拒絕千城一面，城鎮(zhèn)化率不應盲目攀升

宋明霞

“如果把城鎮(zhèn)化比作火車頭，那么城鄉(xiāng)規(guī)劃就是軌道，實踐健康城鎮(zhèn)化，關鍵在于發(fā)揮城市規(guī)劃的軌道作用。只有軌道修得精密、合理，才能保證城鎮(zhèn)化朝正確、健康的方向發(fā)展，而只有以人為本、穿透歷史才有好規(guī)劃！”6月3日，在2014年國際工程科技大會土木工程分會上，仇保興應邀發(fā)言，這也是他于6月5日正式卸任住房和城鄉(xiāng)建設部副部長前的最后一次公開講話。會后，仇保興接受了《中國經(jīng)濟周刊》獨家專訪，就城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃問題暢談了自己的看法。

小城鎮(zhèn)是大城市不可缺少的“攔水壩”，新型城鎮(zhèn)化要堅守五類底線

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性問題，龐大復雜，涉及面廣，因素眾多。仇保興認為，對城鎮(zhèn)化做規(guī)劃要堅守五類底線，其中，讓大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展是第一類底線。

《中國經(jīng)濟周刊》：您認為城鎮(zhèn)化的規(guī)劃需要注意什么問題？

仇保興：所謂“規(guī)劃”就是要前瞻性地看到潛在問題，然后提出有效的政策措施來解決。我認為，從縱向看規(guī)劃，起碼不能犯兩類錯誤：一是不犯剛性錯誤，不造成后人難以糾正的后果；二是不造成惡性循環(huán)，不會嚴重妨礙可持續(xù)發(fā)展，帶來社會、經(jīng)濟甚至政局的動蕩。從橫向看，就是汲取世界各國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓。

《中國經(jīng)濟周刊》：您認為從世界各國城鎮(zhèn)化進程中，我們應當汲取什么經(jīng)驗教訓？

仇保興：拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農民進入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻，內地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大。

沒有小城鎮(zhèn)與大城市的健康、協(xié)調發(fā)展，即便形成城市群，也是低效的。同樣，如果沒有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化會步入險境。因此，在編制當前這一輪城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃的過程中，各方幾乎同時認識到小城鎮(zhèn)是我國健康城鎮(zhèn)化的命脈。

《中國經(jīng)濟周刊》：您在演講中提到，芬蘭規(guī)劃學家沙里寧曾提出，世界級大城市都必須走“有機疏散”之路。 您認為這一理論對我國當前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃有什么借鑒意義？

仇保興：我國大城市的疏散早該開始，遺憾的是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。其實，發(fā)達國家也經(jīng)歷了痛苦的歷程，才探索出新城科學規(guī)劃和建設的路徑。

比如英國的第一代新城，人口規(guī)模2萬～ 5萬人，新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位，造成巨大的鐘擺式城市交通，結果以失敗告終；第二代新城，人口規(guī)模15萬～ 20萬人，就業(yè)崗位50%當?shù)亟鉀Q，至少減少50%的城際交通；第三代新城，人口規(guī)模20萬～ 30萬人，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內解決，實現(xiàn)職住平衡（編者注：居住者與就業(yè)者的數(shù)量相對平衡），既保證了新城的經(jīng)濟活力，又可削減對老城的交通壓力。

《中國經(jīng)濟周刊》： 除了剛才提到的城鎮(zhèn)化要避免犯的兩類錯誤，您覺得城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展還需要什么？

仇保興：健康的城鎮(zhèn)化需要堅守五類底線。讓大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展是第一類底線；第二類底線是城市和農村互補協(xié)調發(fā)展，正確的農業(yè)現(xiàn)代化道路是健康城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全的基礎；第三類底線是保持緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度，這是我國國情決定的；第四類底線是防止出現(xiàn)空城。新區(qū)建設應依托老城，加強產(chǎn)城融合，防止新區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)過于單一，嚴控遠距離、飛地型的新城開發(fā)，制止以工業(yè)發(fā)展名義大規(guī)模圈地占地；第五類底線是保護自然與文化遺產(chǎn)，體現(xiàn)地域文化與特色風貌。

將土地交給資本，容易導致“城鄉(xiāng)一樣化”

現(xiàn)在有不少學者主張，農民應該把自己的承包地、宅基地和農房賣掉，然后帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的案例實際上在拉美、非洲早就出現(xiàn)過，但這些國家的經(jīng)濟并未因此走上健康發(fā)展之路。仇保興指出，土地交給資本，讓農民失地，會讓經(jīng)濟缺乏彈性，損害農民的權益。

《中國經(jīng)濟周刊》：您為什么強調將土地交給資本從未成功過？

仇保興：因為這個問題關乎農民切身利益，根據(jù)聯(lián)合國人居署的統(tǒng)計，由于大量土地出售而導致的土地價格低廉，會形成資本對土地的廉價掠奪，而農民因此獲得的并不多，甚至可能非常少。

