政府治理視角下的政府會計改革研究

□（重慶工商大學(xué)會計學(xué)院 重慶400067）

當今世界范圍內(nèi)掀起了一場新的政府治理變革運動。20世紀70年代以來，世界許多國家的政府組織都經(jīng)歷了重大的變革，這些變革涉及政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會關(guān)系的根本性、全方位的調(diào)整，變革的目的是追求政府的善治，這場波及世界的政府治理運動依托于一系列創(chuàng)新性制度的設(shè)計、選擇和安排，反映了當代政府治理變革的基本理念和價值。政府治理的變革必然推動政府會計改革，要求提供反映政府公共受托責任的財務(wù)報告信息，以實現(xiàn)政府治理的目標和要求。

一、政府治理及其特征

（一）政府治理的涵義

政府組織是現(xiàn)代社會組織不可或缺的部分。政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，即接受人民委托，利用公共資源，為公眾提供各種服務(wù)，且不以營利為目的的社會管理機構(gòu)。確切地說，政府指的是整個公共部門，包括政府單位和公立非營利組織。因此，從廣義上看，我國的政府組織就是整個公共部門，包括各級政府、行政單位和事業(yè)單位；從狹義上看，我國的政府組織僅指各級政府機關(guān)、立法機構(gòu)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)等政府權(quán)力機關(guān)。

政府變革是社會主義市場經(jīng)濟的最重要內(nèi)容之一。從企業(yè)和政府改革的實踐看，一個公司需要治理，一個國家也需要治理。政府治理就是試圖通過改革政府職能活動范圍和運行機制，力圖在政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系之間尋求更為有效地提高公民福利及提升國家生產(chǎn)力、競爭力的制度安排和創(chuàng)新性組織。其中“治理”的基本涵義是在一定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持公共利益的最大化，以滿足公眾的需要。黨的十八大以來，隨著我國大規(guī)模的政府行政改革，通過有效的政府治理變革，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府行政體制和公共管理體制，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，使政府成為推動市場經(jīng)濟的服務(wù)性政府，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。

（二）政府治理的主要特征

政府治理是國家治理的重要組成部分。政府治理與市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。政府治理具有以下幾個方面的特征：

1.政府治理主體的多元性。政府治理理論認為，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)包括社會的、私人的，只要得到公眾的認可，就可以成為社會權(quán)力的中心，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與非強制的合作。因此，治理的主體不僅出現(xiàn)了多元化的趨勢，而且在這些多元化的主體之間存在著一種權(quán)力依賴的關(guān)系。

2.政府治理過程的互動性?！罢卫怼敝荚诮⒁粋€以相互依存為基礎(chǔ)的、以協(xié)作為特征的、縱橫協(xié)調(diào)的、多元統(tǒng)一的社會治理結(jié)構(gòu)。因此，政府治理在強調(diào)國家與社會合作的過程中，是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系以及確定共同的目標等方式來實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。

3.政府治理范圍的廣泛性。政府治理不同于傳統(tǒng)的以領(lǐng)土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多。由于治理的權(quán)威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定的領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。

4.政府治理目標的有效性。政府治理的目標是通過建立服務(wù)性政府，實現(xiàn)其依法行政透明高效有責任的政府。政府治理目標的有效性，就是將企業(yè)運作模式引入政府機構(gòu)，按企業(yè)模式重塑政府。政府治理強調(diào)政府管理的成本，重視管理的績效，把政府效率的提升放在行政成本降低效益增長的雙向思考中。

二、政府治理與政府會計的關(guān)系

（一）政府治理與新公共管理模式

1.政府治理模式。20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運動，即“新公共管理”運動。經(jīng)合組織（OECD）1995年度的公共管理發(fā)展報告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國家的公共管理改革》一文指出：經(jīng)合組織國際的政府治理變革具有一個已經(jīng)發(fā)展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”政府治理模式。這表明傳統(tǒng)政府治理理論及實踐向新公共管理理論及實踐轉(zhuǎn)變，也是經(jīng)合組織（OECD）成員推行政府會計改革的重要力量。

