農(nóng)民工職業(yè)傷害保障缺失深層因素分析

鄧大松+吳菲+熊羽

[摘要]長期以來農(nóng)民工職業(yè)傷害保障是一個較少被關(guān)注的問題。利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)典的工資理論，引入制度性預(yù)算軟約束的新概念，在分別對我國農(nóng)民工職業(yè)傷害保障面臨的內(nèi)生困境和外延環(huán)境進(jìn)行分析的同時，提出農(nóng)民工自身保障需求呈現(xiàn)弱彈性和勞動市場價格信號無效的新觀點，農(nóng)民工職業(yè)傷害保障缺失的深層因素，即勞動市場上的價格信號無效以及在道德和保障制度等方面丞待提升。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；職業(yè)傷害保障；勞動市場

[中圖分類號] F247 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-8487（2014）04-0061-04

在我國改革開放30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程當(dāng)中，農(nóng)民工作為勞動力市場中供給方的主體，在呼吁被關(guān)注和被保障的過程中為我國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，同時也付出了極大的代價。但長期以來，農(nóng)民工的自身權(quán)益始終得不到保障，工作薪酬拖欠事件頻起，各種因素所導(dǎo)致的傷殘事故的善后工作缺失，職業(yè)特性引發(fā)的重大疾病缺少有效保障，與工作強(qiáng)度相適應(yīng)的收入以及福利水平過低等。而所有問題的矛頭無不指向農(nóng)民工勞動保障權(quán)利的缺失，尤其是以職業(yè)傷害的保障缺失為最。

當(dāng)前有統(tǒng)計表明我國每年礦山企業(yè)死亡人數(shù)平均8000人左右，而農(nóng)民工死亡數(shù)就占90%。而在建筑施工生產(chǎn)安全事故中受害的90%也是農(nóng)民工，作為事故多發(fā)行業(yè)之一的危險化學(xué)品生產(chǎn)，每年50000多例的職業(yè)中毒中大部分也是農(nóng)民工，與農(nóng)民工高職業(yè)傷害率相伴的卻是薄弱的事后救濟(jì)，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示截止到2011年底，就我國中部地區(qū)僅有占全部農(nóng)民工總數(shù)的30%一35%的農(nóng)民工參加了工傷保險，全國范圍內(nèi)這個數(shù)字比例在25%上下[1]（P79）。

針對農(nóng)民工多處于高危行業(yè)且職業(yè)傷害的保障權(quán)利長期得不到實現(xiàn)的現(xiàn)狀，國內(nèi)諸多學(xué)者對此有自己的觀點。蔡昉、都陽和王美艷在《勞動力流動的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中對農(nóng)村勞動力流動的原因、效應(yīng)和福利分配有著精辟的論述，他們認(rèn)為，國家鑒于重工業(yè)趕超戰(zhàn)略，設(shè)計了一套二元體制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行工業(yè)資本積累。而在舊的體制打破之后，農(nóng)村勞動力在絕對收入差距的推動下開始向城市流動。在城市化背景下的勞動力流動既有資源有效利用的效率改進(jìn)效應(yīng)，又有原特權(quán)福利再分配和遷移收入的利益分配效應(yīng)。出于制度性排斥和就業(yè)保護(hù)的目的，城市的特殊利益集團(tuán)會對農(nóng)村勞動力進(jìn)行排斥和限制。在面對農(nóng)村勞動力流入問題時，中國制度變遷的主要行為主體—地方政府處于一個兩難境地。這是由于存在勞動力流入的雙重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。二是激化群體矛盾的福利分配效應(yīng)。這樣的話.以追求政治純效益為目的的政府，一方面要依靠勞動力流入來實現(xiàn)地區(qū)國民收入的快速增長，另一方面則要限制勞動力流入來贏得地區(qū)利益集團(tuán)的大力支持[2]（P79-81）。

一、職業(yè)傷害保障缺失的理論分析

當(dāng)前我國農(nóng)民工的職業(yè)傷害保障缺失這一困境實質(zhì)上既有著其自身內(nèi)部存在的局限，外生的客觀因素同樣使農(nóng)民工職業(yè)傷害缺乏保障。

