地方黨組織創(chuàng)新動(dòng)因、模式及可持續(xù)性研究

彭清萍，楊蕙聰

1.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100，2.湖南省靖州縣文溪鄉(xiāng)政府，湖南懷化418404

地方黨組織創(chuàng)新動(dòng)因、模式及可持續(xù)性研究

彭清萍1*，楊蕙聰2

1.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100，2.湖南省靖州縣文溪鄉(xiāng)政府，湖南懷化418404

在我國(guó)地方治理體系中，地方黨組織承擔(dān)元治理角色，通過制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新及技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)其治理功能。上級(jí)黨組織的創(chuàng)新壓力、多元主體的需求、地方黨組織之間的競(jìng)爭(zhēng)、地方黨組織的創(chuàng)新精神共同構(gòu)成了地方黨組織的創(chuàng)新動(dòng)因。根據(jù)創(chuàng)新動(dòng)因的差異，可大致將地方黨組織創(chuàng)新行為分為4種模式：試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)型、戰(zhàn)略探索型、問題主導(dǎo)型及精神主導(dǎo)型。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新規(guī)模和強(qiáng)度、創(chuàng)新制度化能力、創(chuàng)新需求程度與地方創(chuàng)新環(huán)境決定了地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。

地方治理體系；地方黨組織；創(chuàng)新動(dòng)因；創(chuàng)新模式；元治理

彭清萍，楊蕙聰．地方黨組織創(chuàng)新動(dòng)因、模式及可持續(xù)性研究[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，16（6）：42-48．

PENGQingping,YANGHuicong．On theMotivation，Modeland Sustainability of InnovationofParty Organizationsin the LocalGovernanceSystem[J]．Journalof SouthwestPetroleum University：SocialSciences Edition，2014，16（6）：42-48．

以市場(chǎng)化、法治化、民主化與權(quán)力多元化為特征的地方治理，在形塑地方治理環(huán)境的同時(shí)，也極大地沖擊了地方黨組織的傳統(tǒng)治理方式。面對(duì)日益凸顯的轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理危機(jī)，中共十八大明確提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”的要求，并在十八屆三中全會(huì)中將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提到了前所未有的理論高度。不難看出，執(zhí)政黨角色及其治理方式創(chuàng)新，是新時(shí)期黨建工作的重要組成部分，也是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的核心問題。因此，探討現(xiàn)階段我國(guó)地方黨組織創(chuàng)新動(dòng)因，歸總創(chuàng)新模式，進(jìn)而分析影響創(chuàng)新可持續(xù)性的因素，實(shí)現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新的有效供給成為亟待解決的重要課題。

1 地方治理體系中的地方黨組織創(chuàng)新

1.1 地方治理體系的內(nèi)涵

地方治理體系是指地方治理實(shí)踐依托特定的治理環(huán)境，在多層次復(fù)合空間中形成的地方治理主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系與制度體系，其中就包含政黨、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，黨政主體內(nèi)部多元主體之間的職權(quán)責(zé)分工。前者的核心問題在于界定政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)治理行為邊界，形成相對(duì)獨(dú)立又相互依賴的治理框架，以此規(guī)避治理過程中的政府失靈、市場(chǎng)失靈及多中心治理失靈問題。后者的重點(diǎn)論題是在厘清政黨與政府、各層級(jí)政黨組織、政府的職能、權(quán)力、責(zé)任基礎(chǔ)上，構(gòu)建縱向與橫向的政黨與政府多層次多向度的合作關(guān)系，以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理績(jī)效。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化等現(xiàn)代化因素成長(zhǎng)所引發(fā)的“大轉(zhuǎn)型”，是人類歷史上罕見的社會(huì)生活秩序的整體性變遷[1]。在應(yīng)對(duì)治理環(huán)境變遷所帶來的公共事務(wù)治理挑戰(zhàn)過程中，地方逐漸生成包含法治政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。

