全國人大常委會法律解釋權(quán)再思考

周海挺

一、引言

我國現(xiàn)行憲法和立法法明確規(guī)定全國人大常委會擁有解釋法律的職權(quán)[1]，其作出的法律解釋具有與法律同等的效力。全國人大常委會在法律解釋權(quán)配置結(jié)構(gòu)中居于核心地位，理應(yīng)發(fā)揮重要作用，然而現(xiàn)實情況是全國人大常委會長期虛置或?qū)嶋H旁落其法律解釋職權(quán)，明示作出法律解釋的情形十分罕見，大量的法律解釋由并非居于主要地位的司法機關(guān)和行政機關(guān)作出。批評者直言不諱地指出我國法律解釋權(quán)配置不當，法律解釋領(lǐng)域存在著解釋主體泛濫，解釋內(nèi)容逐級延續(xù)，解釋形式凌亂等比較突出的問題[2]。有學者甚至建議取消全國人大常委會的法律解釋職權(quán)[3]。

立法規(guī)定與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)的狀況迫使我們思考以下問題：全國人大常委會法律解釋權(quán)究竟屬于什么性質(zhì)的權(quán)力；其設(shè)置是否與人大常委會的職責相適應(yīng)；其法律解釋的權(quán)限、范圍、程序等應(yīng)如何設(shè)定；在人大常委會不可能包攬全部法律解釋任務(wù)的情境下，誰應(yīng)是法律解釋的主體；不同主體的法律解釋沖突應(yīng)如何協(xié)調(diào)等等。本文擬就相關(guān)問題進行探討。

二、全國人大常委會法律解釋權(quán)的特征與屬性

從語義學看， 解釋的工作是一種語言轉(zhuǎn)換[4]，法律解釋即是解釋主體通過語言轉(zhuǎn)換對特定法律規(guī)定的意義予以闡釋和說明。享有并行使法律解釋的權(quán)力，即為法律解釋權(quán)，它“是指特定主體所享有的由國家法律明確規(guī)定可以對國家創(chuàng)制法進行解釋的權(quán)力及其界限”[5]，涉及兩個方面，一是特定的解釋主體是誰，二是解釋的對象（或解釋的標的）是什么。依據(jù)我國法理學的一般觀點，法律解釋的主體可分為三類，即立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，本文所及的主體專指全國人大常委會；法律解釋的對象大多認為是各種法律淵源形式，本文所及的解釋對象僅為全國人大及其常委會制定的法律[6]。

全國人大常委會行使法律解釋權(quán)與其他解釋主體行使法律解釋權(quán)相比較，有共性也有差異性。共有的特性可以概括為：一是被動性，法律解釋應(yīng)當由有關(guān)機關(guān)或個人向解釋主體提出法律解釋的議案或建議而啟動，而不能由解釋主體主動進行解釋，實踐中有些法律甫一出臺，相應(yīng)的配套法律解釋立即推出的做法是不恰當?shù)摹６鞘潞笮?，法律解釋?yīng)僅指法律實施過程中作出的事后解釋，事前解釋即法律中的解釋條款應(yīng)屬于法律制定范疇。三是價值取向性，法律解釋權(quán)的行使具有強烈目的性，體現(xiàn)一定社會時期主流的價值觀。全國人大常委會區(qū)別于其他主體行使法律解釋權(quán)所具有的特征也很明顯：一是限制性，即全國人大常委會行使法律解釋權(quán)必須符合憲法、法律的規(guī)定，在法律規(guī)定需要進一步明確具體含義，或法律制定后出現(xiàn)新的情況需要明確使用法律依據(jù)時，才能以明示的方式對法律規(guī)范作出專門的解釋。這是全國人大常委會解釋法律的條件，或者說是其行使法律解釋職權(quán)的界限。二是抽象性，即全國人大常委會對法律的解釋是為了使法律規(guī)定更加明確，而非直接為了個案的解決，故而其解釋具有抽象性、規(guī)范性與普遍性。這種抽象性的解釋兼有立法和法律實施的雙重特征，它類似于一般立法的效力普遍性，但它“應(yīng)該遵從作為解釋對象的法律文本的權(quán)威，受解釋對象的制約，負有忠實于解釋對象的責任” [7]。

