定重大事項(xiàng)堅(jiān)持民主集中制原則，主要通過(guò)會(huì)議形式，一人一票，按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，確保作出的決議決定符合多數(shù)人的意愿，代表大多數(shù)人的利益，具有正當(dāng)性和權(quán)威性，如出了問(wèn)題，一般不過(guò)多地追究人大及其常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。第三，從法源上來(lái)講，人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)是依據(jù)憲法和地方組織法、地方性法規(guī)來(lái)行使。目前絕大部分地方制定了相關(guān)地方性法規(guī)或工作制度。討論決定重大事項(xiàng)和執(zhí)行中人大及其常委會(huì)與政府間的關(guān)系，法律法規(guī)已有明確規(guī)定，其討論決定和執(zhí)行的程序在多年實(shí)踐中也正在逐步規(guī)范和完善。目前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)政府決策的程序進(jìn)行立法，缺少一部系統(tǒng)、完整的行政程序法；地方政府重大決策主要依據(jù)政府工作規(guī)則規(guī)章和規(guī)范性文件，缺少必要的法律、行政法規(guī)，迫切需要加強(qiáng)政府重大決策程序立法。

三是把握黨委、人大和政府在重大行政決策中的職責(zé)關(guān)系。黨章、憲法和地方組織法對(duì)黨委、人大和政府各自職責(zé)都有明確的規(guī)定，黨委、人大和政府在法律上地位是不一樣的，各自所擁有的權(quán)力也是有區(qū)別的，在重大決策出臺(tái)過(guò)程中的性質(zhì)和作用也是不同的。黨是我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨委重大問(wèn)題決定權(quán)是由黨章賦予的，是政治意義上執(zhí)政權(quán)的重要內(nèi)容。黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，組織形式、工作方式不同，決策的效力也不同。在重大事項(xiàng)決策中黨行使決策建議權(quán)，其決策具有引導(dǎo)性、指導(dǎo)性號(hào)召性，在黨內(nèi)具有約束力。要實(shí)現(xiàn)黨的主張，一方面黨要善于把國(guó)家事務(wù)的決策通過(guò)人大轉(zhuǎn)變成為國(guó)家意志和全體人民共同的行為規(guī)范；另一方面，人大要自覺(jué)把黨關(guān)于國(guó)家事務(wù)的決策作為行使決定權(quán)的政治依據(jù)、行動(dòng)方向和指導(dǎo)原則，充分發(fā)揮人大在推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的職能作用。當(dāng)前特別需要注意克服黨委與政府聯(lián)合發(fā)文，或者在黨委授意下政府直接就一些重大事情進(jìn)行決定等情況，而是要建立健全黨委建議—人大決定—政府執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，把政府重大決策真正納入法治軌道上來(lái)。黨委在其中要把方向、明責(zé)任、交任務(wù)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作，提高依法治理能力和水平。為履行執(zhí)行權(quán)和行政管理權(quán)而作出重大決策，政府是職責(zé)主體。政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在其中具有匯集民意、反映民意和履行議決、依法監(jiān)督等職責(zé)，是依法決策最有力的體現(xiàn)。

