無掛車手扶拖拉機(jī)安全管理淺析

王云剛

《中華人民共和國道路交通安全法》賦予了農(nóng)機(jī)部門對(duì)上道路拖拉機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)，國務(wù)院《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》又把所有拖拉機(jī)納入了農(nóng)機(jī)部門的監(jiān)督管理范圍，農(nóng)機(jī)部門安全監(jiān)管任務(wù)繁重。江蘇省是農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)機(jī)大省，各類農(nóng)業(yè)機(jī)械保有量居全國領(lǐng)先地位，其中無掛車手扶拖拉機(jī)的比重最大，抓好無掛車手扶拖拉機(jī)的安全監(jiān)管對(duì)提高農(nóng)機(jī)“三率”水平、確保農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)機(jī)化又好又快發(fā)展有著重要的作用。

1 無掛車手扶拖拉機(jī)的特點(diǎn)

無掛車手扶拖拉機(jī)與其他農(nóng)業(yè)機(jī)械特別是與上道路拖拉機(jī)相比，具有如下特點(diǎn)：

1.1 總體數(shù)量多，分布廣

2013年，江蘇省拖拉機(jī)保有量達(dá)到105.66萬臺(tái)，除了少部分專業(yè)運(yùn)輸型拖拉機(jī)和兼用型拖拉機(jī)外，大部分為無掛車手扶拖拉機(jī)（約為70萬臺(tái)）。由于無掛車手扶拖拉機(jī)分布在廣大農(nóng)村的千家萬戶，村與村、戶與戶之間相隔一定的距離，給安全監(jiān)管增加了難度。

1.2 老舊機(jī)具多，機(jī)況差

高郵市農(nóng)機(jī)局對(duì)界首鎮(zhèn)所擁有的188臺(tái)無掛車手扶拖拉機(jī)使用年限的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示：使用年限在5年以下的有21臺(tái)，占11.2%；使用年限在6～10年的有62臺(tái)，占33%；使用年限在11年以上的有105臺(tái)，占55.8%。全省無掛車手扶拖拉機(jī)情況與此相似。全省農(nóng)機(jī)排氣污染源普查表明，截至2007年底，全省小型拖拉機(jī)使用3年以上的占82.4%。這些小型拖拉機(jī)除了少部分報(bào)廢淘汰外，目前基本都使用10年以上了。在對(duì)無掛車手扶拖拉機(jī)管理調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的拖拉機(jī)還是20世紀(jì)80年代生產(chǎn)的，至今仍在使用。很多純農(nóng)拖拉機(jī)使用時(shí)間長，機(jī)具技術(shù)狀態(tài)差，安全性能差，安全隱患多。

1.3 年作業(yè)時(shí)間短，利用率低

絕大多數(shù)無掛車手扶拖拉機(jī)是一家一戶的生產(chǎn)工具，一般不用于對(duì)外經(jīng)營；駕駛?cè)藛T也不是專業(yè)的，多為兼職，農(nóng)閑打工，農(nóng)忙務(wù)農(nóng)。無掛車手扶拖拉機(jī)一般只在夏、秋兩季農(nóng)忙時(shí)使用，具有很強(qiáng)的季節(jié)性，使用時(shí)間短。據(jù)調(diào)查，在無掛車手扶拖拉機(jī)保有量較多的蘇北地區(qū)小型拖拉機(jī)年平均作業(yè)時(shí)間為157 h，按每天作業(yè)8 h測算，僅作業(yè)20天。隨著秸稈還田和深松力度加大，大功率拖拉機(jī)增多，無掛車手扶拖拉機(jī)使用范圍越來越小，作業(yè)時(shí)間越來越少。高郵市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局調(diào)查表明，5年前無掛車手扶拖拉機(jī)主要用來耕地，作業(yè)量占60%以上。但目前在秸稈機(jī)械化還田作業(yè)中，無掛車手扶拖拉機(jī)逐步被大中型拖拉機(jī)所代替，無掛車手扶拖拉機(jī)則主要用來栽秧耙田、種麥蓋籽、開溝作業(yè)。夏季作業(yè)量不足15%，秋季作業(yè)量不足10%。

1.4 行駛速度慢，發(fā)生事故概率小

無掛車手扶拖拉機(jī)行駛速度較慢，一般低于20 km/h；作業(yè)時(shí)速度更慢，一般低于10 km/h。無掛車手扶拖拉機(jī)除了必要的田間轉(zhuǎn)移外，都在農(nóng)田里作業(yè)。由于使用的是柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，行駛、作業(yè)時(shí)噪音很大，很遠(yuǎn)就能聽到，有明顯的提醒作用，發(fā)生安全事故的概率很小，且無掛車手扶拖拉機(jī)一般不載人，不會(huì)發(fā)生群死群傷的重特大事故。