（一）農(nóng)民工自身因素的局限。

（1）農(nóng)民工自身職業(yè)的高風(fēng)險特性。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》中指出：收入不足確實是造成貧困生活的很強(qiáng)的誘發(fā)性條件，貧苦可以用可行能力的剝奪來合理地識別，這種方法集中具有自身固有的重要性的剝奪，而對收入而言的相對剝奪，會產(chǎn)生可行能力的絕對剝奪。不難理解，我國農(nóng)民工是由于農(nóng)村和城市的勞動收入差距較大而產(chǎn)生的勞動力的區(qū)域性遷移，但是農(nóng)民工作為外來遷移勞動力，必須要面對的就是城市勞動力已經(jīng)占據(jù)了勞動條件和薪資報酬相對較好的勞動崗位的現(xiàn)狀。加上由于其自身與本土勞動力在受教育程度和技術(shù)能力上的差距在短期內(nèi)難以消除，使得此類工人剛到城市就只能從事最基本且勞動強(qiáng)度最大、勞動風(fēng)險最高、勞動報酬最少的工作（即可行力的剝奪）。而在這種現(xiàn)狀下，勞動力的職業(yè)傷害發(fā)生概率將不可避免地會加大，對職業(yè)傷害保障的考驗也在增加。

（2）農(nóng)民工職業(yè)傷害保障需求的弱彈性。

保障需求的弱彈性指的是農(nóng)民工自身的職業(yè)傷害保障需求在職業(yè)傷害發(fā)生過程和結(jié)果當(dāng)中呈現(xiàn)較弱的一個狀態(tài)，其根源就在于我國農(nóng)民工超強(qiáng)的忍耐力和其自身有限的理性認(rèn)識。

農(nóng)民工群體本質(zhì)上是長期生活在農(nóng)村的第一產(chǎn)業(yè)勞動力，在勞動力競爭激烈的城市當(dāng)中能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模大軍，最大的優(yōu)勢就是其優(yōu)于城市勞動力的吃苦能力和忍受力。這股競爭力一方面使其成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中所青睞的勞動力來源（不可否認(rèn)其在這方面競爭超過了城市勞動力），成為了我國城市化過程中的中堅力量。但與此同時也因其忍受力較強(qiáng)而使得自身在遭受職業(yè)傷害的過程中，其任勞任怨的特性就表現(xiàn)為忍氣吞聲且不懂得使用保障自身權(quán)益的對策去獲取自身的合理保障補(bǔ)償。因此農(nóng)民工自身保障需求的弱彈性是其職業(yè)傷害保障缺失的重要因素之一。

（3）農(nóng)民工在勞動力市場獲得保障的不可能性。

我們可以假定存在著一個勞動市場，且主體為以農(nóng)民工為主的勞動要素供給方和以廠商為代表的勞動要素需求方，政府作為制度提供者是勞動要素市場外部約束條件的執(zhí)行者。農(nóng)民工和廠商都存在預(yù)算約束條件，農(nóng)民工以效用最大化為目的，廠商以利潤最大化為目的。我國農(nóng)民工一般缺少工會性質(zhì)的組織，則一般認(rèn)為我國農(nóng)民工組織力水平較低。因而我國的勞動市場是需求方較為強(qiáng)勢的買方市場，由于勞動力供給的數(shù)量較大，可近似考慮為完全競爭市場。需要說明的是，此處所指的勞動市場僅指由農(nóng)民工和廠商構(gòu)成的勞動市場。那么考慮一個簡單的完全競爭條件下的一般狀態(tài)來解釋我國農(nóng)民工職業(yè)傷害保障的現(xiàn)狀。

一般認(rèn)為農(nóng)民工職業(yè)傷害保障基本由廠商提供。假設(shè)為單個農(nóng)民工與單個廠商的最優(yōu)化問題，那么廠商由于面臨的農(nóng)民工是無差別的勞動力市場，在成本最小化和效益最大化的機(jī)制作用下，在不提供職業(yè)傷害保障的前提下，如果仍然有愿意簽訂合同的勞動力，則在沒有較強(qiáng)工會組織能力的農(nóng)民工群體當(dāng)中，這勞動力供給是絕對存在的，簽訂了工作合同且不需要保障的農(nóng)民工在勞動力市場上擠出了有保障意識且理性的農(nóng)民工。endprint

