信訪改革：“由訪轉(zhuǎn)法”路線圖

王全寶

5月28日下午，陜西省藍(lán)田縣的孟圓（化名）通過遠(yuǎn)程視頻與最高人民法院信訪部門工作人員進(jìn)行了視頻對話。

此前，因為對縣政府給其頒發(fā)的土地使用證不滿，孟圓不斷上訴、上訪，已經(jīng)花費了十年時間。而這次，孟圓只用了近一個小時，就通過視頻向最高法院完成了信訪。

便捷的信訪渠道得益于最高人民法院剛開通不久的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)。據(jù)最高法院立案庭負(fù)責(zé)人透露，除個別地處偏遠(yuǎn)不具備條件的地方以外，全國已有3300多家高、中、基層法院實現(xiàn)了與該系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

此外，最高法院還印發(fā)了《遠(yuǎn)程視頻接訪規(guī)則》，進(jìn)而從制度上保障了涉法涉訴的遠(yuǎn)程信訪的實現(xiàn)。

中共十八大后，中央政法各單位相繼進(jìn)一步規(guī)范涉法涉訴信訪改革。中共中央政法委政法隊伍建設(shè)指導(dǎo)室主任許爾鋒向《中國新聞周刊》透露，經(jīng)過近一年的信訪改革，涉法涉訴類問題在黨政信訪部門接訪總量中比重在下降，從去年初的44%下降到目前的18%。與此同時，中央政法機關(guān)的接訪量則上升了近40%。

也就是說，到黨政信訪部門反映問題的減少了，而選擇在司法渠道進(jìn)行申訴的明顯增多。

涉訴信訪轉(zhuǎn)向司法渠道

國家信訪局研究室有關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國新聞周刊》透露，從去年開始，國家信訪局多次要求信訪部門對涉法涉訴信訪問題不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)。

“所謂不受理，就是信訪部門不受理已經(jīng)進(jìn)入或者應(yīng)該進(jìn)入司法程序解決的問題。所謂不交辦，就是對群眾來信中反映的涉法涉訴問題不交辦，轉(zhuǎn)由政法機關(guān)依法按程序處理。所謂不協(xié)調(diào)，就是不協(xié)調(diào)涉及涉法涉訴的信訪事項。也就是說，各級政府部門要尊重司法結(jié)論，維護(hù)司法權(quán)威?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人解釋說。

“三不”原則間接疏導(dǎo)了涉訴訪民信訪走司法渠道，而不是去黨政部門喊冤，這是涉訴信訪量劇增的重要原因。

從中央政法機關(guān)來看，各單位都不同程度進(jìn)行了涉法涉訴信訪改革。據(jù)公安部信訪辦負(fù)責(zé)人透露，公安部主要做了三項工作：首先是將正在辦理的案件審查、甄別，屬于19種情形的應(yīng)納入法定程序信訪范圍；其次，要求各地公安機關(guān)不得限制正常信訪活動；另外、要求各地公安機關(guān)從源頭上解決信訪問題。

作為信訪量的“大戶”，最高法院則出臺了多項信訪改革措施。比如對于應(yīng)該終結(jié)的案件則提出“三不”原則，即不再登記、不再通報、不再辦理，并配合地方黨委、政府及基層組織做好化解工作。

今年2月，最高法院又在官方網(wǎng)站開通網(wǎng)上申訴信訪平臺，以期減輕北京以及省會城市的信訪壓力。

在此之前，行政機關(guān)就已經(jīng)開始試水網(wǎng)上信訪。去年7月1日，國家信訪局宣布其官方網(wǎng)站將全面放開網(wǎng)絡(luò)投訴受理，只要訪民在網(wǎng)上注冊并登錄，就可以實現(xiàn)網(wǎng)上信訪。

以往大家對上訪戶的印象，是訪民不遠(yuǎn)千里跑到在北京各個中央部委大門外喊冤；有的長期上訪的老訪民聚集在某個區(qū)域，形成了上訪村；有些訪民還要提防被遣送回原籍的風(fēng)險。

目前，為了緩解信訪帶來的壓力，無論是政法機關(guān)還是行政部門都相繼開通網(wǎng)上信訪，這無疑是一種“低碳”的信訪模式。

從人治轉(zhuǎn)向法治

去年11月， 中共十八屆三中全會《決定》提出，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

今年3月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。

許爾鋒認(rèn)為，經(jīng)過一年的改革，訴訪不分、依靠行政手段推動解決法律問題的局面初步得到扭轉(zhuǎn)。他并告訴《中國新聞周刊》，“中央政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件，重點是抓好政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和宏觀協(xié)調(diào)。”