1.5 機(jī)手持證率低，安全意識(shí)薄弱

目前，全省機(jī)手年齡老化趨勢非常明顯，大多數(shù)農(nóng)機(jī)手年齡在50歲以上，有的甚至已經(jīng)超過了60歲。機(jī)手文化水平低，接受新知識(shí)能力弱，很多機(jī)手認(rèn)為純農(nóng)拖拉機(jī)不需要上路，不愿意參加農(nóng)機(jī)部門組織的駕駛操作培訓(xùn)、取得拖拉機(jī)駕駛證。一些機(jī)手法制觀念淡薄，安全意識(shí)特別是道路交通安全意識(shí)薄弱，無牌無證、違章載人、疲勞駕駛等現(xiàn)象十分突出，極易發(fā)生安全事故。

2 無掛車手扶拖拉機(jī)的監(jiān)管現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年底全省拖拉機(jī)發(fā)牌數(shù)為54.15萬臺(tái)，上牌率51.25%；年檢拖拉機(jī)47.91萬臺(tái)，年檢率88.47%；駕駛?cè)嗽趦?cè)37.32萬人，持證率69.1%，拖拉機(jī)“三率”水平69.61%。由于公安部門對(duì)上道路拖拉機(jī)經(jīng)常開展道路執(zhí)法，牌證不全會(huì)受到處罰，故上道路拖拉機(jī)上牌率、檢驗(yàn)率和駕駛?cè)顺肿C率遠(yuǎn)高于無掛車手扶拖拉機(jī)。江蘇省拖拉機(jī)“三率”水平在全國排名居中間位置，排名不理想的重要原因就是無掛車手扶拖拉機(jī)的“三率”水平很低。導(dǎo)致全省無掛車手扶拖拉機(jī)安全監(jiān)管水平低的主要因素有：

2.1 機(jī)具不符合安全要求，隱患多

由于無掛車手扶拖拉機(jī)大多使用年限較長，機(jī)具安全隱患多，如果按照免費(fèi)實(shí)地檢驗(yàn)的要求根本無法通過檢驗(yàn)。根據(jù)對(duì)南京市江寧區(qū)、淮安市淮陰區(qū)、高郵市、丹陽市等地的調(diào)查，很多純農(nóng)田作業(yè)的手扶拖拉機(jī)的剎車已經(jīng)拆掉或者失效。由于夜間基本不作業(yè)，絕大多數(shù)手扶拖拉機(jī)沒有燈光，有的甚至出廠時(shí)就沒配大燈，連基本的剎車都不具備。

2.2 機(jī)具存取不便，機(jī)手難以找到

由于無掛車手扶拖拉機(jī)年作業(yè)時(shí)間短，機(jī)庫建設(shè)跟不上，多數(shù)拖拉機(jī)都放在家中，有的還堆上了雜物，有的機(jī)具油、水等已經(jīng)排空，有的甚至存放在草垛中，所以拖拉機(jī)想開出來檢查難度很大，要想發(fā)動(dòng)拖拉機(jī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查難度更大。多數(shù)農(nóng)機(jī)手農(nóng)閑時(shí)外出打工不在家中，農(nóng)忙時(shí)忙于作業(yè)，沒有時(shí)間參加機(jī)具安全檢查，人也難以找到，給安全監(jiān)管增加了難度。

2.3 機(jī)手不愿意辦理牌證，也不愿意參加年檢

雖然國務(wù)院《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》和江蘇省政府《關(guān)于進(jìn)一步取消和停止征收部分行政事業(yè)性中介經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》都明確了對(duì)純農(nóng)拖拉機(jī)實(shí)行免費(fèi)檢驗(yàn)，但由于辦理拖拉機(jī)牌證和年檢還是會(huì)增加機(jī)手的負(fù)擔(dān)，特別是占用機(jī)手一定的時(shí)間，使得一些農(nóng)機(jī)手不愿意辦理牌證、參加檢審，不愿交納保險(xiǎn)等費(fèi)用。農(nóng)機(jī)部門要求機(jī)手參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)和機(jī)具檢驗(yàn)時(shí)，他們往往還會(huì)提出給予必要的補(bǔ)償。

2.4 缺少必要的監(jiān)管手段，僅靠宣教引導(dǎo)

農(nóng)機(jī)部門與交巡警部門不同，對(duì)農(nóng)機(jī)的監(jiān)管缺少強(qiáng)制的執(zhí)法手段，連基本的上路執(zhí)法權(quán)也沒有，只能通過宣傳教育引導(dǎo)農(nóng)機(jī)手提高安全意識(shí)，接受安全監(jiān)管。有的地方為了開展集中教育和機(jī)具監(jiān)管甚至還要為機(jī)手提供飲食或紀(jì)念品、獎(jiǎng)品等，以吸引他們參與。

2.5 基層人員缺乏，工作難度大

近年來，隨著購機(jī)補(bǔ)貼等支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，全省農(nóng)機(jī)保有量大幅度增長，但農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)編制自20世紀(jì)80年代以來就沒有調(diào)整或增加，由于退休或借用、調(diào)用等原因，工作人員還逐年變少。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和區(qū)劃調(diào)整的進(jìn)行，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)管理人員由高峰期的近萬人減少到目前的不到2 000人，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管任務(wù)重、工作量大，平均每人要監(jiān)管的機(jī)具多且分散，工作難度很大。

