居安思危謀長遠，開放改革創(chuàng)未來

今年是澳門回歸15周年。1999年澳門回歸，是澳門歷史上一次重大的政治制度變遷。根據(jù)《澳門基本法》，澳門特別行政區(qū)實行“一國兩制”、澳人治澳、高度自治。行政長官和立法會根據(jù)《基本法》的規(guī)定完成選舉和改選，並因應社會發(fā)展的需要，循序漸進地增加其產(chǎn)生方式的民主成分，使澳門的民主政治得以穩(wěn)步發(fā)展。政治行政機構整體而言運作暢順，政府施政方針的確立、調(diào)整，基本能因應經(jīng)濟社會發(fā)展情勢的變化，也為居民所接受。在新的制度安排下，澳門居民當家作主，充分發(fā)揮了建設美好家園的主動性和積極性，展現(xiàn)出前所未有的激情、活力和生機。

澳門回歸後，還完成了另一次經(jīng)濟制度的重大變遷，那就是2002年博彩業(yè)的適度開放。博彩業(yè)從壟斷走向開放，首先帶動建築行業(yè)的發(fā)展，緩解了當時嚴峻的失業(yè)狀況。與此同時，中央政府開放內(nèi)地居民個人港澳游，雙管齊下，使固定資本加速形成，服務出口膨脹，使本地生產(chǎn)總值重拾增長正軌，直接促成了澳門經(jīng)濟的復蘇與騰飛，經(jīng)濟總量比回歸時擴張達5倍強（表1）。經(jīng)濟的持續(xù)增長不僅令失業(yè)率快速下降，居民的收入水平有了大幅的增長（表2，表3），也令政府庫房充裕（表4），為改善教育設施和教學條件、興建公共房屋、完善社會保障制度、繁榮文化藝術事業(yè)以及解決因經(jīng)濟跳躍式發(fā)展帶來的各種社會問題提供了根本支撐。

一、令人矚目的成就

澳門特區(qū)成立15年來，順應時勢，大致經(jīng)歷了“固本培元、穩(wěn)健發(fā)展”、“提升居民綜合生活素質(zhì)”和“科學施政、陽光政府”三個施政階段，有得有失，落實過程中也不無偏差，但總體而言，三個階段的施政重點切合實際，方向正確，策略也大致成功。今天，澳門政治發(fā)展，經(jīng)濟繁榮，社會穩(wěn)定，民生改善，文教進步，“一國兩制”的偉大事業(yè)取得了令人矚目的成就。具體而言，可以大致概括如下：

1. 澳門特別行政區(qū)開局良好，平穩(wěn)順利完成重大的歷史性政治變遷，傳承和弘揚了澳門居民“愛國愛澳”的傳統(tǒng)，加強了居民的家國情懷，營造了良好的政治、社會環(huán)境；

2. 博彩業(yè)適度開放有序展開並取得成功，經(jīng)濟迅猛增長，為特區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎，失業(yè)率逐年下降，居民收入明顯提高，生活顯著改善；

3. 戰(zhàn)勝了“非典”的侵襲，進一步強化了市民守望相助、同舟共濟的合作精神，增進了居民的凝聚力和歸屬感，為解決和緩解隨後因經(jīng)濟快速增長產(chǎn)生的社會問題鞏固了民意基礎與和諧局面；

4. 順利完成了《澳門基本法》第二十三條立法，加深了對“一國兩制”的認識和理解，進一步強化了國家觀念和民族意識，維護了國家安全；

5. 順利完成了澳門政制發(fā)展的諮詢和立法，穩(wěn)健推進政制向前發(fā)展。立法議員選舉產(chǎn)生比例增加，議員更積極主動投入工作，對政府施政發(fā)揮更大的監(jiān)督作用；

6. 實現(xiàn)了15年免費義務教育，大量增加獎學金和貸學金名額和金額，並大大改善了教學設施和條件，為實現(xiàn)教育平等、培養(yǎng)更多治澳人才創(chuàng)造了良好條件；