1.2 地方黨組織的角色與功能

與政府失靈和市場(chǎng)失靈一樣，多元治理也會(huì)失敗，治理失敗原因在于多元主體之間無(wú)法通過交流、談判達(dá)成共同治理目標(biāo)。因而，在地方治理模式的設(shè)計(jì)上，需要引入“元治理”的概念?！霸卫怼敝荚趯?duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，修正各種治理機(jī)制之間的相對(duì)平衡，并且重新調(diào)整它們的相對(duì)份量，重新組織和重新整合治理機(jī)制之間的復(fù)雜合作[2]。面對(duì)多元權(quán)威并存的地方治理體系，地方黨組織理應(yīng)成為元治理角色最合適的承擔(dān)者，這也是建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的必然要求。地方黨組織在地方治理體系中的功能上集中表現(xiàn)為：

（1）治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建功能。通過制度設(shè)計(jì)與遠(yuǎn)景規(guī)劃，建立包含政黨、政府、公民組織及市場(chǎng)組織的公共事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

（2）資源整合功能。通過明確的政治目標(biāo)、嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)、嚴(yán)明的紀(jì)律、嚴(yán)整的干部群體、強(qiáng)大的動(dòng)員能力，來識(shí)別對(duì)于治理有用的各種資源，從而對(duì)公共政策的制定過程實(shí)施強(qiáng)有力的影響，達(dá)成基本的治理共識(shí)。

（3）組織服務(wù)功能。利用政黨掌握的公共資源，為黨組織、黨員及群眾提供服務(wù)。

（4）治理重塑功能。政黨可以監(jiān)督地方政府、利益團(tuán)體、第三部門等組織的行為，利用專業(yè)技能和政治技巧對(duì)其組織效能提出建議，并通過黨政結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)再治理。

1.3 地方黨組織的創(chuàng)新方法

1994年的中央-地方分稅制改革，不但使地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，而且促使作為領(lǐng)導(dǎo)核心的地方黨組織具有了創(chuàng)新的空間和動(dòng)力?？偟恼f來，我國(guó)地方黨組織創(chuàng)新主要集中在以下三個(gè)方面：

（1）地方黨組織制度創(chuàng)新。在現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活環(huán)境條件下，通過創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵(lì)人們行為的制度、規(guī)范體系來實(shí)現(xiàn)地方黨組織的持續(xù)發(fā)展和變革的創(chuàng)新。中央-地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，權(quán)力的不斷下移，賦予了地方黨組織一定的自主權(quán)，這是地方黨組織進(jìn)行制度創(chuàng)新的權(quán)力基礎(chǔ)；制度創(chuàng)新成本的降低和制度創(chuàng)新預(yù)期收益的增高成為制度創(chuàng)新的直接原因。改革開放以來，地方積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)提升了地方黨組織創(chuàng)新能力，又成為制度創(chuàng)新的實(shí)踐前提。

（2）地方黨組織政策創(chuàng)新。在整個(gè)社會(huì)過渡時(shí)期，政策創(chuàng)新方式歸結(jié)為三種類型：一種是執(zhí)政黨強(qiáng)制推動(dòng)型的政策創(chuàng)新；一種是社會(huì)自治型的政策創(chuàng)新；一種是回應(yīng)型的政策創(chuàng)新[3]。

（3）地方黨組織技術(shù)創(chuàng)新。通過引入以市場(chǎng)化、公共服務(wù)等為核心理念的新公共管理范式，并應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)與管理技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)地方黨組織從控制導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

2 地方黨組織創(chuàng)新行為動(dòng)因

2.1 上級(jí)黨組織的創(chuàng)新壓力

經(jīng)過一系列中央與地方的關(guān)系調(diào)整，分權(quán)化改革帶來了明顯的地方化色彩，但并沒有改變黨中央在國(guó)家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這從地方黨組織的權(quán)力來源、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)職責(zé)配置、績(jī)效評(píng)估方面就能看出黨中央對(duì)地方黨組織擁有主導(dǎo)性話語(yǔ)權(quán)，地方黨組織受上級(jí)黨組織的深刻影響。上級(jí)黨組織的偏好很大程度上決定了地方黨組織的偏好，影響了地方黨組織的創(chuàng)新行為。雖然隨著1994年后地方分權(quán)的不斷深入，地方黨組織也逐漸具備了利益主體特征，但上級(jí)黨組織掌握政治升遷、榮譽(yù)、優(yōu)惠政策、物質(zhì)資金等稀缺資源，并直接決定地方黨組織的稀缺資源分配。因而，傳統(tǒng)層級(jí)制下的地方黨組織，面對(duì)來自上級(jí)黨組織的創(chuàng)新要求，必然會(huì)積極響應(yīng)，這也成為地方黨組織的創(chuàng)新壓力。同時(shí)，上級(jí)黨組織特別是黨中央，基于體制改革的要求，需要對(duì)原有的體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，但考慮到大范圍改革和創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，通常，責(zé)令某一地方黨組織進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，再根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)決定是否在大范圍內(nèi)推廣實(shí)施，這種漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略也客觀上增加了地方黨組織的創(chuàng)新壓力。

