社區(qū)養(yǎng)老與模式創(chuàng)新

鄒學(xué)銀 郭名倞

社區(qū)養(yǎng)老與模式創(chuàng)新

鄒學(xué)銀 郭名倞

自從我國(guó)確立了“以居家養(yǎng)老為主體，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，各類養(yǎng)老服務(wù)組織協(xié)調(diào)發(fā)展，覆蓋城鄉(xiāng)全體老年人”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地紛紛根據(jù)本地的實(shí)際情況制定了加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，提出形成“9064”或“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的老年人實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老；6%或7%的老年人實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老；4%或3%實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。本文結(jié)合北京市的探索實(shí)踐，就社區(qū)養(yǎng)老與模式創(chuàng)新談點(diǎn)粗淺看法。

上述養(yǎng)老服務(wù)格局無論是“9064”還是“9073”，都注重家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)在老年人照料方面的相互銜接，而且在具體的實(shí)踐中探索出社區(qū)居家養(yǎng)老上門服務(wù)、社區(qū)老年人日間服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)階梯式、一體化的養(yǎng)老服務(wù)模式。但何謂社區(qū)養(yǎng)老，各地解釋莫衷一是。有些地方明確社區(qū)養(yǎng)老就是日間照料中心、托老所，與養(yǎng)老院不同，不能過夜，老人們晨來晚歸。有些地方強(qiáng)調(diào)社區(qū)養(yǎng)老的互助性和政府的托底作用。對(duì)于服務(wù)對(duì)象的界定也比較模糊，特別是養(yǎng)老服務(wù)格局中6%或7%實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象各地都沒有明確，有的地方強(qiáng)調(diào)老年人的失能狀況，有的地方注重老年人的個(gè)人意愿，還有的地方突出老年人的支付能力或經(jīng)濟(jì)狀況，等等。國(guó)際上的通行做法是，日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或設(shè)施主要的服務(wù)對(duì)象一般局限于一定的社區(qū)輻射半徑之內(nèi)，且大多為中度失能的老年人。生活自理的老年人大多居家獨(dú)立生活，而重度失能的老年人則應(yīng)在護(hù)理院或醫(yī)院接受更為專業(yè)的照護(hù)。

多年來，在社區(qū)養(yǎng)老方面，民政系統(tǒng)一直缺乏自己的服務(wù)平臺(tái)和抓手，大多依托基層政府和基層社區(qū)開展相關(guān)工作。北京市社區(qū)養(yǎng)老的探索頗具創(chuàng)造性，開創(chuàng)了融合居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式的新模式。2014年北京市提出并實(shí)施了著力發(fā)展養(yǎng)老照料中心的養(yǎng)老服務(wù)新模式，探索以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為核心、以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施融合發(fā)展為載體、以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)培育帶動(dòng)周邊養(yǎng)老服務(wù)資源為導(dǎo)向、以滿足老年人多元化多樣性的社區(qū)和居家養(yǎng)老需求為目標(biāo)，夯實(shí)社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老帶動(dòng)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù)工作新局面。通過半年多來養(yǎng)老照料中心的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，可以看出：養(yǎng)老照料中心不僅有效串聯(lián)起了政府、市場(chǎng)和家庭三類養(yǎng)老服務(wù)資源提供主體，而且融合了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種基本養(yǎng)老服務(wù)模式，對(duì)于新型養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)具有重要的實(shí)踐和理論意義。

在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育尚不充分的條件下，北京市通過養(yǎng)老照料中心的建設(shè)，率先采取政府投入的行政手段加以引導(dǎo)，積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，匯聚到養(yǎng)老照料中心建設(shè)這一節(jié)點(diǎn)上，創(chuàng)新帶動(dòng)培育了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的全面發(fā)展。養(yǎng)老照料中心的建設(shè)，采取“市級(jí)引導(dǎo)、區(qū)（縣）主體、擇優(yōu)分配、社會(huì)公開、運(yùn)營(yíng)規(guī)范”的基本原則，著力引導(dǎo)社會(huì)資本投資和運(yùn)營(yíng)管理。北京市2014年建設(shè)的80個(gè)養(yǎng)老照料中心，作為養(yǎng)老服務(wù)資源提供主體之一的政府，僅投入了2.4億元財(cái)政預(yù)算資金，通過引導(dǎo)社會(huì)資本投資，撬動(dòng)了市場(chǎng)存量資源達(dá)數(shù)十億元，并由此激活了家庭養(yǎng)老服務(wù)資源，使大量有支付能力的養(yǎng)老服務(wù)需求得到有效滿足，使大量個(gè)性化和普遍性的養(yǎng)老服務(wù)需求有了多方供給市場(chǎng)。通過養(yǎng)老照料中心建設(shè)，可以充分發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)托養(yǎng)和居家養(yǎng)老的輻射和拓展作用，通過完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家三類養(yǎng)老服務(wù)相互依托、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老照料中心的建設(shè)和投入運(yùn)營(yíng)，兼具專業(yè)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺(tái)的功能，

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)整合型較強(qiáng)的工作，不僅需要完善的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)提供資源支持，而且需要專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)牽頭提供服務(wù)。鑒于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和北京市的創(chuàng)新實(shí)踐，筆者認(rèn)為，社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)注入家庭政策的概念，目標(biāo)群體不應(yīng)只局限于老年人本身，而應(yīng)定位于養(yǎng)老功能殘缺或不足的老年人家庭，要從構(gòu)建家庭政策的角度，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的輻射功能的發(fā)揮，對(duì)養(yǎng)老功能殘缺或不足的家庭給予必要的扶助、扶持，幫助其恢復(fù)和重建正常的家庭功能、養(yǎng)老功能。應(yīng)通過社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施促進(jìn)居家養(yǎng)老功能的發(fā)揮，強(qiáng)化居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的理念，將以增強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能和保證老年人需要得到滿足的家庭服務(wù)作為目前社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施功能發(fā)揮的重要內(nèi)容之一，切實(shí)為家庭提供有效服務(wù)，以便于家庭在老年社會(huì)福利服務(wù)體系中更好地發(fā)揮作用。從養(yǎng)老功能正常的家庭到養(yǎng)老功能喪失的家庭應(yīng)該被視為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象連續(xù)體的兩端，應(yīng)從制定家庭政策的視角，對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行分類，從而帶動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老功能定位的細(xì)化。

（作者單位：民政部社會(huì)工作研究中心）