換成集體農(nóng)民工和集體廠商情況似乎也并沒有好轉(zhuǎn)。雖然理性的農(nóng)民工可以拒絕第一個廠商的無傷害保障合同，也可以拒絕第二個，但是如果愿意簽訂無保障合同的勞動力滿足了所有廠商的勞動力需求，更多勞動力對工作和收入的需求大于其對傷害的風(fēng)險預(yù)期，理性的農(nóng)民工仍然將被廠商市場所排斥。實際上農(nóng)民工職業(yè)的高風(fēng)險性和其保障需求的普遍弱彈性證明了這一點，有保障的合同仍然不會被簽訂下來。

綜上分析，在一般無強(qiáng)制約束的條件下，廠商沒有自愿提供農(nóng)民工職業(yè)傷害保障的可能性。由勞動市場理論的分析可知，在為獲得農(nóng)民工職業(yè)傷害保障的“談判”中，單個農(nóng)民工和無組織的農(nóng)民工群體都是處于弱勢地位，若沒有外力推動，在開放市場條件下他們不可能同時獲得勞動工資和職業(yè)傷害保障（即工傷保險）。

（二）農(nóng)民工職業(yè)傷害保障。

當(dāng)前我國農(nóng)民工的職業(yè)傷害保障之所以陷入困境，與其面臨的嚴(yán)峻的外部環(huán)境有一定的關(guān)系，這些因素同樣深刻地影響著農(nóng)民工的職業(yè)傷害保障問題。

（1）價格信號在勞動權(quán)益市場上的無效。

在我國的勞動力市場上。單位工資長期以來都在勞動力市場的供求雙方當(dāng)中充當(dāng)價格信號。但是，僅以單位工資作為價格信號毫無疑問是不夠的。因為對于農(nóng)民工而言，在廠商利用勞動要素進(jìn)行生產(chǎn)時，他不只利用了勞動要素，而且還利用了農(nóng)民工這一類型工人的人身權(quán)利，而這種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓價格也是價格信號中的一部分。

相對于市場經(jīng)濟(jì)體制較為健全有效的西方而言，中國勞動市場中有過多的定義被含糊和忽略了，人身權(quán)利的轉(zhuǎn)讓價格就是這其中一種。由于工作本身具有較大的風(fēng)險性，農(nóng)民工很有可能受到較大的人身傷害，而這種人身傷害的代價并沒有在勞動市場上表現(xiàn)出來，長期以來都含糊不清，導(dǎo)致在人身傷害真正發(fā)生時就沒有可能通過合同契約的形式得到有效的保障。而這種含糊不清，在一定程度上也是由于戶籍制度所導(dǎo)致的，因為現(xiàn)有的二元戶籍制度使得勞動要素的出賣權(quán)得到了保障，而索賠權(quán)卻無法得到應(yīng)有保障。因而，將人身權(quán)利的轉(zhuǎn)讓價格計入價格信號中是有必要的，即一般認(rèn)為勞動力的勞動權(quán)利得到保證的同時，勞動風(fēng)險保障責(zé)任也應(yīng)該得到保障。

（2）廠商存在制度性預(yù)算軟約束。

假設(shè)再進(jìn)一步將條件放開，如果廠商存在制度性的強(qiáng)制約束，即有法律等外在因素的制約，則該問題可以迎刃而解。問題就轉(zhuǎn)換為廠商存不存在制度性的強(qiáng)制約束這個問題。

亞諾什·科爾奈（Janos.Konai）在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的“預(yù)算軟約束”的概念，在此處可以借以解釋這個問題。亞諾什·科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中將預(yù)算約束分為“軟”和“硬”。他認(rèn)為較窄的約束（即硬約束）總是有效，而較寬的約束（即軟約束）是無效的。同時，他也認(rèn)為約束的軟硬程度取決于具體的環(huán)境條件，即取決于要求遵守行為規(guī)制的社會關(guān)系[4]（P121）。