2.新公共管理模式的特征。新公共管理理論是政府治理變革的理論標向。經(jīng)合組織（OECD）提供的“新公共管理模式”的基本框架建議，認為它包含了五個方面的主要要素原則，即透明度、負責任、靈活性、前瞻性、法律和正直，其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率?！庇拇罄麃?、新西蘭、加拿大、法國等國家普遍實行了以市場為導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理理論。這種新公共管理政府治理模式具有鮮明的特征：（1）政府是依法行政政府，一切公共權(quán)力都必須符合憲法和法律，并在憲法和法律的監(jiān)督之下行使；（2）政府是有限權(quán)力政府，政府公共權(quán)力由人民授予，必須嚴格限定在為人民服務(wù)的范圍內(nèi)；（3）政府是透明政府，嚴格實行政務(wù)公開，避免暗箱操作，自覺接受群眾的監(jiān)督；（4）政府是責任政府，政府及其公務(wù)員所行使的一切權(quán)力背后都連帶著一份責任；（5）政府是效能政府，必須嚴格注重降低治理成本并提高服務(wù)質(zhì)量，避免機構(gòu)人員膨脹（王成國，2008）。目前，新公共管理運動已席卷全球，我國也正在進行深化公共行政體制改革試點，政府的功能將逐步向服務(wù)型、績效型政府轉(zhuǎn)變。

（二）政府治理與公共受托責任

1.政府治理的實質(zhì)。政府治理是政府行使權(quán)力、制定和執(zhí)行政策所信賴的制度環(huán)境和機制，包括如何做出決策、行使權(quán)力以及使政治家和管理者保持責任感的途徑。普遍認為，受托責任是良好政府治理的重要依賴。受托責任產(chǎn)生于委托代理關(guān)系，政府公共受托責任是建立在公民與政府之間的委托代理關(guān)系基礎(chǔ)之上。李建發(fā)教授（2006）認為，公共受托責任應(yīng)當是受托管理公共資源的政府、機構(gòu)和人員，履行社會公共事務(wù)管理職能并向公眾報告的義務(wù)。從預(yù)算管理角度講，受托責任無論對于公共資源的 “使用”，還是對于使用公共資源所產(chǎn)生的“結(jié)果”，都是必不可少的。新公共管理治理模式的實質(zhì)是從企業(yè)化政府層面上定位政府預(yù)算與會計的受托責任關(guān)系，反映并報告社會公眾要求的政府職責的受托責任。

2.公共受托責任的內(nèi)容。政府公共受托責任是多維的受托責任。Stewart（1984）認為，公共受托責任是一個“梯形受托責任”：（1）正直和合法受托責任，即依照預(yù)算和法律法規(guī)的要求來使用資金；（2）過程受托責任，確保執(zhí)行適當?shù)某绦虿⒂羞m當?shù)男剩唬?）業(yè)績受托責任；（4）項目受托責任、目標及其實現(xiàn)程度；（5）政策受托責任。李建發(fā)教授（2006）認為，政府公共受托責任既包括行為義務(wù)，也包括報告義務(wù)。一方面，政府應(yīng)當從人民的公共利益出發(fā)，管理好人民托付的公共財產(chǎn)，履行好國家和社會公共事務(wù)管理職能；同時，政府應(yīng)當向公眾及其代表報告其受托責任的履行情況。我們認為，政府公共受托責任包括兩個方面：一是基于政府內(nèi)部受托責任。要求參與公共資源配置和使用的各個部門必須對整體政府負責，每一個使用公共財政資源的預(yù)算單位和支出機構(gòu)都必須向其工作影響的利益相關(guān)者負責；二是基于外部受托責任的要求。政府整體必須就公共資源的配置和使用結(jié)果對全體公民負責。政府公共受托責任是構(gòu)建政府會計體系的基石。

（三）政府治理與政府會計

1.政府治理與政府會計具有共同的理論基礎(chǔ)。從政府治理的產(chǎn)生可以看出，政府治理源于公共管理中的政府失靈，其核心是委托代理問題，二者統(tǒng)一于政府公共受托責任目標的實現(xiàn)。而政府會計的本質(zhì)是對公共受托責任完成過程及其結(jié)果的確認、計量和報告。因此，政府治理與政府會計的目標有必然聯(lián)系，都是基于公共受托責任的要求，產(chǎn)生于委托代理問題，共同目標在于公共受托責任的履行。