依據(jù)1981年全國人大常委會《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱1981年《決議》）所建立的我國立法、司法、行政三足鼎立的法律解釋權(quán)配置結(jié)構(gòu)，全國人大常委會的法律解釋從性質(zhì)上應(yīng)屬立法解釋。立法解釋與立法中的解釋比較容易混淆，立法解釋是描述性的，以揭示解釋對象的含義為目的，解釋主體對解釋對象負有忠實責任；立法中也有解釋，但立法中的解釋卻是規(guī)定性的，“其目的在于給解釋對象注入、限定或選定某種含義”[8]。另一個問題是立法解釋能否涵攝對法律作補充規(guī)定？根據(jù)憲法第六十七條之規(guī)定，常委會對全國人大制定的法律享有部分補充和修改權(quán)，這是一項獨立于法律解釋的憲法職能。而1981年《決議》又規(guī)定關(guān)于法律本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進行解釋。這里的補充規(guī)定到底是立法（法律修改）還是立法解釋，在理論上出現(xiàn)了混淆。筆者認為雖然任何法律解釋都具有創(chuàng)設(shè)性，立法解釋的功能不僅僅是使法律字面含義明確化、具體化，而且允許解釋主體作超越字面含義而作創(chuàng)造性的解釋，但是對法律作補充規(guī)定卻是超出了立法解釋的范疇，應(yīng)當屬于立法的范圍。需要注意的是，并非所有的全國人大常委會作出的法律解釋都屬于立法解釋，比如全國人大常委會對選舉法、代表法和有關(guān)國家機構(gòu)的組織法等法律的直接實施過程中所作出的解釋，是法律適用中的具體解釋，性質(zhì)上不是立法解釋。

三、全國人大常委會法律解釋權(quán)的存廢之爭

與全國人大常委會享有首要法律解釋權(quán)卻極少行使此項權(quán)力形成鮮明對照的是，最高人民法院在被1981年《決議》賦予司法解釋權(quán)之后的三十多年時間里出臺了數(shù)以千百計的司法解釋。司法解釋儼然成為我國法律解釋的主要形式，由此引發(fā)了“司法解釋權(quán)是否應(yīng)當取代立法解釋權(quán)”的思考。

（一）取消立法解釋權(quán)的理由

理由之一：全國人大常委會難以勝任主要的法律解釋主體的角色。全國人大常委會解釋法律必須嚴格遵守立法法規(guī)定的法定程序，從法律解釋草案的擬定，到審議、再到表決需要耗費較長的周期。而常委會每兩個月才召開一次會議，每次會議持續(xù)的時間也較短，因此由人大常委會單獨進行法律解釋，遠遠不敷法律實踐部門對法律解釋的需求。況且，法律解釋主要是基于司法實踐的需要而啟動，人大常委會并不從事具體的司法活動，不能直接獲知法律實施過程中的具體問題所在，也不具備解釋法律的良好技能與經(jīng)驗。在這種情況下，由司法機關(guān)取代立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)，具有正當性和可行性。

理由之二：從比較法的角度看，法律解釋權(quán)是司法權(quán)的不可或缺的組成部分。在英美法系國家，沒有立法解釋、司法解釋這樣的概念區(qū)分，法律解釋就是司法解釋，兩者通用，法院和法官掌握法律解釋權(quán)是一種制度事實，是天經(jīng)地義的。大陸法系國家在近代曾經(jīng)一度禁止法官解釋法律，法律解釋權(quán)被嚴格壟斷于立法者，但這一做法最終失敗，人們逐漸接受并全面承認法官釋法的現(xiàn)實。

理由之三：立法解釋的存在模糊了立法與立法解釋的界限，損害了立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性。權(quán)力機關(guān)依照嚴格的法定程序制定法律之后，如果允許權(quán)力機關(guān)通過相對簡便的程序，以法律解釋的方式，對法律作出實質(zhì)性的修改，立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性便會蕩然無存。立法法第四十七條明確規(guī)定常委會的法律解釋同法律具有同等效力，但作為規(guī)范性法律文件，兩者在制定程序上有很大的不同，后者顯然寬松得多，這就為常委會通過立法解釋恣意行使實質(zhì)意義上的立法權(quán)提供了制度上的可能性。

