基于《旅游法》分析我國(guó)旅游法制建設(shè)趨向

張祖群　王悅

【摘要】在全民休閑旅游需求日益旺盛、旅游業(yè)諸多弊端被公眾詬病的背景下，《中華人民共和國(guó)旅游法》的實(shí)施將極大促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。伴隨著新《旅游法》的正式實(shí)施，旅游業(yè)將迎來(lái)劃時(shí)代意義的洗禮，新《旅游法》將規(guī)范旅游者、旅行社和景區(qū)等旅游利益主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，結(jié)合我國(guó)旅游業(yè)的實(shí)際情況可以判定，未來(lái)旅游業(yè)會(huì)呈現(xiàn)一種從“人制”向“法制”轉(zhuǎn)變的趨向。

【關(guān)鍵詞】旅游法；旅游利益主體；權(quán)利；責(zé)任；法制趨向

一、研究綜述與背景

（一）旅游法制研究進(jìn)展綜述

自1978年之后，旅游業(yè)隨著改革開(kāi)放迅速發(fā)展，旅游法制建設(shè)從起步走向完善；1985年國(guó)務(wù)院頒布我國(guó)第一項(xiàng)旅游業(yè)單項(xiàng)法規(guī)《旅行社管理暫行條例》，這標(biāo)志著我國(guó)旅游法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)突破；1995年我國(guó)第一部地方旅游法規(guī)《海南省旅游管理?xiàng)l例》出臺(tái)，地方旅游立法與法規(guī)相繼實(shí)現(xiàn)重大突破[1]。在旅游業(yè)成為全球最大產(chǎn)業(yè)和培育我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)、人民群眾滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的今天，處于大眾休閑時(shí)代的人們對(duì)精神和文化生活享受必然有更高的追求，大眾旅游、休閑度假旅游、規(guī)范化旅游、高品質(zhì)旅游成為小康社會(huì)的標(biāo)志之一。

《中華人民共和國(guó)旅游法》在醞釀30多年，歷經(jīng)3次審議之后于2013年4月25日終獲通過(guò)，中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)法律顧問(wèn)團(tuán)主任劉衛(wèi)（2013）指出，《旅游法》出臺(tái)不是旅游法制建設(shè)的結(jié)束，而是旅游法制建設(shè)新開(kāi)始[2]。在全民休閑旅游需求日益旺盛、旅游業(yè)諸多弊端被公眾詬病的今天，該法律的通過(guò)將極大促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展[3]。

（二）旅游利益主體權(quán)利與義務(wù)綜述

1. 旅游者的權(quán)利與義務(wù)

劉琦、陳運(yùn)來(lái)（2002）[4]、馬國(guó)香（2008）提出旅游者在旅游合同中享有安全保障、選擇旅游服務(wù)內(nèi)容、獲得質(zhì)價(jià)相符服務(wù)、獲悉真實(shí)情況、請(qǐng)求第三人參加旅游、依法獲得賠償?shù)?項(xiàng)權(quán)利。除此之外，還提出旅游者承擔(dān)支付旅游費(fèi)用、服從旅游經(jīng)營(yíng)者組織和安排、遵守法律和規(guī)章制度及公共道德義務(wù)；馬國(guó)香（2008）進(jìn)一步將旅游者相關(guān)損害求償權(quán)細(xì)分為五類，具體指出旅游者承擔(dān)協(xié)力義務(wù)[5]；李文忠、李松艷、王一潔（2010）提出構(gòu)建旅游者權(quán)益“應(yīng)然”狀態(tài)，力求平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者的利益[6]；王一茗（2011）從法律法規(guī)、格式合同以及信息平臺(tái)三方面提出旅游者權(quán)益保護(hù)建議和對(duì)策[7]；蔡展（2013）指出旅游者權(quán)益問(wèn)題的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)建立健全一套執(zhí)行操作監(jiān)督制度[8]。

2. 旅行社的權(quán)利與義務(wù)