2.6 監(jiān)管經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，影響工作積極性

國家和江蘇省明確了純農(nóng)拖拉機(jī)的免費(fèi)檢驗(yàn)等扶持政策，也多次強(qiáng)調(diào)要將農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算；但財(cái)政部門一直沒有下文，要靠各地農(nóng)機(jī)部門自己向政府爭取。很多地方特別是蘇北、蘇中的大部分地區(qū)安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，一些農(nóng)機(jī)監(jiān)理所仍是自收自支或差額撥款單位，人員工資都難以保障，工作經(jīng)費(fèi)更加短缺，影響安全監(jiān)管工作的正常開展。

3 對(duì)策與建議

對(duì)無掛車手扶拖拉機(jī)進(jìn)行安全監(jiān)管的根本目的是防控事故、保障安全。安全是目的，防范是手段。為解決無掛車手扶拖拉機(jī)長期脫離監(jiān)管的問題，省農(nóng)機(jī)局下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施分類管理提高拖拉機(jī)三率水平的意見》，明確了對(duì)上道路拖拉機(jī)和大中型拖拉機(jī)仍按原辦法管理，對(duì)無掛車手扶拖拉機(jī)可以簡化管理程序和內(nèi)容，實(shí)行以安全檢查、安全教育、簽訂責(zé)任狀為主要內(nèi)容的安全管理，取得了良好的成效，有力地促進(jìn)了全省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管水平的提高，為加強(qiáng)純農(nóng)田作業(yè)拖拉機(jī)安全監(jiān)管作了有益的探索。對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)無掛車手扶拖拉機(jī)安全監(jiān)管工作的對(duì)策與建議主要有：

3.1 切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，加大工作力度

各地農(nóng)機(jī)部門要統(tǒng)一思想，充分認(rèn)清農(nóng)機(jī)安全管理轉(zhuǎn)折期的特點(diǎn)和規(guī)律，切實(shí)將監(jiān)管重點(diǎn)由以變型拖拉機(jī)為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)田作業(yè)拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)為主。要積極向政府和有關(guān)部門匯報(bào)，積極爭取有關(guān)部門的支持和配合，積極爭取工作經(jīng)費(fèi)，保障安全監(jiān)管工作順利進(jìn)行。要加強(qiáng)目標(biāo)考核，將農(nóng)機(jī)“三率”水平納入目標(biāo)考核內(nèi)容。要加大對(duì)無掛車手扶拖拉機(jī)安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)督查力度，定期公布各地“三率”排名情況，并加強(qiáng)檢查，確保備案管理工作落到實(shí)處。

3.2 發(fā)揮基層作用，落實(shí)監(jiān)管措施

無掛車手扶拖拉機(jī)數(shù)量多、分布廣，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組有關(guān)農(nóng)機(jī)管理人員的力量才能完成安全監(jiān)管工作，也才能將安全檢查、宣傳教育和簽訂責(zé)任狀真正做到位。村組都要有人員參與進(jìn)來，因?yàn)樗麄儗?duì)機(jī)手的住址、家庭情況、操作水平、機(jī)具狀況和何時(shí)在家等情況比較熟悉，他們的參與可以使監(jiān)管工作事半功倍。農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社近年來發(fā)展較快，加入合作社的機(jī)具逐年增多，比重逐年提高，要在農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社設(shè)立專門的農(nóng)機(jī)安全管理人員，協(xié)助做好安全監(jiān)管工作，確保農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)。

3.3 落實(shí)條例規(guī)定，細(xì)化操作辦法

《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》明確了對(duì)拖拉機(jī)的安全監(jiān)管要求，規(guī)定對(duì)無掛車手扶拖拉機(jī)可以實(shí)行主動(dòng)實(shí)地登記，并明確由省農(nóng)機(jī)、財(cái)政部門制定免費(fèi)實(shí)地檢驗(yàn)辦法。要利用宣傳貫徹條例的契機(jī)，細(xì)化主動(dòng)登記和免費(fèi)實(shí)地檢驗(yàn)辦法，增強(qiáng)辦法的可操作性，推動(dòng)無掛車手扶拖拉機(jī)安全監(jiān)管工作?？紤]到無掛車手扶拖拉機(jī)年作業(yè)時(shí)間短的實(shí)際情況，其檢驗(yàn)檢查周期應(yīng)適當(dāng)延長。

3.4 加快報(bào)廢更新步伐，引導(dǎo)升級(jí)換代

各級(jí)政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地有償流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)部組織開展了農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新試點(diǎn)工作，省政府也出臺(tái)了農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新辦法。要充分利用報(bào)廢更新政策，適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求，積極引導(dǎo)無掛車手扶拖拉機(jī)進(jìn)行報(bào)廢更新，推動(dòng)機(jī)具向大型化、復(fù)合化、高性能方向發(fā)展。改善機(jī)具安全性能，也有利于實(shí)施安全監(jiān)管，提高農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管水平。