（二）保留立法解釋權(quán)的理由

理由之一：我國政權(quán)組織形式的實際情況決定了“誰立法誰解釋”的權(quán)力歸屬。中國采行“議行合一”的人民代表大會制度，人民代表機關(guān)是權(quán)力機關(guān)，其享有立法權(quán)的同時享有首要的法律解釋權(quán)是合乎邏輯的。權(quán)力機關(guān)制定的法律，如果允許由權(quán)力機關(guān)以外的機關(guān)作出具有法律效力的解釋，那么“人民代表機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和權(quán)威在邏輯上便不復(fù)存在，‘議行合一便不復(fù)存在” [9]。

理由之二：司法解釋權(quán)取代立法解釋權(quán)，將會違反并破壞我國現(xiàn)行的憲法和法律制度。根據(jù)憲法第六十七條和立法法第四十二條的規(guī)定，全國人大常委會是享有憲法和法律解釋權(quán)的唯一機構(gòu)，其他機構(gòu)的法律解釋權(quán)，只能通過法律授權(quán)或全國人大常委會的授權(quán)獲得。最高人民法院享有的對法律的司法解釋權(quán)的法律依據(jù)則是1981年《決議》第二項（《決議》是否合憲合法律存有爭議）和《人民法院組織法》第三十二條的規(guī)定。因此在憲法和立法法搭建的法律解釋基本框架里，根本就不允許取消立法解釋。

理由之三：從效力等級和適用范圍來看，司法解釋權(quán)也不可能取代立法解釋權(quán)。全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力，而最高人民法院的司法解釋僅僅是對法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題作出的解釋，在效力等級上肯定低于法律。從適用范圍來看，全國人大常委會的立法解釋是在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范，而最高人民法院的司法解釋僅僅對法院系統(tǒng)內(nèi)部具有約束力。對行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動來說，全國人大常委會所作的立法解釋是可以被直接適用的，但是最高人民法院所作的司法解釋對行政機關(guān)是沒有約束力的。

理由之四：全國人大常委會的立法解釋承擔著協(xié)調(diào)、統(tǒng)一法律解釋的職責。根據(jù)1981年《決議》的規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，應(yīng)當報請全國人大常委會解釋或決定。因此，全國人大常委會的立法解釋還承擔著協(xié)調(diào)、統(tǒng)一最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及其主管部門等其他法律解釋主體法律解釋活動的職責，是我國法律解釋體系中最為權(quán)威的解釋形式。上述立法解釋所承擔的法律協(xié)調(diào)功能，是司法解釋所不具備的，因此也是不可替代的。

理由之五：全國人大常委會的立法解釋不僅僅是解釋法律的手段，同時也是人大履行法律監(jiān)督職責的重要手段。憲法第六十七條規(guī)定了全國人大常委會具有制定法律、修改法律、解釋法律、監(jiān)督憲法和法律實施等多項職能，作為明確法律文本意旨、修正法律實施效果的重要方式的法律解釋是人大常委會法律監(jiān)督職能的重要表現(xiàn)形式，具有其他監(jiān)督形式不可替代的功能。

四、思考與建議

以上關(guān)于取消抑或保留全國人大常委會立法解釋權(quán)的論爭，應(yīng)當放在中國語境下進行檢視。筆者認為，權(quán)力機關(guān)常設(shè)機構(gòu)的法律解釋權(quán)的設(shè)置與運行是與中國的政體、法制實踐、思維習慣等因素相呼應(yīng)的。西方大陸法系國家在完成其基本法典之初，都曾將法律解釋權(quán)集中于立法機關(guān)，后來由于時代和法律的發(fā)展，逐漸承認法官對法律的解釋權(quán)，然而即使到今天也有不少國家沒有放棄立法機關(guān)的法律解釋權(quán)[10]。立法解釋作為一種權(quán)力配置實際上具有某種象征意義，“在以立法優(yōu)先的國家，立法解釋尤其受到重視，而我國正是這樣的體制，立法解釋權(quán)的確立并不意味著必然會經(jīng)常性地行使，但其存在卻至關(guān)重要”[11]。