7. 澳門歷史城區(qū)成功列入聯(lián)合國教科文組織世界文化遺產(chǎn)名錄，更好地樹立了澳門作為文化城市的形象，增加了澳門的國際知名度，對本土文化元素和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)深度發(fā)掘，更豐富了把澳門建設成為“世界旅遊休閒中心”的人文歷史內(nèi)涵；

8. 推出了雙層社會保障制度，增加了社會保障的覆蓋面1，提高了各種社會福利，弱勢社群得到了實質(zhì)性支持，民生不斷改善（表5）；

9. 正在加速完成19，000個公共房屋的興建及規(guī)劃啟動“後萬九”公屋建設，一定程度上緩解了高房價對社會弱勢社群的沖撃；

10. 橫琴島澳門大學新校區(qū)的建成使用和粵澳產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形成，為珠澳、粵澳合作創(chuàng)造了一個新模式，也為澳門的未來發(fā)展開闢了一條新路徑。與此同時，在國家支持下，發(fā)揮澳門獨特優(yōu)勢，著力推進澳門作為中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作平臺的構建，不斷取得新突破與新成效。

要詳列特區(qū)成立15年來取得的成就，當然遠遠不止上述10項。澳門趕上了前所未有的歷史發(fā)展機遇，也取得了舉世稱頌的成功。附表中的數(shù)據(jù)，十分客觀地反映出澳門回歸後的巨大進步。

二、不容輕視的挑戰(zhàn)

勿庸諱言，澳門特區(qū)成立後，在取得歷史性進步的同時，也面臨著發(fā)展所帶來的問題與挑戰(zhàn)。因此，如何居安思危，總結經(jīng)驗，鞏固成果，解決現(xiàn)存問題，謀劃長遠發(fā)展，迎接更大的挑戰(zhàn)，更加值得我們深入思考和探討。

依我們淺見，澳門特區(qū)當前面臨的主要挑戰(zhàn)有如下幾項：

1. 經(jīng)濟適度多元化。旅遊博彩業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，欣欣向榮，但帶動其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用不夠顯著，經(jīng)濟適度多元化步履艱難。為了維護特區(qū)的經(jīng)濟安全，推動可持續(xù)發(fā)展，急需找到突破口，尤其要在區(qū)域合作中尋找可行路徑；

2. 城市發(fā)展空間與承載力的擴大。隨著經(jīng)濟連年高速增長和經(jīng)濟規(guī)模的快速擴張，人口和遊客持續(xù)不斷增加，城市發(fā)展空間與承載力顯得嚴重不足。擁擠的空間，不僅限制了經(jīng)濟健康發(fā)展和束縛了經(jīng)濟適度多元化，超負荷的承載力，更可能降低居民的生活素質(zhì)，甚至激化社會矛盾；

3. 制度改革與創(chuàng)新。政治制度和經(jīng)濟制度的重大變遷，必然觸發(fā)法律制度的調(diào)整和公共行政的改革。然而，由於前者是自上而下設計推行的，後者並未緊隨其變化的步伐而作出適時的應有調(diào)整和改革。眾所周知，內(nèi)部社會諸多法律法規(guī)是回歸前、甚至是三、四十年前制訂而在回歸後承繼、延續(xù)下來的，而近年經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，某些法律法規(guī)的不適應性更加明顯，日漸成為發(fā)展的絆腳石，急需與時俱進地進行改革和創(chuàng)新；

4. 治理體系的現(xiàn)代化與治理能力的提升。特區(qū)成立後的跳躍式快速經(jīng)濟增長，為各界始料不及。各種社會問題加快顯露，社會矛盾不斷激化，對政府和社會的治理能力造成嚴峻挑戰(zhàn)。原有的治理模式雖在不斷的適應調(diào)整中，但治理體系基本上蕭規(guī)曹隨，治理能力也無法短時間內(nèi)獲得大幅提升，遠遠跟不上形勢的發(fā)展，“小朋友做大人的事情”的狀況沒有明顯改善；

5. 人才的培養(yǎng)。百年一遇的大發(fā)展打開了小城的格局，也迎來了國際化、全球化的衝擊，放大了歷史遺留下來的問題，更加突顯了人力資源和人才的嚴重不足，特別是本地專業(yè)人才的缺乏。短時間而言，可以通過引進解決部份問題，但長遠來說，人才本地化且質(zhì)、量俱進方可長治久安。

