如何利用好農(nóng)村集體建設(shè)用地

徐明

近年來，北京市在集體土地流轉(zhuǎn)和集約利用方面進行了有益探索，有力促進了城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治、農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十八屆三中全會指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在當(dāng)前對農(nóng)村集體土地的需求不斷高漲的背景下，以全面深化改革為契機，探索北京市農(nóng)村集體土地利用體制機制及融資模式創(chuàng)新，對于北京率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局、提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵具有重要意義。

利用現(xiàn)狀和存在的問題

集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地。據(jù)調(diào)查，2011年北京市農(nóng)村集體建設(shè)用地約1800平方公里。其中，農(nóng)村集體企事業(yè)單位用地700平方公里，農(nóng)村居民點用地1100平方公里左右。隨著北京城市建成區(qū)擴展、城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治和農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進，為了滿足中心城區(qū)功能疏解、城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人口租住需求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，北京市通過土地流轉(zhuǎn)和拆舊建新兩種方式，分別建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，利用農(nóng)村集體土地推進新型城鎮(zhèn)化進程。

目前北京市農(nóng)村集體建設(shè)用地還存在一些問題：一是農(nóng)村集體土地利用效率較低。村莊布局分散、農(nóng)村住宅建設(shè)容積率低、農(nóng)村房屋空置率高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大院普遍存在土地閑置、土地利用率低、多用于低端產(chǎn)業(yè)等問題。二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中宅基地騰退難度較大。按照2004年版北京城市總體規(guī)劃，考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，預(yù)計2020年村莊建設(shè)用地為300平方公里，但2011年北京全市農(nóng)村居民點用地約1100平方公里，與規(guī)劃用地規(guī)模相差800平方公里。三是存在土地違法、違規(guī)使用問題，如許多地塊違反規(guī)劃和用地審批手續(xù)進行土地開發(fā)經(jīng)營和違章建設(shè)。四是土地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏規(guī)范。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會，集體土地價格評估制度不健全，現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)大多屬于私下交易，執(zhí)行流轉(zhuǎn)協(xié)議沒有保障。五是利用集體建設(shè)用地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺乏保障。村集體經(jīng)濟實力有限，農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項目只能通過出租獲取收益，貸款困難，回款周期長。針對農(nóng)村的金融服務(wù)欠缺，現(xiàn)有的信貸產(chǎn)品不能滿足集體土地多元化利用對金融的需求。

可借鑒的改革思路

在實踐中，全國各地對推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、提高集體土地利用效率的探索日益活躍，從中我們可以獲得以下啟示。

實現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)交易是集約利用土地的重要手段。要實現(xiàn)全市一盤棋的高效土地利用模式，必須在較大范圍內(nèi)建立土地開發(fā)權(quán)交易平臺。北京市域面積16410.5平方公里，其中平原面積約占全市土地面積的39%，山地面積約占61%。除中心城區(qū)和11個新城之外，廣大的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)處于分散、粗放的無序狀態(tài)。要建立全市一體化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，需要以城市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為指導(dǎo)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為前提，通過土地整理和復(fù)墾，明確新增的土地開發(fā)權(quán)，納入全市土地儲備，提供信息共享平臺和交易平臺，以多種形式辦理交易事務(wù)。目前，包括北京在內(nèi)的很多城市都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，但多限于農(nóng)用地及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

區(qū)域整體平衡是解決農(nóng)村集體土地開發(fā)資金問題的有效途徑。將區(qū)域內(nèi)部分地塊以國有土地出讓，其土地增值收益返還用于區(qū)域整體的資金平衡。目前，北京在第一道和第二道綠化隔離帶地區(qū)以及重點村建設(shè)過程中，都部分地采用了這種模式。該模式無需突破目前國家的法律法規(guī)框架，只需要在市級層面，由國土、規(guī)劃等部門政策創(chuàng)新集成。一是區(qū)域內(nèi)允許新增部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地，采用招拍掛的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設(shè)成本。二是允許區(qū)域內(nèi)土地溢價收益定向返還用于該區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。在當(dāng)前農(nóng)村集體土地?zé)o法流轉(zhuǎn)、不可抵押融資的情況下，這是解決集體建設(shè)用地建設(shè)資金一種行之有效的路徑。

解決土地融資“瓶頸”的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)，使用權(quán)無法抵押。與國有土地不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地不具有直接將土地資源轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)的條件。這是集體建設(shè)用地抵押融資的“瓶頸”。目前，北京不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)的范圍內(nèi)，不是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，也沒有相關(guān)政策法規(guī)的支撐。因此在現(xiàn)行法律之下，北京要獲得土地融資的政策創(chuàng)新環(huán)境，首先需要獲得國家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和管理的先行先試的政策支持。