2.政府治理與政府會計遵循的目標和原則相同。從目標角度看，政府治理與政府會計都強調(diào)政府資源的有效配置，提高政府管理效率和政府信息公開，以解除政府公共受托責任；從原則角度看，政府治理與政府會計都遵循相互牽制、相互制衡的原則。2012年，財政部頒布實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這不僅是政府行政單位內(nèi)部控制的建設(shè)內(nèi)容，也是完善政府治理的重要舉措。

3.政府治理與政府會計具有相互促進的作用。政府治理要求建立服務(wù)型政府和政府信息公開制度，是政府會計變革的基礎(chǔ)和發(fā)展動力。同時，政府治理以政府績效為導(dǎo)向，評價政府服務(wù)成本效益，都要求政府會計提供反映政府營運狀況和績效的政府會計信息，而提供政府會計信息是解除政府公共受托責任的重要途徑。如何降低政府財務(wù)風(fēng)險，提高政府營運效率是政府治理和政府會計共同關(guān)注的問題。

三、政府治理框架下的政府會計改革

（一）政府會計改革的基本理念

政府會計改革是政府治理的重要內(nèi)容。從政府治理角度看，政府具有公共資金管理者和使用者的雙重身份，客觀真實披露政府的資產(chǎn)負債狀況、“投入—產(chǎn)出”績效是其責任。因此，我國政府會計改革應(yīng)當借鑒經(jīng)合組織（OECD）成員的政府治理和政府會計改革的經(jīng)驗，將政府會計改革置于政府治理及新公共管理框架，置于我國特定的政府會計環(huán)境，置于政府精細化管理和預(yù)算管理體系，建立與國際公共部門會計準則相融通的政府會計規(guī)范模式和評價體系中。我們認為，政府治理框架下的政府會計改革應(yīng)遵循以下基本理念：

1.目標責任觀。政府會計改革必須遵循反映政府公共受托責任的目標，并向政府利益相關(guān)者提供決策有用的政府財務(wù)報告信息，客觀評估政府活動是否符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，提升政府風(fēng)險的應(yīng)對能力。

2.風(fēng)險管理觀。風(fēng)險管理是一種政府治理理念。通過政府會計改革，將政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，強化政府財務(wù)風(fēng)險的核算與管理，建立政府風(fēng)險預(yù)警機制，適時監(jiān)控地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，防范政府風(fēng)險。

3.信息透明觀。信息透明就是指信息使用者從政府公開發(fā)布的政府會計信息中能夠真實了解政府管理執(zhí)政理念、發(fā)展戰(zhàn)略、財務(wù)狀況、營運效績等。政府會計信息的公開透明，不僅是監(jiān)督政府活動運行情況，也是社會主義政治民主和政治文明在政府財務(wù)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

4.績效導(dǎo)向觀。政府績效評價是解除政府受托責任的重要內(nèi)容?？冃?dǎo)向就是將傳統(tǒng)的投入預(yù)算管理向產(chǎn)出預(yù)算管理轉(zhuǎn)變，強調(diào)以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向，以及政府受托責任和績效評價，強化績效管理，政府會計改革更加注重結(jié)果責任。

5.規(guī)范趨同觀。政府會計準則是規(guī)范政府財務(wù)活動的準繩，是政府治理信息公開透明的支撐。同時，政府會計準則建設(shè)也是政府會計改革的重要內(nèi)容。規(guī)范趨同觀就是充分借鑒國際公共部門會計準則的經(jīng)驗和做法，加快制定我國政府會計準則，實現(xiàn)與國際公共部門會計準則協(xié)調(diào)趨同的改革目標。

（二）重構(gòu)我國政府會計體系

政府治理與政府會計改革客觀上要求重構(gòu)政府會計體系。政府會計體系是指基于政府治理目標和政府績效管理評價相適應(yīng)的，具有內(nèi)在的邏輯性、層次性和結(jié)構(gòu)性的會計系統(tǒng)。