三、 開放改革的前景

特區(qū)成立15年來，經(jīng)濟總量、人口規(guī)模、人均收入、城市面貎諸方面都發(fā)生了莫大的變化，進步是實實在在且有目共睹的，各種挑戰(zhàn)也在社會上有廣泛的關注和討論。針對當前發(fā)展中最突出的問題，不少研究還提出了很多頗具建設性的意見、建議和方案。我們認為，加大開放改革力度，是當前解決問題的關鍵選項，也是謀求長遠發(fā)展的不二之選。因為只有開放，才能擴展空間激發(fā)社會的活力，才能在區(qū)域合作中加快經(jīng)濟多元化；只有改革，才能釋放動力促進制度的創(chuàng)新以及治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

應該說，澳門是一個開放城市。在漫長歷史發(fā)展過程中，開放的時期是繁盛的，繁盛時期則會更加開放，而封閉就導致衰落，衰落時期則會更加封閉?；貧w之後，政治、經(jīng)濟制度的重大變遷，令澳門與祖國內(nèi)地和世界全面接軌，開放改革的大勢已不可逆轉(zhuǎn)2。多年的快速發(fā)展，澳門發(fā)生了翻天覆地的變化，但濃厚的鄉(xiāng)土氣息和小富即安的心態(tài)尚未有本質(zhì)的改變，對舊制度、老結構也基本上是修修補補，無法真正解放思想，放寬視野，更不敢邁開大步，大膽行動，審時度勢地調(diào)整利益結構和權力結構，創(chuàng)造一個全新的大格局。

中國社會科學院一個課題組對亞洲多個國家和地區(qū)的政治發(fā)展進行考察後發(fā)現(xiàn)，政體結構、權力結構和利益結構構成了政治體系的基本結構，政體結構是指“一個國家由憲法等法律體系規(guī)定的基本政治制度和正式結構”，權力結構是指“掌握政治權力的精英階層及其內(nèi)部不同集團所處的地位以及相互關係”，而利益結構則指“擁有政治資源和社會影響力的利益集團及其相互關係”，其中政體結構對權力結構具有規(guī)製作用，利益結構對權力結構具有建構作用。3特區(qū)的政體結構在《澳門基本法》已有明確規(guī)定且已依法成立，具有相當?shù)拈_放性，而近年經(jīng)濟高速發(fā)展與社會初步轉(zhuǎn)型催生了眾多的新興利益集團，新興利益集團日趨積極而強烈的政治參與，已開始觸發(fā)原有的利益結構出現(xiàn)鬆動；利益結構的不斷變化，遲早也會觸發(fā)權力結構的變動。亞洲政治實踐告訴我們，隨著新興利益集團的發(fā)展壯大及其政治參與的不斷擴大，傳統(tǒng)社會必將向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，如果轉(zhuǎn)型順利，“社會大流動、身份大改變、財富大增加、關係大變化”4，社會主動性和積極性將全面激發(fā)，出現(xiàn)生機勃勃的局面。澳門特區(qū)初創(chuàng)時的經(jīng)驗，也充份證明了此點。

現(xiàn)代化的社會是機會平等、程序正義、自由公平競爭的社會。一個現(xiàn)代化的社會才是開放的社會，開放的社會才有開放的胸懷和思維，才有開放的利益結構和權力結構，唯其如此，才能令社會轉(zhuǎn)型付出較低的代價。在開放的視野中，積極參與區(qū)域合作，是尋找經(jīng)濟適度多元化、擴大城市發(fā)展空間與承載力的必由之路。也只有拓展有形和無形的空間，放大格局，激發(fā)活力，釋放能量，內(nèi)部的制度創(chuàng)新以及治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才能步入坦途。