四是把握政府重大決策程序和出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告所處環(huán)節(jié)的關(guān)系。完整的政府重大決策程序包括起草建議稿、公眾參與、專業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、后評(píng)估等7個(gè)環(huán)節(jié)。各地政府一般按照這7個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展重大決策工作。當(dāng)然，在遇有決策時(shí)間緊迫的特殊情形時(shí)，政府機(jī)關(guān)可以簡(jiǎn)化重大事項(xiàng)的決策程序，即可以省略或縮短部分耗時(shí)較長(zhǎng)的環(huán)節(jié)，以避免耽誤決策時(shí)機(jī)。目前政府重大決策有時(shí)也會(huì)聽(tīng)取人大及其常委會(huì)的意見(jiàn)，主要體現(xiàn)為三個(gè)層面：首先是依法由人大及其常委會(huì)審議決定的事項(xiàng)，政府按法定程序向人大及其常委會(huì)提出。其次非由人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，政府在決策過(guò)程中主動(dòng)聽(tīng)取同級(jí)人大及其常委會(huì)的意見(jiàn)。至于哪些重大決策事項(xiàng)聽(tīng)取人大及其常委會(huì)的意見(jiàn)，往往具有隨機(jī)性、選擇性。再次政府在決策過(guò)程中，聽(tīng)取人大代表個(gè)人的意見(jiàn)，這一層次屬于公眾參與范疇。按照十八屆三中全會(huì)規(guī)定，今后政府所有重大決策出臺(tái)前都要向本級(jí)人大報(bào)告。根據(jù)這一規(guī)定，迫切需要在政府重大決策程序中增加一個(gè)環(huán)節(jié)，其所處位置應(yīng)在集體討論決定前。也就是說(shuō)，從現(xiàn)在開(kāi)始，政府重大決策程序包括起草建議稿、公眾參與、專業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、向本級(jí)人大報(bào)告、集體討論決定、后評(píng)估等8個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)政治體制的運(yùn)行特點(diǎn)，地方政府重大決策出臺(tái)前一般都要報(bào)同級(jí)黨委研究。這里就有個(gè)順序問(wèn)題值得關(guān)注。也是就說(shuō)政府重大決策出臺(tái)前程序上是先報(bào)黨委研究后再向人大報(bào)告，還是先向人大報(bào)告后再報(bào)請(qǐng)黨委研究？如果重大決策出臺(tái)前先報(bào)黨委研究了，再向人大報(bào)告，在現(xiàn)行政治體制下難以發(fā)揮人大作用，往往會(huì)有走走過(guò)場(chǎng)、過(guò)過(guò)程序的嫌疑，不符合黨的十八屆三中全會(huì)和憲法法律精神。盡管目前這種現(xiàn)象較為普遍存在，但更為恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案是，重大決策出臺(tái)前先向本級(jí)人大報(bào)告，在充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)職能作用的基礎(chǔ)上報(bào)請(qǐng)黨委研究，然后由政府出臺(tái)。

四、落實(shí)這一規(guī)定需要明確幾條措施

政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是建設(shè)服務(wù)型政府法治型政府的重要任務(wù)，是保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要體現(xiàn)，是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。落實(shí)這一規(guī)定，是各級(jí)黨委、人大及其常委會(huì)和政府共同的任務(wù)。為做好這項(xiàng)工作，當(dāng)前迫切需要明確以下幾條措施。

（一）明確黨委、人大及其常委會(huì)和政府的職責(zé)任務(wù)。黨委要通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、出臺(tái)文件等方式提出要求，細(xì)化人大及其常委會(huì)和政府的職責(zé)任務(wù)，確保這一規(guī)定得到落實(shí)。在國(guó)家行政決策法律和相關(guān)行政法規(guī)尚未出臺(tái)前，地方政府作為落實(shí)這一規(guī)定的責(zé)任主體，一是要通過(guò)抓緊修改重大決策程序規(guī)定或制定相關(guān)實(shí)施辦法，細(xì)化政府重大決策事項(xiàng)范圍明確向本級(jí)人大報(bào)告的工作規(guī)程，提高工作制度化規(guī)范化水平。二是落實(shí)承辦機(jī)構(gòu)和工作人員的職責(zé)任務(wù)，建立健全意見(jiàn)收集反饋機(jī)制，提出向本級(jí)人大報(bào)告的時(shí)限要求等。地方人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)研究，加強(qiáng)督促檢查，及時(shí)探索總結(jié)，推動(dòng)這項(xiàng)工作有序進(jìn)行。有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)要適時(shí)制定或修改相關(guān)地方性法規(guī)，為落實(shí)這一規(guī)定提供有力的法律支持。

（二）建立健全內(nèi)外溝通銜接機(jī)制。政府重大決策向本級(jí)人大報(bào)告是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及面廣，迫切需要建立健全相關(guān)溝通銜接機(jī)制。要抓緊與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，包括兩個(gè)方面：一個(gè)是同級(jí)人大常委會(huì)與同級(jí)政府之間加強(qiáng)溝通聯(lián)系，另一個(gè)是人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)與政府辦事機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門(mén)之間加強(qiáng)對(duì)口溝通。通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)議、工作調(diào)研等形式，就政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告的有關(guān)情況進(jìn)行交流，研究問(wèn)題，推進(jìn)工作落實(shí)。當(dāng)前，人大及其常委會(huì)要通過(guò)會(huì)議或文件形式主動(dòng)進(jìn)行溝通，要求政府盡早啟動(dòng)這項(xiàng)工作，建立健全相關(guān)制度，確保這一規(guī)定真正落地。

