三方博弈下的“移民后扶”

陳沙沙 王麗

“大家都選擇城鎮(zhèn)化安置，當(dāng)了大半輩子農(nóng)民，想進(jìn)城做些生意?！笨粗戮拥缆放蚤e置的土地，王秀萍和鄰居們開(kāi)始栽種一些應(yīng)季蔬菜。她們用這樣的方式紀(jì)念遠(yuǎn)去的耕種生活，也以此貼補(bǔ)家用。

曾經(jīng)，王秋萍是云南省綏江縣的一位普通農(nóng)婦，因向家壩水電站建設(shè)，房子和土地被淹沒(méi)。2012年開(kāi)始，她成為新縣城鳳凰社區(qū)的一名居民。

在云南省昭通市，綏江一直被鄰縣羨慕。這份心理，不單因?yàn)榻椊泼窆ぷ鞯膭?chuàng)新模式贏得稱贊，更多的原因來(lái)自復(fù)建的現(xiàn)代化新縣城。對(duì)于綏江脫胎換骨般的變化，當(dāng)?shù)赜幸泼裼谩扒陦?mèng)想，一朝完成”來(lái)形容。

向家壩水電站是目前我國(guó)第三大水電站，與居第一的三峽、居第二的溪洛渡同為中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司開(kāi)發(fā)。

因向家壩水庫(kù)蓄水，綏江縣整座縣城、3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)需要遷建，原地后靠上山，涉及移民6萬(wàn)人。

5月上旬，《民生周刊》走入綏江。寬敞的道路，大片的居民樓整齊排列，一派嶄新氣象，絲毫不見(jiàn)昔日國(guó)家級(jí)貧困縣的模樣。

然而，茶館多、棋牌室多、廣場(chǎng)舞多的愜意氣氛，似乎也在警示著這座“早產(chǎn)”的縣城。像過(guò)往的任何一次大規(guī)模水庫(kù)移民一樣，“搬遷”只意味著移民第一步的邁出，而后期穩(wěn)定、發(fā)展的挑戰(zhàn)才剛剛來(lái)臨。

不對(duì)等的博弈

10余年前，向家壩水電站將要開(kāi)工建設(shè)的消息，成為一針強(qiáng)心劑注入綏江。三峽集團(tuán)“建好一座電站、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)、改善一片環(huán)境、造福一方移民”的宣傳口號(hào)，使普通移民、地方政府開(kāi)始展望電站帶來(lái)的改變。

“它是國(guó)家的能源戰(zhàn)略工程，對(duì)我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)千載難逢的機(jī)遇。”綏江縣副縣長(zhǎng)周開(kāi)江如此形容向家壩電站對(duì)于這座山區(qū)農(nóng)業(yè)縣的意義。綏江地處高山溝壑之中，發(fā)展困難，但其得天獨(dú)厚的地理環(huán)境成為水電站建設(shè)的先決條件。

“綏江老縣城有300多年歷史，但我們的現(xiàn)狀是什么？”周開(kāi)江自問(wèn)。

為了把握這次機(jī)遇，早在2004年，向家壩電站正式開(kāi)工前兩年，綏江便貸款籌資1500萬(wàn)元，從美國(guó)請(qǐng)來(lái)兩家規(guī)劃設(shè)計(jì)公司為新縣城進(jìn)行概念性規(guī)劃和總體規(guī)劃。

藍(lán)圖中的新縣城被定位為“以人為本，以水為主，依山建城，山水結(jié)合，集旅游、休閑、度假為一體的人居環(huán)境最佳的湖濱生態(tài)園林城市”。

“如果沒(méi)有當(dāng)初的規(guī)劃，移民搬遷堅(jiān)持不到最后?！敝荛_(kāi)江認(rèn)為，藍(lán)圖中的新縣城早已成為綏江人的目標(biāo)，并從中汲取著力量。

向家壩水電站于2002年獲準(zhǔn)立項(xiàng)，2006年可行性研究報(bào)告獲批并正式開(kāi)工，三峽集團(tuán)與云南省政府簽訂總包協(xié)議，2007年移民工作正式啟動(dòng)。

但移民工作推進(jìn)并不順利。因?qū)Π仓谜卟粷M，2011年3月25日，綏江兩千余移民走上街頭，圍堵縣城長(zhǎng)達(dá)5天4夜，引起省、市政府的高度重視。