1.傳統(tǒng)預(yù)算會計體系。目前，我國政府會計體系是圍繞預(yù)算資金執(zhí)行和組織類別來構(gòu)建的，即傳統(tǒng)的預(yù)算會計體系。包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計以及若干預(yù)算會計分支。由于傳統(tǒng)的預(yù)算會計體系中的三個分支采用不同的會計科目組織會計核算，客觀上形成了相互分割、互不銜接的“三張皮”格局，導(dǎo)致財政總預(yù)算會計并不能整合行政單位會計和事業(yè)單位會計，無法提供合并的政府整體財務(wù)報告，也就不能全面評價政府公共受托責任。因此，傳統(tǒng)的預(yù)算會計體系必然向現(xiàn)代政府會計體系轉(zhuǎn)變。

2.現(xiàn)代政府會計體系。政府會計的主要功能是監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性，提高財政透明度，評價政府績效和解脫受托責任。從政府會計功能類型構(gòu)建政府會計體系，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點：（1）“二元論”。認為政府會計體系由政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計構(gòu)成。如張奇博士（2007）主張，將政府會計系統(tǒng)劃分為以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)會計系統(tǒng)與以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計系統(tǒng)，發(fā)揮兩類不同會計系統(tǒng)的各自的優(yōu)勢功能。（2）“三元論”。認為政府會計體系由政府預(yù)算會計、政府財務(wù)會計和政府成本會計構(gòu)成。如荊新教授（2009）提出了“三元系統(tǒng)”觀點，認為政府會計體系應(yīng)以財務(wù)會計（基本功能是提供整體財務(wù)狀況信息）為主導(dǎo)，融合預(yù)算會計（基本功能是提供預(yù)算撥款收支信息）和成本會計（基本功能是提供業(yè)務(wù)、項目成本信息）。（3）“四元論”。認為政府會計體系由政府預(yù)算會計、政府財務(wù)會計、政府成本會計和政府管理會計構(gòu)成。如景宏軍、王蘊波教授（2008）認為，政府會計從功能上可以劃分為四個部分：政府財務(wù)會計、政府管理會計、政府成本會計和政府預(yù)算會計。

以上三種不同觀點，都勾畫出了未來政府會計體系構(gòu)建的發(fā)展方向。也由此說明，政府會計理論研究的范圍相當廣泛，很多政府會計理論和實踐問題需要我們?nèi)ヌ剿髋c實踐。關(guān)于上述三種不同觀點，我們認為建立政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計“二元系統(tǒng)”是近期我國政府會計改革的重點。而政府成本管理、績效評價客觀需要引入政府成本會計和管理會計，因此，建立包括政府成本會計、政府管理會計在內(nèi)的完備有效的政府會計“四元系統(tǒng)”，是政府會計改革的長遠目標。

（三）加強政府會計準則建設(shè)

政府會計準則建設(shè)是完善政府治理的重要內(nèi)容。國外很多發(fā)達國家專門設(shè)有政府會計與財務(wù)報告準則制定機構(gòu)，制定內(nèi)容詳細、全面的政府會計準則與財務(wù)報告準則。因此，我國政府會計改革，也需要制定一套內(nèi)容完整的政府會計準則。通常而言，政府會計準則的內(nèi)容包括概念框架、具體準則、財務(wù)報告準則以及相關(guān)應(yīng)用指南或操作手冊。政府會計準則制定過程中，注重政府會計利益相關(guān)者的參與度，強調(diào)公開、透明和包容性。政府會計概念框架與我國會計基本準則內(nèi)容相同，它是對政府會計規(guī)范體系基本原則問題所作的規(guī)范和要求。主要包括政府會計核算前提、會計目標、會計基礎(chǔ)、會計計量、會計要素和財務(wù)報告等內(nèi)容。

