論《條例》中印章使用規(guī)定的不切性

張松祥

摘 要：從《黨政機關公文處理工作條例》的文本表述、黨政機關公文的強制屬性和偽造公文的司法判定等多個角度，分析無發(fā)文機關署名公文、有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性公文和電報不加蓋印章情形的不切性，并從歷次規(guī)定中申明會議紀要不屬黨政機關公文的主張。借鑒我國臺灣的公文程式規(guī)定，著眼黨政機關公文的多重屬性，提出黨政機關加蓋印章應該成為鐵律上升為國家法規(guī)。

關鍵詞：機關公文；印章；公文處理工作條例

2012年頒布的《黨政機關公文處理工作條例》（下簡稱“《條例》”）中規(guī)定：公文中有發(fā)文機關署名的，應當加蓋發(fā)文機關印章，并與署名機關相符。有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章。這個規(guī)定與“改革開放”以來歷次黨政機關公文的相關規(guī)定又有了新的變化。1981年的《國家行政機關公文處理暫行辦法》只是把印章作為公文格式要素之一，使用與否未作硬性規(guī)定。1987年《國家行政機關公文處理辦法》中規(guī)定“公文一律加蓋印章”，并沒有設定例外的情形。1994年《國家行政機關公文處理辦法》規(guī)定“公文除會議紀要外，應當加蓋印章”。2000年《國家行政機關公文處理辦法》規(guī)定“公文除‘會議紀要和以電報形式發(fā)出的以外，應當加蓋印章”。而頒布于1996年、與2000版《國家行政機關公文處理辦法》一同被2012版《條例》廢止的《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》中也曾規(guī)定“除會議紀要和印制的有特定版頭的普發(fā)性公文外，公文應當加蓋發(fā)文機關印章”。

由上述可見，“改革開放”以來，我國黨政機關公文印章的使用經(jīng)歷了從一般要素到強制具備，再到可蓋可不蓋進行二分的歷程。仔細審視2012年《條例》中關于印章使用的規(guī)定，顯然這個規(guī)定是1996版黨的機關公文與2000版行政機關公文印章使用的簡單疊加。對這個規(guī)定，從文本表述的嚴密性上存在著先后矛盾或者欠當?shù)胤?。僅就“發(fā)文機關署名”這個概念的提出就值得推敲。何謂“署名”？《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是“在書信、文件或文稿中，簽上自己的名字”[1]，標注“發(fā)文機關”，怎么就稱之為“署名”呢？這顯然是不夠準確的。再譬如說《條例》規(guī)定機關印章的內(nèi)容與發(fā)文機關署名相符。根據(jù)《條例》第九條第一款第十一項規(guī)定，“發(fā)文機關署名。署發(fā)文機關全稱或者規(guī)范化簡稱”。發(fā)文機關署名如果是署規(guī)范化簡稱，一方面此規(guī)定的文本本身就不夠嚴謹。何謂“規(guī)范化簡稱”，何謂“不規(guī)范化簡稱”，其分水嶺是什么，其實這種所謂“規(guī)范與否”，往往是約定俗成和歷史的傳承，并無十分明確的分界線。另一方面，就是退一步講，如果某機關的署名真正使用“規(guī)范化簡稱”，那么這個簡稱與印章又如何能夠完全“相符”。因為印章內(nèi)容印制通常要使用全稱。而這兩個稱呼到底規(guī)范與否，一般人根本無法查考，所以做出這樣的規(guī)定從實際使用來說，是個虛無。

如果《條例》中關于印章使用規(guī)定具有可行性，那就必然衍生兩個推斷：一是黨政機關公文中有的需要加蓋發(fā)文機關印章，有的則可以不蓋發(fā)文機關印章。關于這一點，頒布于《條例》之后的《黨政機關公文格式》中，在格式標注時，也儼然分為“加蓋印章的公文”和“不蓋印章的公文”兩類，似乎按蓋章與否將黨政機關公文分為兩類，已是鐵定的事實。二是如果第一個推斷成立，那么黨政機關公文加蓋印章與否的依據(jù)，按照《條例》規(guī)定主要是三項：即是否具有發(fā)文機關署名，是否屬于具有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性公文，是否屬于電報。對黨政機關公文使用印章與否，做出這樣的規(guī)定，是不是科學合理、規(guī)范可行呢？值得推敲的地方甚多。