綏江移民干部談到，如果不是在2011年初經(jīng)省政府特批，把新縣城遷建項(xiàng)目統(tǒng)一委托給云南省建工集團(tuán)建設(shè)，移民搬遷安置肯定無(wú)法在2012年10月下閘蓄水前完成。

《民生周刊》記者發(fā)現(xiàn)，移民搬遷滯后的主要原因之一，是地方政府與三峽集團(tuán)之間圍繞移民經(jīng)費(fèi)的“討價(jià)還價(jià)”，這場(chǎng)博弈貫穿移民搬遷安置始終。

按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院471號(hào)令），移民搬遷安置施行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分機(jī)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制。但簽訂的總包協(xié)議并未產(chǎn)生足夠約束力，涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?、補(bǔ)償細(xì)則長(zhǎng)期難以定案。

多位受訪的移民干部認(rèn)為，作為處級(jí)行政級(jí)別的縣政府無(wú)法與三峽集團(tuán)直接對(duì)話，來(lái)自移民的訴求很難由縣鄉(xiāng)干部直接傳遞，一般要經(jīng)由省政府出面協(xié)調(diào)。而且，但凡涉及需要出資的搬遷實(shí)施細(xì)則，縣政府都無(wú)權(quán)制定。

對(duì)此，三峽集團(tuán)總經(jīng)理助理兼移民局黨委書(shū)記梁福林也稱這是“一場(chǎng)不對(duì)等的博弈”。但他認(rèn)為，身為業(yè)主的三峽集團(tuán)是弱勢(shì)一方?！耙泼?、地方政府的要求越來(lái)越高，地方可以拖時(shí)間，我們卻拖不起?！?/p>

云南省移民開(kāi)發(fā)局政策法規(guī)處處長(zhǎng)秦躍武談到，有地方政府存在把歷史遺留問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展問(wèn)題通過(guò)水電開(kāi)發(fā)一次性解決的心態(tài)。

許多復(fù)建的基礎(chǔ)設(shè)施、道路橋梁標(biāo)準(zhǔn)都高于原標(biāo)準(zhǔn)。比如在綏江，一條主要的四級(jí)公路建成為二級(jí)，當(dāng)?shù)卦拼ń鹕辰髽?、羅漢坪水庫(kù)等，都是以前沒(méi)有的新項(xiàng)目。

這種局面下，移民所需經(jīng)費(fèi)巨額超標(biāo)。據(jù)媒體報(bào)道，按2005年、2006年分別審定的可行性研究報(bào)告，向家壩、溪洛渡兩站移民經(jīng)費(fèi)共約230億元，后經(jīng)“博弈”，三峽集團(tuán)不斷追加經(jīng)費(fèi)，2011年又增加200億元，接近翻番。

《民生周刊》記者從三峽集團(tuán)得到的最新數(shù)字顯示，目前兩站移民經(jīng)費(fèi)已刷新至600億元。

“綏江的新縣城在全省都是數(shù)一數(shù)二的?！比龒{集團(tuán)移民局副局長(zhǎng)姚英平談到，結(jié)合縣城集鎮(zhèn)搬遷復(fù)建的各類(lèi)教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，使公益性事業(yè)硬件發(fā)展水平提前近10年實(shí)現(xiàn)了地方制定的2020年發(fā)展目標(biāo)，達(dá)到全省先進(jìn)水平。

除了為移民安置“買(mǎi)單”外，三峽集團(tuán)在金沙江庫(kù)區(qū)推行“愛(ài)心行動(dòng)”，截至今年4月，已投入2661余萬(wàn)元，用于援建庫(kù)區(qū)希望小學(xué)、大病救助等公益事業(yè)；2011年開(kāi)始，與全國(guó)婦聯(lián)合作，出資3000萬(wàn)設(shè)立“水庫(kù)移民婦女發(fā)展扶持基金”。

提前50年城鎮(zhèn)化

綏江全縣人口17萬(wàn)，此次向家壩水庫(kù)移民6萬(wàn)，其中約一半為農(nóng)村移民。以老縣城為中心的沿江精華地帶基本處在淹沒(méi)區(qū)內(nèi)，水庫(kù)蓄水后，為數(shù)不多的臨江良田被淹。所以，多數(shù)農(nóng)村移民無(wú)地可分，只能選擇“城鎮(zhèn)化安置”、“逐年補(bǔ)償安置”等無(wú)土安置方式。

綏江縣移民開(kāi)發(fā)局副局長(zhǎng)李文利介紹，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置人口中，有97.04%的人口為無(wú)土安置，0.27%的人口為少量有土安置。