舒?zhèn)ケ?、胡振藝?004）指出旅行社在旅游服務(wù)合同中享有向旅游者收取旅游費(fèi)、要求旅游者按合同進(jìn)行的權(quán)利，承擔(dān)質(zhì)價(jià)相符的旅游服務(wù)、維護(hù)旅游者的合法權(quán)益、保障旅游者安全的義務(wù)[9]；鄭六一（2007）提出旅行社應(yīng)承擔(dān)擔(dān)保、協(xié)助處理瑕疵、賠償?shù)攘x務(wù)[10]；王玉松（2011）對(duì)旅行社掛靠經(jīng)營(yíng)的連帶法律責(zé)任進(jìn)行論述[11]；林玲（2012）對(duì)旅行社社會(huì)責(zé)任的含義、主體、對(duì)象和內(nèi)容進(jìn)行研究，從產(chǎn)品、員工、同行競(jìng)爭(zhēng)三方面闡述旅行社社會(huì)責(zé)任感缺失[12]；劉礪（2013）指出《合同法》第122條規(guī)定旅游合同是承攬性質(zhì)的合同，要求旅行社先承擔(dān)安保義務(wù)再向第三方追償[13]。

3. 旅游景區(qū)的權(quán)利與義務(wù)

楊曉紅（2008）指出旅游景區(qū)應(yīng)承擔(dān)安全保障義務(wù)[14]；宋雄飛（2011）提出旅游景區(qū)要履行為游客提供優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)設(shè)施“主義務(wù)”，還需承擔(dān)維護(hù)游客人身和財(cái)產(chǎn)安全的“附隨義務(wù)”[15]；周玉文、付建國(guó)（2011）指出景區(qū)對(duì)道路有安全保障責(zé)任[16]；魏佳、付健、曹平（2012）指出西部旅游景區(qū)和企業(yè)對(duì)少數(shù)民族文化開(kāi)發(fā)應(yīng)承擔(dān)保護(hù)義務(wù)[17]；陶靜（2013）針對(duì)游客環(huán)保意識(shí)和生態(tài)責(zé)任缺失，提出景區(qū)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)教育責(zé)任[18]。

總之，在不同時(shí)期，就旅游利益主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，不同部門(mén)的闡釋差異極大。到底如何識(shí)別核心旅游利益主體？并且如何規(guī)范旅游利益主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，使之規(guī)范化，還有很長(zhǎng)一段路要走[19]。

二、旅游利益主體的法制建設(shè)趨向分析

《中華人民共和國(guó)旅游法》（以下簡(jiǎn)稱為新《旅游法》）于2013年4月25日高票通過(guò)，這是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的第一部法律，它曾經(jīng)醞釀30多年并列入立法規(guī)劃，各方對(duì)其期待已久。2013 年 10 月 1日新《旅游法》正式實(shí)施，我國(guó)旅游業(yè)真正步入有“法”可依、有章可循的新階段，新《旅游法》對(duì)于旅游者、旅行社以及旅游景區(qū)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，從中可以看出我國(guó)旅游業(yè)的法制趨向，不可否認(rèn)新《旅游法》出臺(tái)將會(huì)使旅游行業(yè)各方面更加規(guī)范。

（一）對(duì)旅游者的法制趨向

新《旅游法》充分體現(xiàn)了“以人為本”的立法理念，單獨(dú)安排了第二章整章內(nèi)容規(guī)定旅游者的權(quán)利義務(wù)。首先，新《旅游法》多方位維護(hù)旅游者的權(quán)益。于雋、陳成、熊文釗（2013）指出《旅游法》對(duì)旅游者的8項(xiàng)權(quán)利予以確認(rèn)[20]；在旅游法第二章，明確規(guī)定了旅游者享有自主選擇權(quán)（第9條），拒絕強(qiáng)制交易權(quán)（第9條），知悉真情權(quán)（第9條），要求履約權(quán)（第9條），受尊重權(quán)（第10條），請(qǐng)求救助保護(hù)權(quán)（第12條）以及特殊群體獲得便利優(yōu)惠權(quán)（第11條）[21]。保護(hù)旅游者權(quán)利是旅游法的價(jià)值基礎(chǔ)，若梳理整部新《旅游法》，從頭到尾都可以看到對(duì)旅游者訂立合同、對(duì)合同違約責(zé)任的規(guī)定以及旅游者怎么去追償?shù)葯?quán)益保護(hù)。其中第六章強(qiáng)調(diào)旅游安全，最重要的安全保護(hù)是針對(duì)旅游者安全與保護(hù)；第七章旅游監(jiān)督管理中關(guān)于旅游者投訴、有關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定，也是對(duì)旅游者權(quán)益保護(hù)的體現(xiàn)[22]?？梢哉f(shuō)，保護(hù)旅游者權(quán)益是旅游法的基石和靈魂。其次，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)的一致性，新《旅游法》對(duì)于旅游者在旅游過(guò)程中的義務(wù)做出相應(yīng)規(guī)定。