1 基于《條例》文本的瑕疵和實踐運用：對不蓋印章三種情形的評析

從否定角度出發(fā)，《條例》中不蓋印章的似乎是三種情形：一是公文中沒有發(fā)文機關署名的。二是公文中有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性文件。三是電報。對于第三種情況，首先加以分析。這里首先要澄清一個概念認知：歷次機關公文管理辦法中的所謂“電報”，是指公文的傳輸方式是電報這種途徑，而不是指電報本身就是公文，是以電報形式發(fā)出公文。所以這里的電報首先應該是作為一種公文傳輸載體來看待，其傳輸內(nèi)容本身就是公文是無可非議的，而且以電報發(fā)出公文的形式肯定也必須按照機關公文的程序和要求來辦理。電報在傳輸黨政機關公文時，為什么不加蓋印章？一方面，從技術上，電報作為一種將電報信息通過專用交換線路以電信號的方式發(fā)送出去的通信方式，它不是傳送的紙質公文，而是傳送的電波信號，所以無法加蓋實體印章。另一方面，作為授受公文電報的雙方，雙方有明確的形成公務契約關系的信號頻段，以此來確定公文的授受關系，二者都要受到國家關于黨政機關公文處理法規(guī)的約束。在通信技術不太發(fā)達時期，電報作為處理緊急公文或保密性公文的一種重要載體曾經(jīng)發(fā)揮重要作用。二十世紀后半期，隨著通訊科技的發(fā)展，利用電報手段來傳輸黨政機關公文基本絕跡。大洋彼岸的美國、周邊的泰國等甚至都已經(jīng)停止了所有電報業(yè)務。我國香港也于2004年1月1日宣布終止境內(nèi)外所有電報服務。據(jù)調(diào)查，整個上海每天只有二十多人去拍電報，而且傳送內(nèi)容往往是為父母拍生日電報或者情侶互相為對方拍封紀念電報等私人文書。代之興起的是基于計算機和網(wǎng)絡平臺的，無論是傳輸手段、速度還是保密性方面都十分優(yōu)良的電子公文系統(tǒng)。尤其是電子公文系統(tǒng)中的電子印章，被認定為可靠的“電子簽名”，根據(jù)相關規(guī)定其具有“與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”。因此，在時下《條例》中仍然做出電報不需要加蓋印章的規(guī)定，不僅是墨守成規(guī)，根本來說就是個多余。值得一提的是，《條例》中的附則條款中也曾提出制定電子公文的管理辦法，但時至今日仍然沒有任何端倪，當然也就無法對黨政機關公文電子印章的使用出臺規(guī)定，不能不說是個缺憾。