2.2 公民、市場(chǎng)與政府的需求

現(xiàn)代執(zhí)政理念和實(shí)踐的發(fā)展，不僅變革著地方黨組織的執(zhí)政方式，也重塑著公民、企業(yè)和政府的思維方式，他們明確自身發(fā)展需求，并重新審視地方黨組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的角色。現(xiàn)代執(zhí)政理念要求更注重地方治理語(yǔ)境下的公共服務(wù)，使得公民對(duì)地方黨組織有著更高的創(chuàng)新預(yù)期。公民要求有更多的參與權(quán)、知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)及民主權(quán)力，希望自身需求得到更好的表達(dá)，這需要地方黨組織進(jìn)行相應(yīng)的改革創(chuàng)新，如民主懇談會(huì)、公推公選黨政干部等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，要求地方黨組織既要監(jiān)督地方政府的越位逐利行為，也要求地方黨組織退出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為地方黨組織考核官員升遷的重要指標(biāo)，也迫使地方黨組織適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要，改善經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，進(jìn)行包括行業(yè)型地方黨組織設(shè)置、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新嘗試。政府機(jī)構(gòu)為改變自身所面臨的信任危機(jī)，力圖引入新公共管理和公共服務(wù)理念以改變政府機(jī)構(gòu)膨脹、行政效率低下、公共責(zé)任缺失的問題，需要地方黨組織承擔(dān)流程監(jiān)督和組織引導(dǎo)職能，實(shí)施例如地方黨組織績(jī)效考評(píng)體系、完善審計(jì)監(jiān)督制度、建設(shè)服務(wù)型地方黨組織等創(chuàng)新行為。

2.3 地方黨組織之間的競(jìng)爭(zhēng)

地方黨組織競(jìng)爭(zhēng)從內(nèi)容上體現(xiàn)為制度競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力及公共物品和服務(wù)的供給競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)我國(guó)地方黨組織設(shè)置受行政區(qū)劃的影響，使我國(guó)地方黨組織競(jìng)爭(zhēng)大致呈現(xiàn)屬地化特征。地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政治等各項(xiàng)事務(wù)，會(huì)與上級(jí)黨組織、同級(jí)黨組織產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而推動(dòng)地方黨組織的創(chuàng)新。地方黨組織之間的競(jìng)爭(zhēng)可劃分為三種形態(tài)：對(duì)抗的競(jìng)爭(zhēng)、差異化的競(jìng)爭(zhēng)和合作的競(jìng)爭(zhēng)[4]。不論地方黨組織之間屬于何種競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)，地方黨組織都是為了獲取轄區(qū)發(fā)展需要的稀缺資源，形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，為轄區(qū)發(fā)展?fàn)幦「嗟慕?jīng)濟(jì)利益與政治利益。因此，地方黨組織通過制定有效政策、提升管理能力、完善服務(wù)職能等形式，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和公共服務(wù)創(chuàng)新，為公民提供需求表達(dá)機(jī)制，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，并建立針對(duì)政府的行為監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，以此吸引更多優(yōu)秀資本和優(yōu)秀企業(yè)，為地方治理注入活力，贏得地方黨組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。在地方黨組織創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新的受益刺激了地方黨組織的學(xué)習(xí)、模仿，進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新，而隨著創(chuàng)新受益的邊際效益遞減，地方黨組織為了保持相對(duì)優(yōu)勢(shì)，將不斷地進(jìn)行創(chuàng)新嘗試。