這不僅維護(hù)了旅游者的權(quán)益，同時(shí)明確了旅游者的文明旅游義務(wù)、不損害他人合法權(quán)益的義務(wù)、個(gè)人健康信息告知義務(wù)、安全配合義務(wù)以及遵守出入境管理義務(wù)等責(zé)任性義務(wù)[23]，規(guī)范了旅游者的行為，將極大維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用褚约奥糜谓?jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。旅游者離開(kāi)了自己的慣常居住地，在新環(huán)境下基于信息不對(duì)稱性，處于弱者地位，法律保護(hù)的天平要向旅游者傾斜。旅游消費(fèi)具有精神愉悅享受的特殊性，追求體驗(yàn)和心境。旅游者的權(quán)利往往需要旅游者的配合或協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)。為此，新《旅游法》規(guī)范了旅游者義務(wù)，規(guī)定要如實(shí)告知與旅游活動(dòng)相關(guān)的個(gè)人健康信息的義務(wù)、遵守旅游活動(dòng)中的安全警示規(guī)定等。旅游者履行了義務(wù)，旅游權(quán)利就會(huì)得到進(jìn)一步保障[24]。將旅游者的權(quán)利義務(wù)責(zé)任寫(xiě)進(jìn)這部法律，將其上升到法律高度，從立法角度規(guī)范旅游者行為，意義非常重大。endprint

（二）對(duì)旅行社的法制趨向

新《旅游法》在第四章旅游經(jīng)營(yíng)中提出了七個(gè)“不得”，明確指出強(qiáng)制購(gòu)物等屬于違法行為，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程、環(huán)節(jié)明確了市場(chǎng)規(guī)則和行為規(guī)范，這具有重要的正面導(dǎo)向意義。各大旅行社起初處于觀望狀態(tài)，《旅游法》的出臺(tái)對(duì)高品質(zhì)旅行社是一個(gè)極好消息，相反對(duì)口碑和信譽(yù)度不高的旅行社非常不利，這樣有利于走向“良幣驅(qū)除劣幣”的有序競(jìng)爭(zhēng)，旅行社的客觀性、標(biāo)準(zhǔn)性分級(jí)對(duì)旅游市場(chǎng)的凈化有很大好處，被嚴(yán)重扭曲的旅游產(chǎn)品價(jià)格逐漸地回歸它所具有自身價(jià)值，旅游產(chǎn)品的服務(wù)品質(zhì)提升和價(jià)格上升是必然趨勢(shì)。今后旅行社經(jīng)營(yíng)行為和經(jīng)營(yíng)模式勢(shì)必會(huì)依照此進(jìn)行一定幅度調(diào)整，旅游行業(yè)將會(huì)迎來(lái)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，零團(tuán)費(fèi)、誘導(dǎo)購(gòu)物等不法經(jīng)營(yíng)行為將被取締，旅游市場(chǎng)將逐步走向規(guī)范化與良性競(jìng)爭(zhēng)，最終旅游產(chǎn)品的服務(wù)品質(zhì)和價(jià)格都會(huì)呈良性上升趨勢(shì)。

（三）對(duì)旅游景區(qū)的法制趨向

近年來(lái)，各地旅游景區(qū)隨意定價(jià)、門(mén)票過(guò)高屢見(jiàn)不鮮，李飛、何建民、李玲（2013）就認(rèn)為景區(qū)很有可能利用其壟斷地位的市場(chǎng)勢(shì)力，人為操縱門(mén)票價(jià)格[25]。針對(duì)這一現(xiàn)象，新《旅游法》第43和44條給出回應(yīng)。新《旅游法》將來(lái)一定會(huì)逐步地降價(jià)或者實(shí)行低票制[26]。新《旅游法》第45條規(guī)定景區(qū)的最大承載量，從法律角度要求景區(qū)和地方政府重視此問(wèn)題。2013年“十一”黃金周期間，河南云臺(tái)山、湖南張家界、山東嶗山、貴州梵凈山、江西廬山、四川九寨溝等景區(qū)仍然出現(xiàn)了旅游景區(qū)容量超載、游客滯留等問(wèn)題。各景區(qū)必須嚴(yán)格按照新《旅游法》規(guī)定控制流量，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)巡查督導(dǎo)；各級(jí)假日辦應(yīng)該加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，切實(shí)保障旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)游客合法權(quán)益[27]。