現(xiàn)在重點探討沒有發(fā)文機關署名的和公文中有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性文件這兩種情況?！稐l例》中對此兩種情況做出這樣的規(guī)定，僅從《條例》文本內(nèi)在的規(guī)定性來看就是相互矛盾的。2012版《條例》中特別把發(fā)文機關署名列為公文主體的要素之一，實際上也就內(nèi)在地規(guī)定了它的不可省略性。1981版、1987版、1994版和2000版等四個版本的行政公文處理辦法中，公文主體項中均沒有發(fā)文機關署名這一要素。2012版《條例》中緣何要加入“發(fā)文機關署名”一項，比較合理的解釋應該是：寫作主體和受體是任何一篇文章互相依存的兩大要素，這二者“構成一種信息交際關系場”[2]。黨政機關公文屬于形式規(guī)范、內(nèi)容謹嚴的應用文書，任何場合（包括泛行文）明確主送機關（寫作受體）、發(fā)文機關（寫作主體），既是公文規(guī)范的必要，更是黨政機關勇于承擔公文“文職”的表現(xiàn)和對受眾（人民群眾和國家事業(yè)）負責任的態(tài)度。所以在《條例》中把“發(fā)文機關署名”作為公文主體的要件之一，不可省略，是十分恰當?shù)?。所以，既然《條例》中沒有規(guī)定“不寫發(fā)文機關署名”的例外情形，又何以有“不寫發(fā)文機關署名”的公文呢？顯然《條例》中規(guī)定“沒有發(fā)文機關署名”的公文不加蓋公章，缺乏政策規(guī)定的嚴謹性，或者是受過去規(guī)定的慣性影響。也有人認為《條例》規(guī)定的15個文種中，命令（令）這個文種沒有發(fā)文機關署名。這種觀點是完全站不住腳的。命令本身在蓋章的地方必須加蓋簽發(fā)命令機關負責人的簽名章，而且在簽發(fā)人簽名章之前，必須“標注簽發(fā)人職務”，這本身就屬于加蓋印章公文。根據(jù)我國《憲法》，從最高行政機關國務院開始，到省、市、縣四級的國家行政機關均實行行政首長負責制，行政首長可以代表本級政府發(fā)布命令。所以在簽發(fā)命令的簽發(fā)人之前標注“職務”并加蓋簽章，從公文主體的要素構成上講，這個“職務”和簽章就具有“發(fā)文機關署名”和“印章”的功能。

至于2012版《條例》中關于“有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性文件可以不加蓋印章”的規(guī)定，這個規(guī)定的言下之意就是：如果帶有特定發(fā)文機關標志的專發(fā)性文件，譬如主送機關專指的上行文、下行文、平行文諸類，肯定必須加蓋印章。但因此把有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性公文作為不加蓋印章公文的依據(jù)之一，存在兩個問題：一是從概念內(nèi)涵上說，普發(fā)性文件通常是指其發(fā)文范圍比較大、發(fā)文單位比較寬泛、公文事項覆蓋范圍比較廣的黨政機關公文。在主送機關表述上一般采用概括稱呼（即統(tǒng)稱），但這不能成為其作為黨政機關公文不加蓋印章的理由。二是《條例》是否允許不帶發(fā)文機關標志的公文存在。對這個問題的回答關系到對發(fā)文機關標志的功能認識。2012版《條例》的修訂在發(fā)文機關標志、公文標題的要素組成和發(fā)文機關署名等三個地方重申和強調(diào)了“發(fā)文機關”的標注。為何把“發(fā)文機關”這個要素通過多個形式進行強調(diào)，無非有幾個方面的作用。首先是公文本身的莊重性和此種做法的歷史傳承性，長期以來黨政機關公文的“紅頭”，實際上已經(jīng)上升為社會公眾對國家管理的尊重、認同、信任與敬畏的公文文化；其次是在發(fā)文階段對發(fā)文主體進行部門上的區(qū)分；再次是在辦文階段利于秘書部門能夠根據(jù)不同發(fā)文部門迅速地進行分類處理；最后還有利于立檔部門根據(jù)部門進行材料歸檔。所以說這個發(fā)文機關標志并非可有可無。一份黨政機關的公文，如果缺少了發(fā)文機關標志這個要素，從形式上是不莊重的，從功能上是影響文書處理效率的。但如果說有了發(fā)文機關標志就可以不加蓋印章，是個悖論。充其量其畢竟是機關的“標志”，不是權力的“象征”，更不具有法律約束力，其功能作用與印章的功能作用不可同日而語。

當然這次對會議紀要要不要蓋章沒有再作規(guī)定，直接理解就是會議紀要既然《條例》已經(jīng)將之作為黨政機關公文的一種，也是要加蓋印章的。但仍有不少學者還在糾纏《條例》中沒有明確“紀要是否需要加蓋印章？實在讓人無所適從”[3]，顯然是沒有能夠完全理解《條例》文本，或者說仍然受到過去觀念的影響。令人不可思議的是，比較權威的《GB/T 9704-2012〈黨政機關公文格式〉國家標準應用指南》一書中，也表述為“紀要不加蓋印章”，這顯然與《條例》的規(guī)定背道而馳，缺少斟酌。至于有學者持有的“根據(jù)紀要格式的特點，似應不加蓋印章”模棱兩可的論點[4]，筆者也不敢茍同。