此前，中央政法委因為過多協(xié)調(diào)個案而遭受質(zhì)疑。而如今，中央政法委已不再關(guān)注個案，而是回歸務(wù)虛“辦大事”的協(xié)調(diào)職能。

“以往領(lǐng)導(dǎo)一批示，有關(guān)部門就用行政手段來啟動司法程序，這的確是‘人治。”一位不愿具名的政法界人士告訴《中國新聞周刊》。

而由人治衍生的腐敗則不斷顯現(xiàn)，甚至波及到更高層級主管信訪的官員。去年年底，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，國家信訪局黨組成員、副局長許杰涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。今年4月，國家信訪局副局長徐業(yè)安被發(fā)現(xiàn)在其辦公室自殺身亡，不過對于自殺原因目前仍沒有官方解釋。

對于信訪主管部門的領(lǐng)導(dǎo)相繼出事，盡管目前沒有確認(rèn)原因，但是輿論還是聚焦到“信訪灰色地帶”。

從2003年“信訪洪峰”開始，進(jìn)京上訪的人員數(shù)量和規(guī)模不斷在擴大，從而衍生出各種社會問題。也因為如此，控制進(jìn)京上訪的人數(shù)和規(guī)模成為評價地方官員政績的重要指標(biāo)。在信訪考核以及問責(zé)壓力下，地方政府采用各種手段到北京截訪，并由此催生了黑監(jiān)獄、黑保安公司非法拘禁等現(xiàn)象。

更為嚴(yán)重的是，一些地方政府到上級信訪部門花錢銷號，導(dǎo)致更惡劣的腐敗問題。

改變信訪人治局面成為社會共識。從去年年底開始，執(zhí)行多年的信訪考核和問責(zé)制度開始出現(xiàn)松動，各級地方政府開始弱化甚至直接取消信訪排名和通報。

如何終結(jié)？

在將涉法涉訴信訪回歸法治軌道解決后，該如何終結(jié)訪民所反映的問題呢？

中共中央發(fā)布的《意見》強調(diào)，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。

在此問題上，廣東省高級人民法院的做法引來社會關(guān)注。

5月28日，在廣東省十二屆人大常委會第九次會議上，廣東省高院院長鄭鄂表示，實行信訪終結(jié)制度以后，對訴權(quán)已窮盡且案件經(jīng)內(nèi)部核查無問題的信訪人，經(jīng)反復(fù)做息訪工作后仍纏訪、鬧訪的，實行信訪終結(jié)，由省法院或最高法院作出終結(jié)決定，之后對該信訪不受理、不通報、不交辦。終結(jié)后仍不息訪的，移交信訪人戶籍地或經(jīng)常居住地的基層黨政部門統(tǒng)籌處理。

由于法院分層級，涉訴信訪將采取分級負(fù)責(zé)制度。上級法院未改變下級法院裁判結(jié)果的，由下級法院承擔(dān)主要信訪工作職責(zé)；對下級法院承擔(dān)主要信訪工作職責(zé)的涉訴信訪，上級法院對信訪人僅做息訴引導(dǎo)工作，引導(dǎo)其向下級法院反映問題，由下級法院納入信訪工作流程。

此外，廣東省高院還決定，從今年第二季度起至年底作為涉訴信訪工作“非常過渡期”，采用超常規(guī)手段，建立聯(lián)絡(luò)員值班制度和聯(lián)動機制、開展案件排查、實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制，確保改革啟動后涉訴信訪工作平穩(wěn)有序開展。

但是，如何破解一些信訪事項終而不結(jié)、無限申訴、反復(fù)啟動法律處理程序，目前還沒有具有標(biāo)本意義的模式。去年，廣東省佛山中院試行信訪終結(jié)制度，通過召開信訪聽證會，終結(jié)纏訪、鬧訪等“無理訪”，這是一個新的探索。

在長期關(guān)注信訪制度的法學(xué)教授姜明安看來，目前信訪制度不僅本身制度設(shè)計不合理，就整個救濟、監(jiān)督以及解決爭議機制來說設(shè)計也有缺陷，“不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪制度，還要做好頂層設(shè)計，完善與其他救濟、監(jiān)督和解決爭議機制之間的銜接?！?/p>

中央政法委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，中央政法各單位還將根據(jù)《意見》要求，制定具體的終結(jié)辦法，“這項改革十分復(fù)雜，難度也很大?！?