2.4 地方黨組織的創(chuàng)新精神

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，雖然地方黨組織創(chuàng)新主要來自上級(jí)黨組織創(chuàng)新壓力，公民、市場(chǎng)與政府的需求、地方黨組織之間的競(jìng)爭(zhēng)三者的壓力，但假如地方黨組織缺乏創(chuàng)新精神，那么創(chuàng)新行為也就很難產(chǎn)生。創(chuàng)新精神即在實(shí)踐開拓基礎(chǔ)上，形成新的知識(shí)、創(chuàng)造新的活動(dòng)方式和構(gòu)建新的理論框架，包括理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新及其他創(chuàng)新[5]。而地方黨組織的創(chuàng)新精神主要包含兩個(gè)因素：機(jī)會(huì)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。地方黨組織的創(chuàng)新行為開始于機(jī)會(huì)的感知和識(shí)別。我國(guó)處于政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，不確定的環(huán)境孕育著創(chuàng)新機(jī)遇，地方黨組織需要在不確定性中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和抓住機(jī)會(huì)，再對(duì)創(chuàng)新的成本-收益進(jìn)行理性分析，做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并做出是否進(jìn)行創(chuàng)新的決定。當(dāng)成本大于收益時(shí)，利用現(xiàn)有創(chuàng)新工具創(chuàng)造性地解決新的具體問題，從而推動(dòng)地方黨組織創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展；而當(dāng)成本小于收益時(shí)，否定此種創(chuàng)新項(xiàng)目，再重新選擇新的創(chuàng)新內(nèi)容，因而，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也成為地方黨組織創(chuàng)新規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的可靠方法。

3 地方黨組織創(chuàng)新模式

為了解我國(guó)地方黨組織創(chuàng)新實(shí)踐的開展情況，主要從歷屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”（2000-2014年共舉辦七屆）及中國(guó)地方政府創(chuàng)新網(wǎng)，收集地方黨組織創(chuàng)新案例，并從中選擇案例樣本35個(gè)，建立案例庫(kù)。

通過案例分析和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新動(dòng)因是創(chuàng)新實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)力來源，也是創(chuàng)新行為的特征區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。因而，根據(jù)創(chuàng)新動(dòng)因類別，可大致將地方黨組織創(chuàng)新分為4種模式（表1）：

表1 地方黨組織創(chuàng)新模式

3.1 試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新：山東省乳山市委組織部全面推進(jìn)黨內(nèi)民主

試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新是在上級(jí)黨組織的授權(quán)下，由地方黨組織進(jìn)行創(chuàng)新，并對(duì)創(chuàng)新階段性結(jié)果進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，再?zèng)Q定是否將其創(chuàng)新實(shí)踐在更大范圍內(nèi)推廣的創(chuàng)新模式。試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新動(dòng)因主要來源于上級(jí)黨組織的創(chuàng)新壓力，即使創(chuàng)新試點(diǎn)未獲成功，影響范圍也局限于試點(diǎn)轄區(qū)，這大大降低了創(chuàng)新成本。而試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新由于得到上級(jí)黨組織的支持和重視，也易于得到其他政府部門的配合，最大程度上規(guī)避了地方黨組織的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

2003年，山東省乳山市作為中組部和山東省“發(fā)展黨內(nèi)民主”的試點(diǎn)市，市委組織部在發(fā)展黨內(nèi)民主路徑上有所創(chuàng)新和突破：一是在總體思路上，遵循“以上帶下，以下促上，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的發(fā)展路徑。他們先試行市級(jí)黨代會(huì)常任制，再推行直選鎮(zhèn)黨委書記，最后在村一級(jí)試行“兩推直選”黨支部成員，在以上帶下、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的過程中體現(xiàn)了漸進(jìn)改革、黨內(nèi)民主和人民民主相結(jié)合的特點(diǎn)。二是在黨內(nèi)民主的主題切入上，乳山市委將保障黨員選舉權(quán)作為黨內(nèi)民主創(chuàng)新的切入點(diǎn)，規(guī)范黨代表選舉，實(shí)行黨代表常任制，加強(qiáng)黨代表對(duì)常委的監(jiān)督，以此完善黨內(nèi)權(quán)力體系。同時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村黨支部直選，切實(shí)保證了黨員的直接選舉權(quán)。

3.2 戰(zhàn)略探索型創(chuàng)新：江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)行政改革