2 基于強制屬性和司法判定：對印章是黨政機關公文或然構件還是應然要件的分析

黨政機關公文加蓋印章到底是或然構件，還是應然要件，十分有必要對黨政機關公文的強制屬性做一個梳理。黨政機關公文是黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規(guī)范體式的文書。什么是效力？從詞源學的角度說，效力就是約束力。黨政機關公文的效力應該對所有的受文對象具有約束力。這種約束力不僅是從文本角度說《條例》本身就是行政法規(guī)，而且黨政機關公文的形成、傳遞、處理等相關環(huán)節(jié)都有相應的法律予以支撐或保障。以命令這個文種為例，并不是所有黨政機關都具有發(fā)布這種公文的權力。在行政機關序列，只有國家、省、市、縣四級人民政府才有權力發(fā)布命令。而這種權力是國家憲法、中華人民共和國立法法以及各級行政組織法等賦權的結果。正因為法律給予此類公文強制性的保證，才減少了此類公文在實際使用中的隨意性，保證了行政行為的強制性和行政公文的嚴肅性。再比如黨政機關公文處理的期限、運送傳輸、歸檔等都有行政法、檔案法、保密法等一系列法律予以保障，以之來確保黨政機關公文本身的強制性。

既然黨政機關公文的生成、辦理和相關處理事項都有相應的法律條文予以保障，體現(xiàn)出很強的國家意志和強制性質，那么黨政機關公文本身如何來體現(xiàn)這種意志和性質，也就是說黨政機關公文的效力到底如何彰顯，破壞這種效力如何處置，等等。從黨政機關公文本體上有兩個維度：一是內(nèi)在效力，二是顯在效力。黨政機關公文的內(nèi)在效力，是指公文以“本機關負責人審批簽發(fā)”為準，不經(jīng)過簽發(fā)的公文無效。這種效力主要著眼于黨政機關公文的生成管理。而黨政機關公文的顯在效力主要集中在兩個方面：一是指黨政機關公文文本的生效標志，二是指黨政機關公文內(nèi)容對受眾的法定約束力。前者到底是什么，毫無疑問是公文的印章。做出這樣的判斷是基于如下理由：一是從公文印章自身的功能看，印章是國家機關刻制的以文字與圖記表明主體同一性的公章或專用章，它們是國家機關行使職權的符號和標記，公文在加蓋公章后始能生效[5]。如果公文不加蓋印章，那印章作為公文主體要素的意義就不復存在。二是如果一個公文不需要印章，那么這個公文的真實性會受到普遍質疑，在實際運用和指導工作實踐中的公眾信任度會大大降低。