在大量農(nóng)村移民涌入城鎮(zhèn)的同時(shí)，全縣城鎮(zhèn)化率由不到20%升為40%，原來(lái)1.7平方公里的老縣城，變?yōu)?平方公里的新城。

“可以說(shuō)，綏江城鎮(zhèn)化率提前50年實(shí)現(xiàn)，但是新縣城根本沒(méi)有做好準(zhǔn)備。大量失地農(nóng)民怎么辦？”周開(kāi)江說(shuō)，城鎮(zhèn)化急速提高之后的庫(kù)區(qū)正面臨產(chǎn)業(yè)支撐不足的挑戰(zhàn)，如何解決就業(yè)，成為地方主政者最大的隱憂。

“相當(dāng)多的門(mén)面房難以發(fā)揮預(yù)期效益。”李文利說(shuō)，城鎮(zhèn)化安置人口在政策上給予其在新城集鎮(zhèn)配置了人均7平方米的門(mén)面房（按建筑成本購(gòu)買(mǎi)），但綏江目前的門(mén)面房規(guī)劃和建設(shè)已經(jīng)供大于求。

綏江移民權(quán)益維護(hù)工作組組長(zhǎng)王惠銀告訴《民生周刊》記者，根據(jù)他的調(diào)查，由于消費(fèi)群體少，經(jīng)營(yíng)模式同質(zhì)化高，已有很多門(mén)面房關(guān)門(mén)歇業(yè)。

而對(duì)于綏江產(chǎn)業(yè)支柱缺失，無(wú)法吸納就業(yè)的現(xiàn)狀，綏江移民認(rèn)為與向家壩電站興建有關(guān)。

2003年2月，云南省政府下達(dá)了“向家壩水電站封庫(kù)令”，此舉意味著“停建”，庫(kù)區(qū)不再允許人口流入，不再允許新建房屋、產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不再允許栽種多年生作物等。

“從此，綏江就很少得到上級(jí)的財(cái)政撥款。”綏江縣發(fā)改委黨組副書(shū)記茍邦正談到，在長(zhǎng)達(dá)近10年的“封庫(kù)令”期間，綏江社會(huì)固定資產(chǎn)投資縮水，社會(huì)消費(fèi)被嚴(yán)重抑制。

他進(jìn)一步說(shuō)，因?yàn)樗畮?kù)淹沒(méi)了大量良田，導(dǎo)致綏江目前一產(chǎn)不強(qiáng)，二產(chǎn)幾乎空白。唯一一家煤礦，今年也在云南省煤礦產(chǎn)業(yè)全行業(yè)整頓中被關(guān)停。

“我們不能再給老百姓一個(gè)沒(méi)有發(fā)展的新縣城。”綏江縣副縣長(zhǎng)楊杰認(rèn)為，被定格的10年，限制了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也促使綏江政府、普通百姓有著強(qiáng)烈的趕超發(fā)展意愿。

但是，他與多數(shù)地方干部認(rèn)為，按照“三原”補(bǔ)償原則，制約了新縣城的復(fù)建，并使縣政府背負(fù)了沉重債務(wù)。

“早已超出‘三原’原則的標(biāo)準(zhǔn)?！绷焊Ａ指嬖V《民生周刊》記者，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院471號(hào)令）規(guī)定了“三原”補(bǔ)償原則（即原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能）。三峽集團(tuán)提供的數(shù)據(jù)表明，向家壩的移民政策，已是超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的待遇。

三峽集團(tuán)向家壩工程移民項(xiàng)目部副主任程劍平曾對(duì)媒體說(shuō)，綏江“3·25”事件后的半年多，出臺(tái)一二十個(gè)新政策，如對(duì)移民建房困難戶予以兜底，確定人均25平方米磚混結(jié)構(gòu)的基本安置標(biāo)準(zhǔn)。僅此一項(xiàng)，向家壩、溪洛渡庫(kù)區(qū)就增加近3億元投資。

“移民工程被業(yè)內(nèi)稱為‘無(wú)底洞’”，看到三峽在補(bǔ)償上開(kāi)的口子比較大，很多業(yè)內(nèi)發(fā)電集團(tuán)人士還埋怨我們補(bǔ)償過(guò)高‘帶壞了頭’。”姚英平說(shuō)。

據(jù)綏江縣政府知情人士透露，去年年底，三峽集團(tuán)已將114億元的移民經(jīng)費(fèi)劃給綏江。但是，綏江已使用的移民搬遷安置、新城建設(shè)等經(jīng)費(fèi)共達(dá)170余億元。