政治經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)轉(zhuǎn)型改變了舊有的地方治理環(huán)境，公民、市場(chǎng)和政府對(duì)地方黨組織提出了新的要求，也為戰(zhàn)略探索型創(chuàng)新提供了創(chuàng)新空間。地方黨組織基于促進(jìn)地方發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合地方基本情況，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理等多方面進(jìn)行系統(tǒng)性改革，作為一種立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、具有前瞻性的創(chuàng)新模式，它存在一定的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，收益不穩(wěn)定，創(chuàng)新成功將有力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提升地方黨組織的公共服務(wù)的供給能力，增強(qiáng)它的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，假如創(chuàng)新失敗，創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)也都在可承受范圍內(nèi)。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展改變了張浦鎮(zhèn)的治理環(huán)境，基于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建構(gòu)的政治體制和運(yùn)行機(jī)制無(wú)法滿足轄區(qū)內(nèi)公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織的公共服務(wù)需求。2010年4月，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)黨委結(jié)合自身實(shí)際，根據(jù)打造既不等同于縣、也有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型基層政治體制的思路，通過下放行政權(quán)力、整合職能結(jié)構(gòu)、重組管理資源、再造辦事流程、配套機(jī)制改革等舉措，探索建立全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政治體制和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，積極回應(yīng)基層民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)新需求，加快城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

目前，張浦鎮(zhèn)已順利承接昆山市下放的第一批共800項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，形成了鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心“前臺(tái)”與“后臺(tái)”分工協(xié)作、運(yùn)行順暢的新格局，相關(guān)工作制度和運(yùn)行機(jī)制逐步建立并不斷完善，一個(gè)適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層民眾需要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制機(jī)制，正在改革探索中逐步確立并開始發(fā)揮作用[6]。

3.3 問題導(dǎo)向型創(chuàng)新：吉林省安圖縣委的群眾訴求服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新

問題導(dǎo)向型創(chuàng)新是以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向的應(yīng)對(duì)性和被動(dòng)性創(chuàng)新模式，地方黨組織面對(duì)具體的危機(jī)或問題，采取創(chuàng)新性對(duì)策，解決危機(jī)問題，此種創(chuàng)新通常具有緊迫性，注重創(chuàng)新的短期效應(yīng)。2010年的安圖縣“7.28”特大洪災(zāi)之后，各類上訪案件集中爆發(fā)，“鬧訪”、“纏訪”等矛盾不斷積聚，一般性行政接訪和司法手段已難以有效化解群眾訴求問題。

面對(duì)黨群、干群溝通危機(jī)，2011年5月，安圖縣委通過構(gòu)建包含“四位一體、三個(gè)平臺(tái)、一個(gè)頻道的全流程、全覆蓋的訴求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的群眾利益訴求服務(wù)平臺(tái)，以此激發(fā)社會(huì)活力，形成了社會(huì)矛盾共治新格局。具體內(nèi)容為：行政接訪、法律援助、民事民議、紀(jì)檢督查的“四位一體”；議事代表和群眾參與的“說理平臺(tái)”、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與部門代表參與的“說事平臺(tái)”、組織百姓參政議政的“建言平臺(tái)”合稱三個(gè)平臺(tái)；對(duì)群眾訴求事件進(jìn)行跟蹤報(bào)道和全面點(diǎn)評(píng)的“安圖民聲”即為一個(gè)頻道。

安圖縣委的群眾訴求服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新在及時(shí)解決了群眾訴求危機(jī)的同時(shí)，也創(chuàng)新了黨群、干群互動(dòng)模式，為日后地方黨組織的工作創(chuàng)新提供了借鑒。

3.4 精神主導(dǎo)型創(chuàng)新：重慶市南川區(qū)的黨政一把手“五不直管”分權(quán)改革

精神主導(dǎo)型創(chuàng)新一般屬于首創(chuàng)式創(chuàng)新，是主要依靠地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)者的改革勇氣和創(chuàng)新精神實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的模式。在復(fù)雜多變的治理環(huán)境中，創(chuàng)新會(huì)遇到各種可預(yù)測(cè)與不可預(yù)測(cè)的困難，同時(shí)承擔(dān)極大的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要地方黨組織具有非凡的勇氣去克服困難，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，某種程度上，地方黨組織的創(chuàng)新精神決定了創(chuàng)新行為的發(fā)生與發(fā)展。