1.政府會計目標。政府會計目標是政府提供財務(wù)信息或編制財務(wù)報告的目標或目的，它是指導(dǎo)政府會計準則制定的最高層次，是用于評估現(xiàn)有會計準則、發(fā)展未來會計準則的基礎(chǔ)。在會計理論上，會計目標有受托責任觀和決策有用觀兩種代表性的學(xué)派。關(guān)于政府會計目標問題，在理論上有不同觀點：一是 “單一目標”觀。認為政府會計目標是反映政府或政府單位的公共受托責任。二是“雙重目標”觀。認為政府會計目標是受托責任與決策有用觀并存。筆者認為，受托責任觀與決策有用觀并非互相排斥，而是相互聯(lián)系的。受托責任觀和決策有用觀的共同點應(yīng)該在于，都是為有關(guān)各方提供有用信息。這些信息可以用來評價受托責任，也可以用于會計決策。但考慮到公共受托責任是政府會計存在的客觀基礎(chǔ)，因此，政府會計目標應(yīng)該定位于以“受托責任觀”為主導(dǎo)，以“決策有用觀”為輔助的“雙重目標”觀。

2.政府會計要素。政府會計要素是政府會計對象的具體化，是按照交易或者事項的經(jīng)濟特征所作的基本分類。它既是政府會計確認和計量的依據(jù)，也是確定政府財務(wù)報告結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的基礎(chǔ)。筆者認為，政府會計要素的分類必須考慮以下因素：一是會計要素要符合政府會計目標的要求；二是會計要素應(yīng)完整反映政府活動涵蓋的會計核算對象；三是會計要素要滿足基于不同確認基礎(chǔ)的會計報表的需要；四是會計要素的定義應(yīng)具有普遍適應(yīng)性。在這些因素中，政府會計目標決定政府會計核算對象和會計要素確認基礎(chǔ)。目前我國政府會計改革目標就是要建立包括政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計兩大子系統(tǒng)的政府會計體系，由于兩個子系統(tǒng)在會計目標、確認基礎(chǔ)的差異，其會計要素的設(shè)置也有所不同。即政府會計要素分為政府預(yù)算會計要素和政府財務(wù)會計要素，它們共同構(gòu)成“二元結(jié)構(gòu)”的會計要素。政府預(yù)算會計要素設(shè)置 “預(yù)算收入”、“預(yù)算支出”和“預(yù)算結(jié)余”三要素；政府財務(wù)會計設(shè)置資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用五個要素，其中資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)屬于資產(chǎn)負債表要素，收入和費用屬于收入費用表要素。

3.政府會計基礎(chǔ)。政府會計一般有現(xiàn)金制基礎(chǔ)、修正的現(xiàn)金制基礎(chǔ)、修正的應(yīng)計制基礎(chǔ)和完全的應(yīng)計制基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的政府會計確認基礎(chǔ)，一般采用現(xiàn)金制基礎(chǔ)，這是由原預(yù)算會計的特點所決定的。隨著我國政府會計環(huán)境的變化，政府會計基礎(chǔ)的選擇應(yīng)該依據(jù)政府會計體系和政府會計目標的要求來決定。因此，筆者認為，政府預(yù)算會計基礎(chǔ)應(yīng)該與政府預(yù)算基礎(chǔ)一致，采用現(xiàn)金制會計基礎(chǔ)，以評價政府預(yù)算收支執(zhí)行情況履行的受托責任；政府財務(wù)會計基礎(chǔ)采用應(yīng)計制，以評價政府財務(wù)狀況、運營業(yè)績等受托責任的履行情況并做出合理決策。

4.政府會計計量。從會計理論上講，會計計量包括歷史成本、重置成本、可變現(xiàn)凈值、現(xiàn)值和公允價值等五種計量屬性，它們各有優(yōu)劣，但彼此并不完全排斥，往往可以在會計計量時同時使用兩種或兩種以上的屬性，以提高會計信息的相關(guān)性。長期以來，我國政府會計采用的是歷史成本計量屬性，并以會計核算原則的形式加以規(guī)范。歷史成本是會計計量屬性中最早出現(xiàn)的，具有客觀性、可驗證性等優(yōu)點。但實踐已經(jīng)證明，單一的計量屬性既不能滿足政府會計計量的要求，也不能很好地實現(xiàn)政府會計的目標。在政府會計中，對會計要素項目計量是為了滿足政府決策有用并反映受托責任的履行情況。因此，政府會計目標決定會計計量屬性的選擇，客觀上要求政府會計計量模式從現(xiàn)在的單一計量模式向綜合計量模式轉(zhuǎn)變。即以歷史成本計量屬性為主，多種計量屬性共存并相互配合，以滿足各方面會計信息使用者對多元化會計信息的需求。