我國刑法中設立的偽造、變造國家機關公文罪，在具體的司法實踐認定時，長期以來存在兩種意見。第一種意見認為，如果偽造的公文不具備完整的公文格式，沒有印章，不能使普通人對其產(chǎn)生信任，沒有損害公文的公信力，就不構成犯罪。第二種意見認為，只要行為人具有偽造公文的行為，即構成犯罪，偽造是否成功、是否足以進行欺騙并不重要。這里涉及偽造的對象是否必須是格式完整的公文？刑法專家認為，公文分為廣義和狹義兩類。廣義的公文是指以國家機關名義制作的所有公文。而狹義的公文僅指國家公文管理法律規(guī)定的法定公文。狹義的公文系指側重于行政法意義上的合法性，所以需要法定的格式[6]。也就是說，《條例》中所及的黨政機關公文，要體現(xiàn)合法性，就必須具備印章這一要素。其實，關于偽造公文的犯罪客體是什么，我國刑法研究專家也是聚訟不定，有所謂的“公共信用或社會信用說”、“信用及管理權說”、“正?；顒踊蚬芾砘顒诱f”、“正常活動及信譽說”、“管理秩序說”和“合理信賴及公務秩序說”等諸類。當下一個比較集中的觀點應該引起重視，那就是“文書的證據(jù)機能說”。這種觀點認為，國家的公文具有將國家機關的意旨進行固化的機能、使普通公眾完全信賴公文內(nèi)容真實性的證據(jù)機能和將公文中意思表示在法律上歸屬于名義人意思的保證機能，實際上也就是充分肯定和突顯黨政機關公文在司法活動中的證據(jù)功能[7]。一般來說，偽造不加蓋印章或者說是偽造沒有印章的公文，由于缺乏社會公眾內(nèi)心對國家機關印章認同的文化背景，其犯罪行為的可遂性會大大降低；而如果偽造帶有印章的機關公文，其犯罪行為會增強復雜性，當然查究的證據(jù)鏈也會更加豐滿和充足。所以從預防和制止犯罪這個角度看，黨政機關的公文統(tǒng)一要求加蓋印章，可以大大增強偽造公文的技術難度，給公安偵查和司法判定提供更全面的證據(jù)，從而減少此類犯罪的發(fā)生幾率。

3 規(guī)范與完善：黨政機關公文加蓋印章應該成為一項鐵律

綜上所述，加蓋機關印章既是公文生效的標志，也是鑒定公文真?zhèn)蔚闹匾罁?jù)。其實在不少文獻中一直將印章稱為“公文生效標識”，也就是說其應該成為黨政機關公文不可或缺的一個部分?！稐l例》確定的黨政機關公文（也是司法解釋中的狹義公文），它不同于黨政機關的其他事務文書或者一般性交際文書，它的形式上的嚴肅性、法律上的強制性、運用中的權威性和防偽上的必要性等諸重特點，都迫切要求黨政機關公文必須加蓋印章，而不是可有可無處于兩可之間。我國臺灣2007年修訂、以所謂“行政院命令”頒布的“《公文程式條例》”中，將機關公文的印信使用分為三種情況：“一是蓋用機關印信，并由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二是不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三是僅蓋用機關印信?！比N情況中，無論哪一種情況都必須加蓋印章，沒有不加蓋印章的公文。只有在傳送方式上，當“各款之公文，必要時得以電報、電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之”的時候，才“不蓋用印信或簽署”[8]。這種規(guī)定是比較嚴謹?shù)模瑢τ诖箨扅h政機關公文加蓋印章的規(guī)定制定與完善有一定借鑒意義。

以上論述對于《條例》中前14種黨政機關公文來說，必須加蓋印章可能容易被人接受。但對于第15個文種會議紀要，時至今日仍然有不少學者主張不需要加蓋印章；有的學者畫蛇添足地將會議紀要區(qū)分為無須蓋章的會議紀要和必須蓋章的會議紀要兩種。將必須蓋章的會議紀要界定為所謂“文件式會議紀要”，無須蓋章的會議紀要界定為簡報式會議紀要[9]。其實如果把會議紀要視為黨政機關公文，而黨政機關公文的強制屬性就決定這種區(qū)分是沒有道理的?！稐l例》規(guī)定“會議紀要適用于記載會議主要情況和議定事項”，其文書功能只是“記載”而已，這說明會議紀要這一文種不具備一般行政公文所具有的行政效能[10]。因此，有學者提出將其排除出《條例》規(guī)定的黨政機關公文種類，筆者十分贊同。

在而今這樣一個越來越重信用、講證據(jù)加之偽造技術也是不斷翻新的時代，黨政機關印章的有無，直接關系到黨政機關的權威、公文內(nèi)容的信用以及實踐運用的效率?；诖?，建議和呼吁國家行政立法部門應該對《條例》包括加蓋印章在內(nèi)的、一些專家學者已經(jīng)提出來的瑕疵進行及時、權威、科學的解釋說明甚至于修訂。只有這樣方能真正實現(xiàn)機關公文馳命八方、惠澤生民的功能。

參考文獻：

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