從科爾奈闡述的角度出發(fā)，比較西方較為完善的職業(yè)傷害保障體系，考慮中國農(nóng)民工職業(yè)傷害保障方面的實際情況，可以看出中國的農(nóng)民工職業(yè)傷害保障問題的原因之一就是雇傭廠商存在制度性預(yù)算軟約束。這里所謂的制度性預(yù)算約束就是政府和社會對企業(yè)的外部約束（甚至是強(qiáng)制性、無償性的），包括道德譴責(zé)、輿論監(jiān)督、法律制裁、行政監(jiān)管等。

在我國，這樣的外部約束與西方相比較而言，是呈現(xiàn)彈性的，而且是非硬性的。由于尋租的存在、外部制約的缺失以及激勵失效，政府沒有內(nèi)在的激勵去處理類似相關(guān)的職業(yè)傷害事故和進(jìn)行事后保障，同時也沒有一套完善的保障機(jī)制來維護(hù)農(nóng)民工的相關(guān)權(quán)利。而更為重要的一點是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國家戰(zhàn)略的現(xiàn)行條件下，政府為追求政治凈效益（即地方的GDP經(jīng)濟(jì)總量政績，為官員考核的重要指標(biāo)之一）卻有和廠商合作的動力，這樣，企業(yè)出于利潤最大化的內(nèi)在動力。就有壓低成本拒付保障費用的可能性。

在對上述勞動要素的供給方和需求方的分析中可以看到：農(nóng)民工作為勞動要素的弱勢供給方亟需人身權(quán)利的轉(zhuǎn)讓市場的建立。而這一路徑的建立則有賴于制度建立和制度約束的主體——政府的支持，因為單純的市場對于農(nóng)民工人身權(quán)利的建立和保障是缺乏內(nèi)生動力的。由于廠商沒有出于內(nèi)在條件約束的可能性去提供保障，外在的制度性約束又因為政府的不作為而缺失。這樣的話，廠商的內(nèi)外約束力都不夠，農(nóng)民工的職業(yè)傷害保障就難以通過廠商的承諾來保障。

二、政策建議和選擇

政府在對待勞動力市場的弱勢供給方—農(nóng)民工的時候，為建立完善的人身權(quán)利的轉(zhuǎn)讓市場（即保障農(nóng)民工職業(yè)傷害的策略），特別是針對勞動力要素需求主體—廠商，應(yīng)當(dāng)積極作為且有重點和優(yōu)先地進(jìn)行政策選擇和作為。

（一）完善社會保障制度中的職業(yè)傷害保障。

一個完善的社會保障制度是由社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫組成的，對農(nóng)民工群體的職業(yè)保障政策之根本就是完善社會保障制度，其中又以工傷保障制度為最。

在公共政策設(shè)計與選擇中，評價一項政策是否有效主要考慮的就是經(jīng)濟(jì)體在其激勵機(jī)制下的運轉(zhuǎn)是否與預(yù)期效果一致。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾提出：制度安排的不同會導(dǎo)致資源配置的各異，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效。而經(jīng)濟(jì)學(xué)運用與政策設(shè)計的關(guān)鍵問題就是以制度來規(guī)范（約束）市場主體的行為。

在這個意義上，農(nóng)民工的職業(yè)傷害之所以出現(xiàn)如此情況，根本在于市場規(guī)制和制度的不完善，保障體系、保障結(jié)構(gòu)、保障力度尚未達(dá)到職業(yè)需求。經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪丁丁曾說：當(dāng)一個民族面臨制度鎖定效應(yīng)①時，這是一個民族的悲哀。若保障制度不能完善，農(nóng)民工的職業(yè)傷害保障便永遠(yuǎn)會是一個問題。所以對于當(dāng)前的社會保障體系，一方面要完善《勞動法》相關(guān)法條和司法解釋的嚴(yán)謹(jǐn)性，另一方面更要注重直接保障農(nóng)民工權(quán)益的《工傷保險條例》的作用。筆者認(rèn)為新條例雖然有所進(jìn)步但是仍存在以下的問題需要具體改進(jìn)：工傷認(rèn)定范圍過窄、舉證困境依舊存在、“同命同價”存在漏洞、工傷賠付基金管理存在問題等。這些問題都在一定程度上影響著整個社會保障制度的運行和對農(nóng)民工職業(yè)傷害的保障效力，因而制度的完善必須規(guī)范，且在執(zhí)行、監(jiān)督和管理方面注重細(xì)節(jié)。endprint