三、旅游利益主體的關(guān)系重構(gòu)與博弈平衡

（一）旅游業(yè)利益主體的關(guān)系重構(gòu)：可能導(dǎo)致旅游行業(yè)的重新洗牌

在新《旅游法》的執(zhí)法力度以及持續(xù)性達(dá)到一定程度的時(shí)候，旅游行業(yè)的重新洗牌是必然的發(fā)展趨勢(shì)。新《旅游法》明確的導(dǎo)游執(zhí)業(yè)規(guī)范包括：導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可證制度（第37條）、旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)制度（第40條）、提供導(dǎo)游服務(wù)過(guò)程中的行為規(guī)范（第41條）等；新《旅游法》對(duì)于導(dǎo)游人員權(quán)益的保障體現(xiàn)在保障導(dǎo)游合法收入（第38條第1、2款）、旅行社不得要求導(dǎo)游墊付費(fèi)用或向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用（第38條第3款）等；同時(shí)《旅游法》還指明了社會(huì)導(dǎo)游管理的改革方向——行業(yè)組織管理模式。

除此之外，新《旅游法》的出臺(tái)帶來(lái)的行業(yè)規(guī)范還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 取締零團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫購(gòu)物現(xiàn)象。其中新《旅游法》第35條對(duì)于“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”用了三個(gè)“不得”，第38條規(guī)定旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同，支付勞動(dòng)報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，使中國(guó)特色零負(fù)團(tuán)費(fèi)、景區(qū)強(qiáng)迫購(gòu)物、導(dǎo)游拿回扣現(xiàn)象回歸到正常的“旅行社-導(dǎo)游”利潤(rùn)分割上，走向規(guī)范式、法制式、市場(chǎng)式、有序競(jìng)爭(zhēng)式導(dǎo)游體制。

2. 景區(qū)門(mén)票隨意漲價(jià)可能得到遏制。新《旅游法》明確規(guī)定不得變相漲價(jià)，聯(lián)票不得高于各單項(xiàng)票價(jià)值之和。伴隨著旅游法的實(shí)施，以世界遺產(chǎn)、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)等為代表景區(qū)門(mén)票一漲再漲、“價(jià)高服劣”諸多問(wèn)題會(huì)在一定程度上得到遏制，門(mén)票的價(jià)格的逐步降低，甚至兼具優(yōu)質(zhì)服務(wù)的低票價(jià)制指日可待。

3. 旅游途中的諸多不文明行為，可能通過(guò)新《旅游法》得以遏制、改善和規(guī)范。

（二）旅游業(yè)利益主體的博弈平衡

旅游利益主體主要涉及旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者兩大類。

首先從旅游者的角度看。旅游法的出臺(tái)，為旅游者撐起了一把保護(hù)傘，旅游者首先要做的就是真正做到知法、懂法、守法，要具備深刻的法律意識(shí)，一方面要學(xué)會(huì)用法律的武器保護(hù)自己，通過(guò)合法的渠道，維護(hù)自己的合法權(quán)益，不再助長(zhǎng)旅游經(jīng)營(yíng)者的不正之風(fēng)；另一方面要懂得用法律來(lái)約束自己，遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛(ài)護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，文明出游。此外，旅游者要轉(zhuǎn)變自己的價(jià)值觀，不再一味地注重價(jià)格優(yōu)勢(shì)，而忽略了價(jià)格的本質(zhì)即旅游產(chǎn)品的質(zhì)量。旅游者應(yīng)該明確選擇質(zhì)價(jià)相符的旅游產(chǎn)品，不但要對(duì)交通、住宿、餐飲等硬服務(wù)樹(shù)立正確的價(jià)值觀念，更要對(duì)導(dǎo)游、景區(qū)服務(wù)人員、酒店服務(wù)員等提供的軟服務(wù)有一個(gè)正確的價(jià)值認(rèn)識(shí)。旅游者要考慮到旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)中所包含的經(jīng)驗(yàn)、預(yù)訂服務(wù)以及售前售后服務(wù)的價(jià)值，認(rèn)可軟性服務(wù)應(yīng)當(dāng)獲得合理的報(bào)酬。