這組數(shù)字得到三峽集團(tuán)、云南省移民開(kāi)發(fā)局工作人員的證實(shí)。

三峽集團(tuán)人士分析，綏江巨大的移民經(jīng)費(fèi)差額，主要來(lái)自新縣城施工建設(shè)中出現(xiàn)了不少超規(guī)模、超規(guī)劃的項(xiàng)目。

“作為央企，三峽肯定要肩負(fù)社會(huì)責(zé)任，但必須要掌握一個(gè)度。”梁福林表示，三峽集團(tuán)會(huì)按照國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定與當(dāng)?shù)剡M(jìn)行決算。

秦躍武認(rèn)為，綏江縣所提出的資金缺口，原則上三峽集團(tuán)不能全部“買(mǎi)單”，超出遷建規(guī)劃的部分需要縣財(cái)政自行配套資金。

后扶的困惑

“如果數(shù)十億負(fù)債靠縣財(cái)政背負(fù)，幾十年也還不完?！倍辔皇茉L的綏江干部分析，綏江是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，2014年全縣生產(chǎn)總值為18.36億余元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入2.68億元，縣域經(jīng)濟(jì)自身缺乏自我積累、循環(huán)發(fā)展能力。

“前兩年縣財(cái)政收入可觀，主要依賴移民安置房建設(shè)征收的建筑安裝營(yíng)業(yè)稅等。但隨著施工期的結(jié)束，往后的財(cái)政收入會(huì)明顯減少?！?/p>

據(jù)了解，綏江縣已加快了產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，但當(dāng)?shù)亟煌ú槐悖Y源有限等客觀原因，導(dǎo)致招商引資推進(jìn)緩慢。目前，庫(kù)區(qū)主政者期盼著在土地、電力等方面獲得政策優(yōu)惠，以利招商引資，以產(chǎn)業(yè)促就業(yè)。

《民生周刊》記者在綏江發(fā)現(xiàn)，更多地方干部和移民對(duì)未來(lái)的希望，仍然傾注到電站和業(yè)主身上。比如，王惠銀就曾建議三峽集團(tuán)在綏江打造10萬(wàn)畝竹園，打造竹產(chǎn)業(yè)鏈。

“處理好移民城鎮(zhèn)化安置后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題是長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，很多地方要求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都超出了三峽的能力范圍?！绷焊Ａ终f(shuō)，三峽集團(tuán)曾經(jīng)計(jì)劃在杭州舉辦招商大會(huì)，為浙江的民營(yíng)資本和庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目牽線搭橋。

同時(shí)，梁福林強(qiáng)調(diào)，根據(jù)2006年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》，地方各級(jí)政府是移民扶持工作的責(zé)任主體、工作主體和實(shí)施主體。

“我們肯定會(huì)幫助地方，可是‘等、靠、要’的思想是要不得的。”

梁福林算了一筆賬，向家壩、溪洛渡兩電站正常發(fā)電后，每年的稅費(fèi)（包括增值稅、城建稅、教育費(fèi)附加、庫(kù)區(qū)基金、水資源費(fèi)等，不含所得稅）總額近70億元。若攤到每個(gè)移民身上，人均稅費(fèi)近4萬(wàn)元。

在他看來(lái)，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民安穩(wěn)致富有著堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)?！皢?wèn)題是，巨額稅費(fèi)收入有多少被用于庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用于改善移民生活？往往是層層收繳、‘一平二調(diào)’后所剩無(wú)幾。”

他進(jìn)一步解讀到，在移民搬遷安置、后扶發(fā)展過(guò)程中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很少有人從現(xiàn)行稅收及分配制度上找問(wèn)題，而是眼睛盯著企業(yè)，讓企業(yè)掏錢(qián)。庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題不是沒(méi)有解決的辦法，而是需要進(jìn)行利益調(diào)整。

“企業(yè)掏錢(qián)猶如送幾個(gè)雞蛋，但下蛋的母雞并未留在庫(kù)區(qū)，治標(biāo)治本，一目了然?！绷焊Ａ直扔鞯?。

此外，姚英平建議，即使下達(dá)了封庫(kù)令，也應(yīng)保留國(guó)家財(cái)政對(duì)移民縣的各項(xiàng)財(cái)政支持，可以與移民安置資金拼盤(pán)使用。并且，電站建設(shè)產(chǎn)生的各種稅收應(yīng)該向移民庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)傾斜。