（二）提升農(nóng)民工維權(quán)能力。

造成當(dāng)前的農(nóng)民工職業(yè)傷害保障缺失的另一重要原因就是農(nóng)民工的維權(quán)意識和維權(quán)能力較低。如果把農(nóng)民工這一勞動要素看成是可再生產(chǎn)的勞動力，則自1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布以來。至今近40年的時間再生產(chǎn)的一代勞動力認(rèn)知能力和素質(zhì)水平進(jìn)步仍舊提升不多，這不得不讓人反思。因此，保障職業(yè)傷害條例得以實施的前提是農(nóng)民工有能力去認(rèn)知保障體制，讀懂保險條例，這樣才能為其自身職業(yè)傷害保障所用。但實際上農(nóng)民工往往進(jìn)城求職心切，盡管在工作需要合同保障的情況下法律規(guī)定了用人企業(yè)的許多無效的免責(zé)條款來保障農(nóng)民工的職業(yè)傷害問題，但是由于知識文化的限制，仍然存在農(nóng)民工不能到位解讀相關(guān)法律條文的現(xiàn)象。因此，農(nóng)民工的維權(quán)能力首先取決其維權(quán)意識和維權(quán)能力，維權(quán)意識和能力的培養(yǎng)源于宣傳機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的深入基層和普及程度。與此同時政府下設(shè)的各工會組織應(yīng)當(dāng)對進(jìn)城農(nóng)民工遭受職業(yè)傷害進(jìn)行無條件援助，也應(yīng)當(dāng)幫助其保留采取司法程序的權(quán)利，更要防止進(jìn)城農(nóng)民工為了實現(xiàn)其合法利益而采取非法手段進(jìn)行維權(quán)的違法行為。

（三）規(guī)范勞動和就業(yè)市場當(dāng)中的權(quán)責(zé)對等。

勞動市場的權(quán)責(zé)對等主要是針對勞動力的需求者，即用人單位而言。其享受了勞動力流入的社會經(jīng)濟(jì)效益就應(yīng)當(dāng)對勞動力的流入擔(dān)負(fù)相應(yīng)的社會責(zé)任。

一方面政府職能部門和監(jiān)管部門要加強(qiáng)對于農(nóng)民工職業(yè)傷害保障的干預(yù)，提高農(nóng)民工的議價能力。其下設(shè)的各級勞動保障局要監(jiān)督用人單位和勞動者特別是農(nóng)民工簽署勞動合同，同時加強(qiáng)審核把關(guān)，確保沒有合同造假和侵害農(nóng)民工于合同中的行為，并且要求用人單位為農(nóng)民工購買工傷保險。力爭在勞動和就業(yè)市場上盡快建立人身權(quán)利轉(zhuǎn)讓的分市場，明確轉(zhuǎn)讓價格，在破除戶籍制度相關(guān)限制的同時加強(qiáng)法律援助的力度，簡化相關(guān)法律條文，確保農(nóng)民工階層能看得懂，用得上。對于侵犯農(nóng)民工的違規(guī)法人和私人企業(yè)主一律嚴(yán)懲，用法律切實保障農(nóng)民工免受職業(yè)傷害。

另一方面，企業(yè)自身應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)農(nóng)民工工傷權(quán)益保障體系，在做到同工同酬、同工同權(quán)，嚴(yán)格規(guī)定勞動工作時間的前提下，對于發(fā)生職業(yè)傷害的在職農(nóng)民工，不應(yīng)回避社會責(zé)任而是應(yīng)當(dāng)積極處理，敢于面對。因此，企業(yè)建立的職業(yè)傷害保障體系當(dāng)中在給農(nóng)民工購買基本社會保障的同時應(yīng)考慮適當(dāng)投保工傷險和工傷團(tuán)體險等商業(yè)保險作為為其分散風(fēng)險的補(bǔ)充，用企業(yè)制度建設(shè)來實現(xiàn)農(nóng)民工職業(yè)傷害的有效保障。注釋：

①“鎖定效應(yīng)”本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)集群在其生命周期演進(jìn)過程中產(chǎn)生的一種“路徑依賴”現(xiàn)象.此處衍生為：這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了民主性較差，不善于自我糾正且制度死板的路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，變得更加頑固。

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