其次從旅游經(jīng)營(yíng)者的角度看。首先對(duì)于旅行社，面對(duì)旅游法利劍直指“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的果斷行為，旅行社在生存競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，必須調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，具體措施如下：①旅行社調(diào)整旅游合同，明確權(quán)責(zé)。旅行社用活質(zhì)量保證金，降低旅行社的投保成本，嚴(yán)格限定旅行團(tuán)的購(gòu)物安排，對(duì)旅游者個(gè)人信息進(jìn)行保密。②旅行社應(yīng)該拓展新業(yè)務(wù)，以創(chuàng)新提升競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)當(dāng)今旅游業(yè)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)和全民大眾化的現(xiàn)狀，旅行社應(yīng)該把目光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，不斷地開(kāi)發(fā)創(chuàng)新型旅游產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式，形成新的旅游產(chǎn)品組合模式，提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力。③旅行社應(yīng)該加強(qiáng)員工培訓(xùn)，進(jìn)行普法教育，并樹(shù)立員工誠(chéng)信意識(shí)，形成創(chuàng)新服務(wù)方式與服務(wù)理念。④打造標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化服務(wù)。伴隨著旅游法對(duì)購(gòu)物以及對(duì)以不合理的低價(jià)組織旅游團(tuán)隊(duì)的限制，旅行社必將失去價(jià)格優(yōu)勢(shì)，而按照旅游產(chǎn)品應(yīng)有的成本定價(jià)必將導(dǎo)致旅游產(chǎn)品價(jià)格大幅度上升，促使旅游者不再一味地關(guān)注價(jià)格轉(zhuǎn)而更多地去關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量。在此形勢(shì)下，標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化的旅游產(chǎn)品就會(huì)成為競(jìng)爭(zhēng)取勝關(guān)鍵因素。旅行社提供的產(chǎn)品，其本質(zhì)屬性是服務(wù)，因此提升旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量才是硬道理[28]。

四、研究結(jié)論與展望

（一）新《旅游法》本身亮點(diǎn)與瑕疵

我國(guó)首部《旅游法》出臺(tái)，在行政監(jiān)督、旅游行業(yè)管理、民事合同等諸多方面進(jìn)行法律規(guī)范性制定，使得旅游者、旅行社、旅游景區(qū)等利益主體的權(quán)利、責(zé)任由之前的不明確走向“法制趨向”的權(quán)責(zé)明確。首先保護(hù)旅游者權(quán)益，將旅游者的權(quán)利置于總則之后的第二章，突出旅游者的重要位置；隨后，從全方位多角度，形成了多層次、立體的保障體系，規(guī)定具有旅游消費(fèi)特點(diǎn)的權(quán)利內(nèi)容，有針對(duì)性地保護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中的權(quán)利；最后，明確政府權(quán)責(zé)及分工，均衡各方權(quán)益。然而瑕不掩瑜，當(dāng)然有學(xué)者也指出《旅游法》五章名為“旅游服務(wù)合同”實(shí)則是包價(jià)旅游合同，存在立法缺陷[29]，《旅游法》的確也需要逐漸完善的過(guò)程。endprint

（二）旅游政策調(diào)整與導(dǎo)向

《中華人民共和國(guó)旅游法》于10月1日施行，這是中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的重要里程碑，必將引領(lǐng)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)走向持續(xù)健康發(fā)展新階段。旅游業(yè)將從政府主導(dǎo)走到市場(chǎng)主導(dǎo)，政府只是提供旅游公共服務(wù)和制定標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)監(jiān)管等。

國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉在采訪中指出《旅游法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入了全面依法興旅、依法治旅的新階段[30]。國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)民出行開(kāi)展休閑旅游，加快轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式，大力規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，倡導(dǎo)健康文明的旅游方式[31]。

《旅游法》的頒布實(shí)施只是旅游法制建設(shè)的一個(gè)新開(kāi)始，《旅游法》也要在實(shí)踐中接受進(jìn)一步的檢驗(yàn)，在不斷的修訂中，完善我國(guó)的旅游法制建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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