農(nóng)村建設(shè)用地法律制度現(xiàn)狀及解決對策

摘要：伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾日益突出，結(jié)合當(dāng)前我國的實際情況，在充分保護(hù)和合理利用耕地資源的前提下，筆者通過分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制現(xiàn)狀和存在問題，提出可行性建議。希望能夠緩解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)村建設(shè)用地矛盾，并能有效的改善農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營狀況。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地 法律制度 現(xiàn)狀 解決對策

伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾日益突出?！皠趧尤罕娂w所有，家庭承包經(jīng)營”的土地經(jīng)營方式已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，因此必須尋找新型的土地制度模式，使土地產(chǎn)權(quán)能在城市與農(nóng)村之間有法可依的自由流轉(zhuǎn)，加快城市化進(jìn)程步伐，保障廣大農(nóng)民的根本利益。

1 農(nóng)村土地制度變遷

我國從20 世紀(jì)80年代初開始進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，全國開始實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)歷了長年的實踐和積極的探索，1986年在《民法通則》上以法條的形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度予以肯定，隨后在2002年的《農(nóng)村土地承包法》和2007 年的《物權(quán)法》中明確規(guī)定了土地承包，最終完成了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化、法律化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度極大的促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一定程度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。

農(nóng)村土地制度的成功安排，不僅加速了農(nóng)村土地充分合理的利用，而且促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)的發(fā)展，對我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效發(fā)展具有非常重要的作用。2003年中央農(nóng)村工作會議第一次明確提出要全黨工作的重中之重是解決好三農(nóng)問題；在此之后，黨中央相繼提出了解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要措施——新農(nóng)村建設(shè)。隨后2008 年10 月12日通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，第一次提出加速農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建成城市鄉(xiāng)村統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的具體目標(biāo)和主要措施，給農(nóng)村土地制度改革指明了方向，為進(jìn)一步落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供保障。我國目前以承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式很大程度上提高了土地規(guī)模的經(jīng)營效益，很大程度上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)。在保持原有承包合同不變的情況下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)借助以下流轉(zhuǎn)方式，如出租、轉(zhuǎn)包等，以自愿的方式來調(diào)整土地利用的關(guān)系，可以有效緩解集體內(nèi)部人地的矛盾。農(nóng)村土地制度改革以土地承包經(jīng)營權(quán)為基本內(nèi)容，對促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有非常重要的意義。

2 目前我國農(nóng)村建設(shè)用地法律制度現(xiàn)狀及不足

2.1 國家壟斷土地一級市場，阻礙城市鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌建設(shè) 《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定了可以使用農(nóng)村建設(shè)用地的三種情況：第一，“興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織允許使用農(nóng)村建設(shè)用地；第二，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公共事業(yè)建設(shè)”允許使用農(nóng)村建設(shè)用地；第三，農(nóng)村村民建設(shè)住宅允許使用農(nóng)村建設(shè)用地。除以上三種情形，不得使用農(nóng)村建設(shè)用地。顯而易見，土地一級市場是被國家完全壟斷， 國有土地所有者具有法律明文規(guī)定的地位優(yōu)勢，限制了土地非農(nóng)利用者和農(nóng)民土地所有者的直接交易，以至于使國有土地所有者與農(nóng)村土地所有者受到不公正、不公平的對待。因此工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重受到影響，農(nóng)民與基層政府的關(guān)系也會隨之處于極度緊張、沖突和對立之中。我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)受到極大的阻力，嚴(yán)重影響國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地相關(guān)法律實際未得到良好落實，法律效力失靈 到目前為止，我國與農(nóng)村建設(shè)用地的法律制度相關(guān)的建設(shè)還較完善，包括以下出臺的法律：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等等，以上法律從法律效力上講都是具有全國性約束力的正式法律條文，但是從實際落實方面來講，還存在一些問題。筆者認(rèn)為，主要有以下因素制約：第一，中國行政管轄區(qū)很多，不同行政管轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異也較大，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度制約土地開發(fā)利用的程度，換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)土地開發(fā)利用程度高；經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地區(qū)，土地開發(fā)利用程度也較低。第三，各地的價值利益取向也受到當(dāng)?shù)鼐C合的文化，經(jīng)濟(jì)等因素影響。對于具有全國性約束力的正式法律在差異性很大的各個行政管轄區(qū)要有效的貫徹執(zhí)行，難度相當(dāng)之大。