集體土地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)建立政府讓利于民的基本思路。在新型城鎮(zhèn)化進程中，要保證農(nóng)民的利益，必須徹底放棄“土地財政”的做法，打破目前將集體土地征為國有的唯一的土地利用方式，以多種形式盤活集體土地資源，用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府讓利，農(nóng)民獲利，真正做到取之于民，用之于民。實現(xiàn)土地集約使用的可持續(xù)性和長期性，應(yīng)該維護農(nóng)民的民主權(quán)利，公開參與協(xié)議的談判和政策的制定；對不同農(nóng)民集中居住小區(qū)的地理位置、小區(qū)環(huán)境、補償面積等因素綜合考慮，適當(dāng)提高置換或補償標(biāo)準(zhǔn)，增強農(nóng)民主動集約用地的積極性。

當(dāng)前適合北京的集體建設(shè)用地利用模式

2013年，為促進城鄉(xiāng)一體化進程，北京市提出新“三起來”——土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民組織起來。在當(dāng)前法律框架下，要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來，應(yīng)總結(jié)各類試點的成功經(jīng)驗，明確讓利于民的基本思路，推行有利于盤活農(nóng)村集體土地的辦法。

在以海淀唐家?guī)X地區(qū)為典型代表的緊鄰市級重點功能區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，如大興新航城地區(qū)等，盡量申請國家層面的特殊政策；其余的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和重點村改造地區(qū)，應(yīng)從集體建設(shè)用地的不同區(qū)位出發(fā)，在市級層面尋求政策集成，分別適用以下幾種既保障農(nóng)民權(quán)益，又能使農(nóng)村集體土地盤活流轉(zhuǎn)起來用于城鎮(zhèn)建設(shè)的模式。

“大興西紅門”模式。允許部分國有土地的溢價收益補償集體建設(shè)用地的開發(fā)建設(shè)成本。類似于大興區(qū)西紅門的集體土地利用方式。應(yīng)擴展試點范圍，從綠隔地區(qū)和重點村擴展到其他有條件的開發(fā)地區(qū)。此種方式需要在國土、規(guī)劃、財政等多部門的支持下進行創(chuàng)新：一是允許新增部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地，即一定比例的建設(shè)用地采用征為國有的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設(shè)成本。二是允許區(qū)域內(nèi)土地溢價收益定向返還，用于該區(qū)域其他地塊的開發(fā)建設(shè)。雖然土地收益定向返還的政策還未真正施行，但是在CBD地區(qū)開發(fā)等市級重點功能區(qū)開發(fā)建設(shè)中曾經(jīng)或正在探索該項政策。

“海淀唐家?guī)X”模式。允許村集體在現(xiàn)有集體建設(shè)用地范圍內(nèi)自主開發(fā)村民住宅和集體產(chǎn)業(yè)用房，類似于唐家?guī)X舊村改造的以宅基地?fù)Q房，以村集體經(jīng)營管理房屋出租。此方式可以最大限度地調(diào)動村集體的積極性，但是必須與小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別開來。村集體可以自籌資金或與社會企業(yè)共同建設(shè)農(nóng)村住宅、商鋪、酒店等，以房屋出租收益實現(xiàn)村民、村集體和社會企業(yè)的多方盈利。這種方式需要國土、規(guī)劃等部門的支持，一是允許按照新型農(nóng)村社區(qū)的政策，即集體土地上拆舊與建新，按增減掛鉤相關(guān)政策實行整體審批，不再單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。二是允許在集體土地上建設(shè)部分的集體產(chǎn)業(yè)用房，根據(jù)北京市試點地區(qū)的調(diào)研，一般比例在30%左右或按照戶籍人口人均50平方米建筑面積的產(chǎn)業(yè)用房標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)。

“廣東三舊改造”模式。對于城市核心區(qū)的城中村，可采取此模式，允許集體土地直接轉(zhuǎn)為國有土地性質(zhì)，并將土地補償款約50%以上返還原土地使用者，鼓勵原土地使用者開發(fā)。此種方式不能用于較大規(guī)模的地區(qū)，比較適用于拆遷改造難度較大的城中村地區(qū)。該方式也需要多方面的創(chuàng)新：一是允許城中村土地直接轉(zhuǎn)為國有土地，免繳新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地有償使用費。二是原土地使用者，包括村集體和企業(yè)可獲得自己交納土地出讓金的分成，按照廣東的做法，約50%-80%。

除此之外，在全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即將破冰的背景下，我們還應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下盡早探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的體制機制，從土地政策、上位規(guī)劃、土地指標(biāo)、金融政策等多方面，為集體土地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造條件，促進集體土地有序流轉(zhuǎn)。

（作者：國家開發(fā)銀行北京分行行長）

責(zé)任編輯：魏曄玲