（三）明確向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告的形式內(nèi)容。政府重大決策出臺(tái)前以哪種形式向人大報(bào)告這是值得關(guān)注的問(wèn)題。會(huì)議是人大及其常委會(huì)履職的主要形式。人民代表大會(huì)會(huì)議一年一般召開(kāi)一次，人大常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次。人大及其常委會(huì)會(huì)議相對(duì)固定，而政府重大決策活動(dòng)頻次多、時(shí)間具有不確定性，向人大報(bào)告的形式就需要區(qū)別不同情況。對(duì)于法定事項(xiàng)政府出臺(tái)重大決策按照地方組織法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法等法律法規(guī)規(guī)定，一般以政府議案的形式提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審議，并向人大及其常委會(huì)會(huì)議作口頭報(bào)告或說(shuō)明。對(duì)于量大面廣的其他事項(xiàng)政府出臺(tái)重大決策建議一般以政府文件形式向人大及其常委會(huì)書(shū)面報(bào)告，必要時(shí)也可通過(guò)會(huì)議形式向人大口頭報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括重大決策出臺(tái)的必要性，重大決策的主要依據(jù)和主要條文等情況，以及需要人大及其常委會(huì)支持的事項(xiàng)等建議。

（四）明確人大及其常委會(huì)對(duì)報(bào)告的處理方式對(duì)于法定事項(xiàng)政府出臺(tái)的重大決策向本級(jí)人大報(bào)告，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和程序處理。對(duì)于其他事項(xiàng)政府出臺(tái)重大決策，收到以政府文件向本級(jí)人大的書(shū)面報(bào)告后，人大及其常委會(huì)對(duì)報(bào)告的處理方式可以考慮這么幾種：第一，印送常委會(huì)組成人員閱知，如有修改意見(jiàn)，通過(guò)常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)匯總后向政府辦事機(jī)構(gòu)反饋。第二，根據(jù)政府重大決策的內(nèi)容，請(qǐng)對(duì)口分工聯(lián)系的專門(mén)委員會(huì)或工作委員會(huì)組織研究，提出意見(jiàn)，向主任會(huì)議匯報(bào)后，以常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)文件反饋給政府。第三，根據(jù)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或工作委員會(huì)的意見(jiàn)，主任會(huì)議組織召開(kāi)座談會(huì)，征求部分常委會(huì)組成人員、人大代表尤其是具有相關(guān)專業(yè)特長(zhǎng)的人大代表意見(jiàn)，經(jīng)相關(guān)專門(mén)（工作）委員會(huì)匯總后，以常委會(huì)文件反饋給政府。第四，主任會(huì)議根據(jù)有關(guān)意見(jiàn)，可將政府書(shū)面報(bào)告列入常委會(huì)會(huì)議建議議程，由常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議，提出意見(jiàn)建議。必要時(shí)，根據(jù)會(huì)議審議或詢問(wèn)等情況，常委會(huì)作出相關(guān)決議決定。一般情況下，建議對(duì)政府書(shū)面報(bào)告以第一、第二兩種處理形式為主，第三、第四兩種形式根據(jù)需要而采用。實(shí)事求是地講，目前地方人大及其常委會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作探索開(kāi)展幾乎沒(méi)有，鮮有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可循，對(duì)報(bào)告處理方式還需要不斷加強(qiáng)探索研究。

注釋：

[1][4]莫岳云：《行政決策學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年10月第1版。

[2][3][6][10]王學(xué)輝：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，科學(xué)出版社2008年版；曾哲：《我國(guó)重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

[5][7][8][9]劉平、費(fèi)文婷、丁立、王天品、王曉林、高俊《上海市重大行政決策程序研究報(bào)告》，載《政府法制研究》2009年第6期。