2.3 建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到法律法規(guī)的制約 我國建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。根據(jù)我國法律明確的規(guī)定，國有土地是唯一能夠進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的，國有土地使用權(quán)首先被派生，隨后經(jīng)過國有土地一級市場出讓或進(jìn)行劃撥，集體土地資源的流向是不能直接依靠相應(yīng)集體土地市場來決定的。[1]

《中華人民共和國土地管理法》第四十三條明確規(guī)定了除兩種情況外（第一，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的村民建住宅和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；第二， 經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的公益事業(yè)建設(shè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村公共設(shè)施。）需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的任何單位和個人，都必須首先要依法申請使用國有土地。第六十條明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。第六十三條明確規(guī)定了除了符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。通過以上法條能夠明顯的看出，我國集體內(nèi)部的農(nóng)村建設(shè)用地是受法律保護(hù)，而集體外部流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)。因此，我國農(nóng)村建設(shè)用地同市場接軌非常困難，這無疑嚴(yán)重阻礙了建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

2.4 農(nóng)村建設(shè)用地“地下市場”存在 伴隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展，從二十世紀(jì)末開始，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，在我國一些大城市的郊區(qū)， “地下市場”隨之出現(xiàn)，農(nóng)民逐漸尋求新的能夠增加收入的辦法，例如自建用于出租的旅館、商店、倉庫、廠房等等，有的甚至不畏法律非法出租土地，“地下市場”在一定程度上增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是其隱患重重，由于沒有相應(yīng)的法律規(guī)制，土地的非法出租等成為引起土地糾紛的隱患，這無疑嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，阻礙農(nóng)村社會健康有序的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也受到極大的阻礙。

2.5 城鎮(zhèn)化中建設(shè)用地轉(zhuǎn)化混亂，土地資源浪費 我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要合理的結(jié)構(gòu)布局和組織規(guī)劃，完善的城鎮(zhèn)體系， 以促進(jìn)資源合理利用和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化步伐的加快使得原有的小城鎮(zhèn)不斷要求升級， 擴大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。但是由于缺乏合理的前瞻性的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，造成小城鎮(zhèn)空間布局問題突出，致使大量的耕地逐漸轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。國土資源部門做了詳細(xì)的統(tǒng)計，目前我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于城市建設(shè)用地總量，是城市建設(shè)用地總量的四點六倍，而且粗放利用現(xiàn)象非常嚴(yán)重，存在相當(dāng)比重的閑置建設(shè)用地。農(nóng)村居民點用地高達(dá)十六點四萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地一百八十五平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。無規(guī)劃、不合理、不科學(xué)、無前瞻性的城鎮(zhèn)化發(fā)展，極大的抑制和抵消了城鎮(zhèn)功能的有效發(fā)揮，造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和土地資源的嚴(yán)重浪費。

3 當(dāng)下農(nóng)村建設(shè)用地法律制度研究的策略

3.1 打破現(xiàn)有法律制約，取得農(nóng)村建設(shè)用地同市場接軌的“通行證” 要突破現(xiàn)有法律的限制，要確定農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地入市的直接目的，主要包括以下目的：第一，以盤活存量建設(shè)用地為基礎(chǔ)，利用市場機制促進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)供給量的增加，以經(jīng)濟(jì)供給的柔性彌補自然供給的硬性，進(jìn)而使建設(shè)用地快速擴張之勢得到有效的限制，一方面保證土地供應(yīng)滿足建設(shè)需要，另一方面還要有效的保護(hù)耕地。第二，要大力支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，要滿足基礎(chǔ)設(shè)施用地的需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的需求，最大程度的促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度的增加農(nóng)民收入；第三，合理調(diào)整土地的增值收益，使城市和鄉(xiāng)村之間能夠合理分配，保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)利和利益。