這個問題也關乎國家穩(wěn)定。2008年的危機曾導致我國沿海城市很多農民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，這場危機產(chǎn)生的副作用就弱化了不少。而如果讓農民“裸身”進城，有去無回，國家整體經(jīng)濟結構很可能就此失去彈性。健康的城鎮(zhèn)化，應當建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎之上。

將土地交給資本，就會將城鎮(zhèn)化變成“造城運動”，強迫農民上樓，建所謂的農村“城市社區(qū)”，造成農村大量的村落被合并、遷移。將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)一樣化，不僅喪失了寶貴的鄉(xiāng)土旅游資源，也不利于農業(yè)現(xiàn)代化。

《中國經(jīng)濟周刊》：為了推進城鎮(zhèn)化，很多省份設定了較高的城鎮(zhèn)化率目標，甚至通過片面讓農民上樓來提高城鎮(zhèn)化率，您對此怎么看？

仇保興：當前，各省份城鎮(zhèn)化規(guī)劃所設定的城鎮(zhèn)化率目標不斷攀升，其實是有問題的。先行城鎮(zhèn)化國家的經(jīng)驗告訴我們：美國、澳大利亞等以外來移民為主，且土地遼闊、平坦的國家，城鎮(zhèn)化率可以達到85%以上；而法、德、日等以原住民為主，且人多地少、地形崎嶇不平、有傳統(tǒng)農耕文明的國家，城鎮(zhèn)化率峰值一般只能達到65%左右。我國的基本國情決定了2030年前后城鎮(zhèn)化率將保持在65%左右。

標志性建筑，不能市長說建就建

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化正改變我國城鄉(xiāng)面貌，“千城一面，鄉(xiāng)愁難尋”，引發(fā)人們的思考，如何才能做好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃？仇保興認為城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要立足以人為本，地方政府官員在做規(guī)劃時心中更應有“山水”。

《中國經(jīng)濟周刊》：您曾說城市規(guī)劃不是萬能的，但是城鎮(zhèn)化沒有規(guī)劃是萬萬不能的。您認為要做好城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落腳點是什么？

仇保興：以人為本。不僅是要滿足現(xiàn)代人的需要，還要關心下一代的生活發(fā)展空間和資源需要。若是自顧自地“寅吃卯糧”，我們這個社會的發(fā)展將難以持續(xù)。以人為本的城鎮(zhèn)化決策是長久之計。

《中國經(jīng)濟周刊》：千城一面，鄉(xiāng)愁難尋，是我們城鎮(zhèn)化過程中的問題，也是國人的心病，如何從規(guī)劃上解決這些難題？

仇保興：首先，要加大歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村保護的投入，這是城市的精神高地。第二，整合現(xiàn)有風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、國家地質公園、濕地公園等資源，強化各類自然型保護區(qū)的統(tǒng)一保護和建設。第三，提升城市文化品位，保護城鄉(xiāng)特色風貌。改變大規(guī)模舊城改造模式，推進有機更新方式。結合水系環(huán)境、綠地系統(tǒng)建設，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間形態(tài)和環(huán)境，傳承人文風貌特色，鼓勵城鄉(xiāng)文化多樣性發(fā)展。第四，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。劃定城鎮(zhèn)建設用地增長邊界，將各類開發(fā)區(qū)、新城納入城市總體規(guī)劃統(tǒng)一管理，強化城鄉(xiāng)空間開發(fā)管制，加強對規(guī)劃實施的事前、事中監(jiān)督。

《中國經(jīng)濟周刊》：您曾提出在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，市長、書記、規(guī)劃人員心中要有山水，怎么理解？

仇保興：清代詩人李漁言：“山水者，情懷也；情懷者，心中山水也?！逼鋵嵵v的是人的才情、境界和審美能力。如果市長、書記、規(guī)劃人員心中有山水，就會自覺依據(jù)它們來規(guī)劃、建設城市，就能引景入城，借景造城，使人造景觀和自然景觀珠聯(lián)璧合，而不是在政績指揮棒下盲動和冒進。

《中國經(jīng)濟周刊》：那您如何評價各地競相規(guī)劃和建設的標志性建筑，如何看待城市形象、氣質與競爭力的關系？

仇保興：標志性建筑是歷史的積淀，不是憑著某個市長的萬丈雄心說建就建的。比如杭州的標志性建筑是西湖邊寶石山上的保俶塔，距今已1300多年歷史，山不高不低，湖不大不小，距離不遠不近，塔不胖不瘦，在西湖的映襯下顯得非常美，杭州再建什么標志性建筑都無法與保俶塔相媲美。

沙里寧有句話說得好：城市是一本打開的書，從中可以看到這座城市市民的抱負。城市的氣質來源于歷史和文化積淀，城市的魅力體現(xiàn)于不同時代建筑的有機結合。在全球化背景下，城市公共政策的制定、城市規(guī)劃受到不同程度的影響，但是，有個性的城市，才最有爭奪全球資源的能力，也最能捕捉到發(fā)展機遇。endprint