澳門改革的最大困境，是格局的限制。過於擁擠的空間，人際關係極為密切，各種利益高度交集，嚴重局限了改革思維，使改革者無法施展身手。然而，這也可能是澳門推進改革的優(yōu)勢──只要有了可行的新思路、新舉措，又比較容易達成共識，比較容易落實。因此，只要描繪出一個符合實際、兼顧各方利益及相對清晰的改革願景與規(guī)劃，完全是可以實現(xiàn)的。歷史經(jīng)驗證明，一個遠離現(xiàn)實的理想社會是難以維持的，反之，一個 “只顧現(xiàn)實，沒有理想、沒有目標、不考慮未來，民眾的個別利益、眼前利益、局部利益高於一切，結果必然是竭澤而漁、吃光花淨，這樣的社會同樣是難以為繼的”。5

澳門發(fā)展的最大困境，是制度的滯後和人才的匱乏。然而，我們應該清醒認識到，這個困境既是歷史遺留下來的，又是近年高速發(fā)展造成的。制度的滯後，涉及到兩個層面，一是利益關係的調(diào)整，一是程序性的改良。前者需要一個博弈的過程，其改革將是一項長期而艱巨的任務；後者則相對簡單，是一項技術性工作，應該儘快展開。也只有改革和創(chuàng)新制度，才能建立一個現(xiàn)代化的治理體系，從根本上提升治理水平。人才的匱乏，也應該從人才不足的原因去分析。毫無疑問，澳門的快速發(fā)展，導致了人才量與質(zhì)的不足，這也是高速發(fā)展中的一個必然現(xiàn)象。但不能忽略的是，原有的利益結構和權力結構的運行傳統(tǒng)與慣性局限了人才的培養(yǎng)和儲備，值得深思反省。換言之，只有傳統(tǒng)利益結構和權力結構從封閉走向開放，“不拘一格降人才”，才能培養(yǎng)和歷練出所需的各類人才，才能 “天生我才必有用”。事實上，近二、三十年澳門青年中受過良好高等教育的比例不斷提高，潛在人才當不在少數(shù)。只要創(chuàng)造足夠的自由公平競爭條件，調(diào)動起這些人的積極性並提供充分的發(fā)揮空間，相信開放、改革、發(fā)展的困境終究是可以衝破的。

總之，澳門處於歷史發(fā)展的關鍵時期，也處於歷史發(fā)展的最好時期?！瓣P鍵”，是因為發(fā)展現(xiàn)已進入樽頸區(qū)，深層次問題日益突出，各種矛盾不斷激化，倘再遲疑不決，錯過了時機，將要付出更大的代價。“最好”，是因為基本優(yōu)勢仍在。儘管澳門經(jīng)歷了經(jīng)濟快速增長與社會初步轉(zhuǎn)型的衝擊，並且付出了一定的代價，但主流核心價值依然未變：愛國愛澳、求同存異、和衷共濟、守望相助；雖然社會漸趨多元甚至有所分化，但愛國愛澳、榮辱與共、追求發(fā)展、和諧穩(wěn)定的中堅力量依然強勢；雖然管治不斷經(jīng)受挑戰(zhàn)，但行政主導地位未曾動搖；難得的是，經(jīng)過多年的積累，政府庫房充裕，有足夠的財政能力培養(yǎng)人才、推動開放、進行改革、謀求發(fā)展和促進和諧。而最為重要的是，中央全面落實 “一國兩制”方針，全力支持特區(qū)政府依法施政，全方位配合特區(qū)穩(wěn)健發(fā)展，而祖國內(nèi)地正在展開全方位、多層次的改革，必將為澳門的發(fā)展帶來更多的有利因素。澳門居民當應堅定信心，鼓足勇氣，迎接挑戰(zhàn)，努力釋放開放改革的能量並分享其紅利，創(chuàng)造一個更加輝煌美好的未來。

1 參見孫代堯 薜偉玲《人口老齡化背景下的澳門社會保障制度》，載《港澳研究》，2013年第1期，第83-92頁。

2 參閱吳志良《開放改革的大勢不可逆轉(zhuǎn)》，載《行政》，2006年第4期，第1131-1137頁。

3 詳見房寧《亞洲政治比較研究的理論性發(fā)現(xiàn)》，載《中國社會科學》，2014年第2期，第62-78頁。

4 房寧，前引文，第72頁。

5 房寧，前引文，第77頁。

（作者為澳門基金會行政委員會主席、歷史學博士）