2006年至2009年，南川區(qū)先后查處“一把手”12人，其中被追究刑事責(zé)任的就達(dá)5人。在黨風(fēng)廉政建設(shè)的新形勢(shì)下，為有效遏制權(quán)力濫用發(fā)展勢(shì)頭，2010年2月，南川區(qū)委在認(rèn)真調(diào)研、充分論證和反復(fù)實(shí)踐基礎(chǔ)上，立足客觀實(shí)際，出臺(tái)《南川區(qū)加強(qiáng)黨政主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，明確了以轄區(qū)內(nèi)黨政“一把手”不直接管財(cái)務(wù)、人事、工程項(xiàng)目、行政審批和行政執(zhí)法等“要害權(quán)”為核心內(nèi)容的“五不直管”制度，實(shí)行副職直管、正職監(jiān)督，必要時(shí)，正職可以行使否決權(quán)[7]。

這次黨政一把手分權(quán)改革是南川區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的一次大膽嘗試，更是地方黨組織創(chuàng)新精神的直接體現(xiàn)。黨政一把手的“五不直管”分權(quán)改革不僅改變了權(quán)力過分集中的現(xiàn)狀，而且通過再次授權(quán)調(diào)動(dòng)了副職的積極性，加上權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部明確的責(zé)任分工，形成了相互監(jiān)督制約機(jī)制，遏制了腐敗的產(chǎn)生。

4 地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性

地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性是指地方黨組織作為創(chuàng)新主體，通過控制、協(xié)調(diào)創(chuàng)新各要素，從而維持和增進(jìn)創(chuàng)新的長(zhǎng)期公共利益的過程[8]。影響地方黨組織創(chuàng)新可持續(xù)性的因素既有來自創(chuàng)新實(shí)踐本身的內(nèi)部因素，也有來自地方創(chuàng)新環(huán)境的外部因素，具體表現(xiàn)為：

4.1 創(chuàng)新規(guī)模及強(qiáng)度

創(chuàng)新規(guī)模及強(qiáng)度作為創(chuàng)新實(shí)踐的核心要素，直接影響了創(chuàng)新的可持續(xù)性。創(chuàng)新規(guī)模是指創(chuàng)新內(nèi)容涉及的制度多少及覆蓋范圍的大小。多種制度安排具有不同的組合，某種程度上，一旦組合制度之間具有良好的互補(bǔ)性，就會(huì)產(chǎn)生整體的協(xié)同效應(yīng)，使得制度變遷能夠進(jìn)入一種自我推進(jìn)的良好狀態(tài)，這種效應(yīng)也是創(chuàng)新規(guī)模影響創(chuàng)新可持續(xù)性的主要體現(xiàn)。通常來說，地方黨組織的創(chuàng)新規(guī)模越大，其可持續(xù)性就越強(qiáng)。

整體制度創(chuàng)新的可持續(xù)性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單項(xiàng)制度創(chuàng)新，并代表了制度變遷的趨勢(shì)，影響也更為深刻。創(chuàng)新強(qiáng)度是指創(chuàng)新過程中排除阻礙的力度大小，主要由舊體制的路徑依賴程度與新體制的推動(dòng)力的合力決定。在具體的創(chuàng)新情境中，舊體制的路徑依賴程度越大，創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實(shí)阻力也就越大，創(chuàng)新實(shí)踐的難度就越大。這就需要新體制的具有強(qiáng)大的推動(dòng)力打破舊體制的路徑依賴，有效地實(shí)施創(chuàng)新，加強(qiáng)創(chuàng)新實(shí)踐的可持續(xù)性。因此，舊體制的路徑依賴越大，將削弱創(chuàng)新的可持續(xù)性，而舊體制較小的路徑依賴，配備新體制推動(dòng)力，將形成較大的創(chuàng)新強(qiáng)度，最終有助于增強(qiáng)創(chuàng)新的可持續(xù)性。

4.2 創(chuàng)新制度化能力

創(chuàng)新制度化能力是指地方黨組織通過法規(guī)規(guī)章來規(guī)范并保障創(chuàng)新行為的能力。制度化是創(chuàng)新可持續(xù)性的根本保證，創(chuàng)新制度化能力由創(chuàng)新行為的合法性與創(chuàng)新行為的規(guī)范程度決定。在我國(guó)地方黨組織創(chuàng)新中，創(chuàng)新的合法性來源于符合法律精神，并得到上級(jí)黨組織或相關(guān)主管部門的默認(rèn)或支持，這種合法性來源方式也體現(xiàn)了我國(guó)地方黨組織創(chuàng)新合法性來源的不確定性。