3.2 農(nóng)村建設(shè)用地的入市需要受到嚴(yán)格限制 要嚴(yán)格限制農(nóng)村建設(shè)用地的入市，必須要明確規(guī)定進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的邊界、來源；將出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押確定為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的基本形式，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權(quán)的經(jīng)營性項目限定在涉及商業(yè)、旅游、娛樂等行業(yè)；要明確規(guī)定建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的用途，例如公益事業(yè)、興辦各類企業(yè)、公共設(shè)施、農(nóng)村村民住宅。

3.3 建立和完善價格機制，規(guī)范收益分配 農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格機制需加快建立和完善，以便保證其順利入市。建立合理的價格機制主要應(yīng)注意以下三點：第一，發(fā)揮市場機制，要求土地供需雙方應(yīng)該按照市場的需求來自主定價；第二，加強非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)控機制，例如應(yīng)用定級估價制度、地價公示制度、最低限價制度來明確規(guī)范價格機制；第三，要積極完善非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格服務(wù)機制，例如建立土地交易信息網(wǎng)、發(fā)展市場中介組織等信息服務(wù)平臺，最大限度的提供便捷化服務(wù)，規(guī)范收益分配。

3.4 完善國家相關(guān)法律法規(guī) 應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)相關(guān)的法律法規(guī)。首先，產(chǎn)權(quán)要實現(xiàn)清晰，進(jìn)一步明確土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的三權(quán)分離[2]。通過科斯定理的案例（剖析失散的牛群毀壞臨近土地谷物生長）得出這樣的結(jié)論：無論權(quán)力屬于誰，只要產(chǎn)權(quán)明確予以界定而且可以自由交換，那么經(jīng)濟(jì)活動的個人成本與社會成本一定同等，外部效應(yīng)便內(nèi)部化了[3]，所以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰，有利于流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。再次，產(chǎn)權(quán)的可流轉(zhuǎn)性要考慮，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，應(yīng)當(dāng)充分的解放農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這樣有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。其次，還要建立流轉(zhuǎn)秩序。這個流轉(zhuǎn)秩序運轉(zhuǎn)應(yīng)高效。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，即以統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，這樣就可以和國有土地享有平等權(quán)益[4]。法律上得到了良好保障，政府才可以按照法律規(guī)定實施土地流轉(zhuǎn)，引起農(nóng)村土地糾紛和矛盾的隱患才能徹底解決，農(nóng)民才能合法放心的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。最后，應(yīng)當(dāng)使農(nóng)村集體建設(shè)用地（ 宅基地）在建設(shè)規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，擁有和城市建設(shè)用地同等的、參與房地產(chǎn)開發(fā)的權(quán)利[5]。要使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)有法可依，就應(yīng)該是考慮制定《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)法》。

3.5 加快城鎮(zhèn)化服務(wù)，制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)土地規(guī)

劃 城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地規(guī)劃的制定要具有科學(xué)性和前瞻性，堅持廢止城鎮(zhèn)建設(shè)中一些沒有科學(xué)依據(jù)的個人權(quán)威式的建設(shè)規(guī)劃。要從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，對各個因素綜合考慮，作詳盡調(diào)查：如資源、交通、資金、技術(shù)、勞動力等， 然后逐步確定城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模、速度，合理安排各項建設(shè)活動在空間的分布和組合。要加強土地利用的規(guī)劃，對各項用地進(jìn)行定性、定量、定位的綜合部署，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的指標(biāo)、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，提出切實可行的實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的措施。

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作者簡介：程蕾（1983-），女，陜西人，現(xiàn)就讀于寧夏大學(xué)，攻讀法學(xué)碩士。