需要指出的是，政府會計規(guī)范有制度模式、準則模式和準則制度混合模式，目前我國政府會計采用的是制度模式。因此，我國政府會計規(guī)范模式的改革，可以借鑒我國企業(yè)會計規(guī)范改革的進程，政府會計規(guī)范模式可以分兩步走：一是近期改革目標是建立“基本準則+制度”的混合模式；二是長期改革目標是建立與國際公共部門會計準則相趨同的會計準則規(guī)范模式。

（四）建立政府綜合財務(wù)報告制度

1.建立政府綜合財務(wù)報告制度的必要性。政府信息公開制度是政府治理的基礎(chǔ)。目前，我國尚未實行政府財務(wù)報告制度，政府財務(wù)信息只是散見于政府預(yù)算執(zhí)行情況報告、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告及政府工作報告中。政府對外披露財務(wù)信息的主要方式是政府預(yù)算報告，披露的形式簡單且不規(guī)范，所傳達的財務(wù)信息十分有限，政府債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)等財務(wù)狀況不能得到全面完整的反映。這種披露方式對內(nèi)部使用者來說無法使政府決策得到充分的依據(jù)，對外部使用者而言，政府財務(wù)狀況的透明度不高，不利于立法、機關(guān)和社會公眾對政府資金分配與運行的監(jiān)督和管理。李克強總理在2014年政府工作報告中指出：“推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險?！币虼?，建立政府綜合財務(wù)報告及披露制度勢在必行。

2.政府綜合財務(wù)報告模式的選擇。從理論上講，政府財務(wù)報告模式可以分為現(xiàn)金制基礎(chǔ)下的政府財務(wù)報告、修正的現(xiàn)金制基礎(chǔ)下的政府財務(wù)報告、修正的應(yīng)計制下的政府財務(wù)報告和完全的應(yīng)計制下政府財務(wù)報告四種。不同會計基礎(chǔ)下的政府財務(wù)報告在會計要素、報表類型和披露其他信息等方面有所差異。不管采用什么樣的財務(wù)報告模式，它都是由政府財務(wù)報告的目標所決定的。因此，根據(jù)我國政府會計環(huán)境和政府會計改革的進程，政府財務(wù)會計目標強調(diào)受托責任與決策有用并存，會計基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變，這些都決定了目前我國積極推進政府財務(wù)報告制度改革，采用修正的應(yīng)計制或應(yīng)計制下的政府財務(wù)報告模式。2013年9月，財政部部長樓繼偉稱：“我國將試編權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。”這標志著我國政府會計改革進入了新的歷史階段。

3.政府綜合財務(wù)報告制度的內(nèi)容。政府綜合財務(wù)報告不僅是披露政府綜合財務(wù)信息的一種規(guī)范化途徑和載體，而且是信息使用者評價政府績效及做出相應(yīng)決策的重要依據(jù)，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。因此，政府財務(wù)報告體系的構(gòu)建應(yīng)遵循需求導(dǎo)向原則，全面評價政府績效的多維的政府財務(wù)報告體系，以滿足不同利益相關(guān)者多元化的信息需求。筆者認為，政府綜合財務(wù)報告的內(nèi)容主要包括：（1）資產(chǎn)負債表，反映政府財務(wù)狀況；（2）營運業(yè)績表，反映政府營運成本效益情況；（3）現(xiàn)金流量表，反映政府資金的現(xiàn)金流量狀況；（4）財務(wù)報表附注，如會計政策說明、政府的聲明、政府討論和分析、政府依法行政情況及各類反映政府受托責任履行情況的資料；（5）其他附表，對財務(wù)報表作補充說明，如對外投資明細表、固定資產(chǎn)明細表等。政府綜合財務(wù)報告制度還要建立審計鑒定制度、政府會計信息披露問責制，強調(diào)公開透明、充分披露的原則，這也是良好政府治理的客觀要求。