因而，以制定法規(guī)規(guī)章的形式來保障創(chuàng)新的規(guī)范化發(fā)展，既是穩(wěn)定創(chuàng)新行為的合法性來源的根本途徑，也是增強(qiáng)創(chuàng)新行為自身規(guī)范程度的必然要求。地方黨組織利用地方治理中的主導(dǎo)地位，通過地方憲政結(jié)構(gòu)，在協(xié)商共治基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律法規(guī)以制度化創(chuàng)新實(shí)踐。而地方黨組織一旦遵從通過制定法律法規(guī)來制度化創(chuàng)新實(shí)踐，并作為一項(xiàng)制度或規(guī)章固定下來，逐步走上創(chuàng)新行為規(guī)范化的道路，這樣能從根本上保證地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然地方化分權(quán)使得地方擁有了部分立法權(quán)，但法律法規(guī)的法律效力層次也直接影響創(chuàng)新行為的規(guī)范程度。創(chuàng)新依據(jù)的法律法規(guī)效力層次越高，就意味著它的保障力度和約束力度越強(qiáng)，創(chuàng)新行為也就越規(guī)范。

4.3 創(chuàng)新需求程度

創(chuàng)新需求程度是指公民、市場(chǎng)與政府對(duì)創(chuàng)新的需求強(qiáng)弱，這種創(chuàng)新需求直接推動(dòng)著制度變遷。創(chuàng)新需求通常來源于外部環(huán)境的變化，比如經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)轉(zhuǎn)型，帶來了一系列生活生產(chǎn)方式的改變，處于地方治理體系中的多元主體考慮到自身需求，會(huì)給地方黨組織提出新的創(chuàng)新要求，在地方黨組織創(chuàng)新過程中，必須考慮公民、市場(chǎng)和政府的需求。創(chuàng)新本身屬于公共服務(wù)，創(chuàng)新需求程度越大，創(chuàng)新更可能被接受，實(shí)施的阻力就小，多元主體參與度也高。制度所包含的激勵(lì)，超出了財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的界限，它們是個(gè)人所感覺到的在結(jié)果上的積極和消極變化，這種感覺很可能產(chǎn)生于以特定的物質(zhì)和社會(huì)內(nèi)容為背景并在一定制度范圍內(nèi)實(shí)施的特定行動(dòng)[9]。根據(jù)此種定義，公民、市場(chǎng)和政府對(duì)地方黨組織創(chuàng)新的良好感覺，本質(zhì)上就是正向的制度激勵(lì)，這有利于創(chuàng)新實(shí)踐的推廣。而隨著創(chuàng)新實(shí)踐的效益顯現(xiàn)，公民、市場(chǎng)和政府都獲得相應(yīng)的利益，這更增強(qiáng)了創(chuàng)新的可持續(xù)性。

4.4 地方創(chuàng)新環(huán)境

良好的地方創(chuàng)新環(huán)境是實(shí)現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新可持續(xù)的前提條件，地方創(chuàng)新環(huán)境包括地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和非正式制度環(huán)境。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既是推動(dòng)地方黨組織改革創(chuàng)新的因素，也是地方黨組織改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)，為地方黨組織進(jìn)行政治、行政改革提供了條件。同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平很大程度上又決定了地方黨組織改革創(chuàng)新的成功與失敗。因而，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平既是創(chuàng)新的促因，又是創(chuàng)新實(shí)踐重要影響因素和創(chuàng)新績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，它深刻地影響著地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。哈耶克認(rèn)為，人類社會(huì)通過內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的共同作用形成社會(huì)秩序，內(nèi)部規(guī)則是由社會(huì)成員在長(zhǎng)期交往中通過文化和傳統(tǒng)延續(xù)形成的；外部規(guī)則是由組織制定并強(qiáng)制成員遵守的。只有當(dāng)個(gè)人所遵循的是那些會(huì)產(chǎn)生一種整體秩序的規(guī)則的時(shí)候，個(gè)人對(duì)特定情勢(shì)所做的應(yīng)對(duì)才會(huì)產(chǎn)生一種整體秩序。如果他們所遵循的規(guī)則都是自由秩序原理這樣一些會(huì)產(chǎn)生秩序的規(guī)則，那么即使他們各自的行為之間各具有極為有限的相似性，也足以產(chǎn)生一種整體秩序[10]。非正式制度屬于內(nèi)部規(guī)則，人類大部分行為都是由非正式制度來約束的，因此，地方黨組織創(chuàng)新的新制度必須要與非正式制度相適應(yīng)。創(chuàng)新只有與地方傳統(tǒng)文化相容，在獲得社會(huì)認(rèn)可之后，才能發(fā)揮其作用。否則，非正式制度將會(huì)阻礙制度變遷創(chuàng)新，造成創(chuàng)新失效，創(chuàng)新的可持續(xù)性減弱。