因此，當評價我國的法律解釋制度時，“與其過分關(guān)注它的概念上或邏輯上的應(yīng)然狀態(tài)，不如深入探究一下它實際承擔的功能，特別是它在解決（要求其解決的）問題中的實際狀況，以及形成這種狀態(tài)的決定性因素及其與社會需要的適應(yīng)程度。”[12]我國現(xiàn)有的法律解釋制度并沒有將法律解釋僅限定于權(quán)力機關(guān)的立法解釋（立法解釋沒有排斥執(zhí)法機關(guān)的法律解釋），也沒有將法院和法官在具體法律適用中所作的解釋排除在法定解釋之外，全國人大常委會作出為數(shù)不多的立法解釋不可能代替數(shù)以千百計的司法解釋和行政解釋。

在不再迷信成文法萬能的當下中國，理性告訴人們制定明確清晰、一勞永逸的實定法只是永遠不能達致的愿景，任何法律的出臺都將面臨解釋或修訂。處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，立法機關(guān)的立法，通過的意義往往大于提供規(guī)范的意義。立法者一方面依賴大量制定法律試圖構(gòu)造完整的法律體系，以宣示社會生活中的重要關(guān)系都能通過法律加以調(diào)整；另一方面又要保持適當?shù)牧⒎◤椥?，保留法律發(fā)展的空間，以滿足社會變化的需要。因此，從立法技術(shù)局限和成文法的固有缺陷而言，立法者選擇一種比較原則的或比較粗略的立法模式是有一定理論和現(xiàn)實依據(jù)的。我們不能期望立法中的規(guī)范能滿足所有的具體法律適用的需要，也不能期望甫一發(fā)現(xiàn)立法中的缺失或漏洞就開啟修法程序，因為法律一經(jīng)頒布須保持一定的穩(wěn)定性。因此，作為介于立法和法律修訂之間的彈性法律裝置，法律解釋應(yīng)當發(fā)揮其重要的矯正、彌補成文法不足的作用。對權(quán)力機關(guān)在立法時有意預(yù)留的制定具體規(guī)則的空間以及法律施行中新發(fā)現(xiàn)的立法缺陷，法律解釋者可通過細化條文或通過創(chuàng)制性的解釋對立法疏漏進行補白。具體適用法律的解釋工作得倚重司法機關(guān)的法律解釋來完成。當然，在強調(diào)司法機關(guān)法律解釋的重要功能時，不能忽視司法機關(guān)越權(quán)解釋和“違法創(chuàng)新”的可能性，任何權(quán)力的行使都必須加以限制、監(jiān)督。

在現(xiàn)階段，全國人大常委會應(yīng)如何行使法律解釋權(quán)？

筆者認為，首先是淡化職能，不再承擔主要的法律解釋任務(wù)。全國人大常委會在行使立法權(quán)、憲法實施監(jiān)督權(quán)、對其他國家機關(guān)工作的監(jiān)督權(quán)、對其他國家機關(guān)工作人員人事任免權(quán)、對國家生活中重要問題的決定權(quán)等重要職能的同時，應(yīng)淡化其法律解釋的職能。鑒于全國人大常委會立法解釋權(quán)的不可替代性，在制度設(shè)計上應(yīng)延續(xù)其立法解釋權(quán)，但其不宜承擔主要的法律解釋任務(wù)，大部分法律解釋工作應(yīng)交由司法機關(guān)承擔，以避免規(guī)范與實踐相脫節(jié)。為此，我們可以將全國人大常委會的法律解釋權(quán)更多地理解為一種消極權(quán)力——法律解釋通常由司法機關(guān)在法律適用過程中作出，只有在下文中提及的情形出現(xiàn)時，人大常委會才行使立法解釋權(quán)；而且人大常委會的法律解釋“應(yīng)該只有在法律授權(quán)機構(gòu)提請的情況下才能發(fā)生”[13]。