5 結(jié)語(yǔ)

日益復(fù)雜的治理環(huán)境給地方黨組織提出了新的執(zhí)政命題，這首先要求形成以地方黨組織為核心，多元主體參與的地方治理體系。在此基礎(chǔ)上，地方黨組織受創(chuàng)新動(dòng)因的影響，根據(jù)環(huán)境條件不同，采取多種創(chuàng)新行為和路徑，形成適合本屬地范圍的創(chuàng)新模式。而創(chuàng)新可持續(xù)性不僅是考察與評(píng)估地方黨組織創(chuàng)新行為的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是影響最終創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出的重要因素。因而，現(xiàn)代化的地方黨組織需要具備治理意識(shí)與創(chuàng)新精神，遵循明晰動(dòng)因——選擇模式——實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的創(chuàng)新邏輯，才能真正實(shí)現(xiàn)善治，在治理中將治理績(jī)效轉(zhuǎn)換為政治績(jī)效，提升執(zhí)政合法性，并最終鞏固執(zhí)政地位。

[1]何顯明.政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)——60年來政府體制演變的內(nèi)在邏輯[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2013（6）：24.

[2]郁建興.治理與國(guó)家建構(gòu)的張力[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2008（1）：88.

[3]胡寧生.體制轉(zhuǎn)軌過程中公共政策創(chuàng)新特點(diǎn)分析[J].江海學(xué)刊，2003（4）：88.

[4]劉亞平.當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：6.

[5]余源培.鄧小平理論辭典[M].上海：上海辭書出版社，2004：631-632.

[6]第七屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)——江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)黨委政府：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革與流程再造[EB/OL]（.2014-01-17）[2014-05-06].http://politics.-people.com.cn/n/2014/0112/c1001-24092625.htm l.

[7]第六屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)——重慶市南川區(qū)委區(qū)政府：黨政一把手“五不直管”分權(quán)改革[EB/OL]（.2012-01-08）[2014-05-06].http://www.-chinanews.com/gn/2012/01-08/3588712.shtm l.

[8]王煥祥.中國(guó)地方政府創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)的行為、制度及其演化研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2009：184.

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[10][英]哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，2000：55.

On theM otivation，M odeland Sustainability of Innovation of Party Organizations in the LocalGovernance System

PENGQingping1*,YANG Huicong2

1.TheWenxi Township Government，Jingzhou County，Huaihua，Hunan，418404，China 2.Schoolof Political Science and Public Adm inistration，Shandong University，Jinan Shandong，250100，China

In China’s localgovernancesystem，the localparty organizationsplay a roleof“meta-governance”，which achieve itsgovernance functions through institutionalinnovation，policy innovation and technologicalinnovation.The innovation pressure from upper party organization，the demand ofmulti-subjects，competitionsamong localparty organizations togetherw ith the innovative spiritof local party organizationmake up the innovationmotivation.Due to the differences in innovationmotivation，the local party innovative acts can be divided into 4models:pilotexperimentalmodel，strategic explorationmodel，question-oriented model and spirit-oriented model.And the sustainability of organizational innovation is decided by the scale and the intensity of innovation，the institutionalized capacity of innovation，the degree of innovation demandsand local innovation environment.

localgovernance system；localparty organization；innovationmotivation；innovationmodel；meta-governance

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.06.20.02

1674-5094（2014）06-0042-07

C931.3，D267

A

編輯：鐘青

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

2014-06-20

彭清萍，1990年生，男（侗族），湖南懷化人，碩士研究生，研究方向：政治制度理論和地方政府治理。