公職人員信息報告制度的理論基礎(chǔ)：一種復(fù)合性理論框架

李媛媛

內(nèi)容摘要：公職人員信息報告制度具有深厚的理論基礎(chǔ)。然而長期以來，我國學(xué)界始終將公職人員信息報告制度定位為一項(xiàng)“終端反腐”機(jī)制，對工具性價值的關(guān)注埋沒了更為豐富的理論支撐，也使其在實(shí)踐運(yùn)用中處處受限。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種復(fù)合性的理論框架，以防止利益沖突理論為核心，以委托—代理理論為制度根源、以工具性為外在目標(biāo)、以倫理性為內(nèi)在追求、以治理性為終極價值、以激勵理論為平衡策略，為公職人員信息報告制度作用的發(fā)揮提供更為有效的支持和指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公職人員信息報告 防止利益沖突理論 委托—代理理論 政府倫理理論

公職人員信息報告制度通常也被理解為“官員財(cái)產(chǎn)申報公開”制度，是現(xiàn)代國家中腐敗治理的一項(xiàng)重要制度系統(tǒng)。在國內(nèi)現(xiàn)有的研究中，通常認(rèn)為該項(xiàng)制度系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)是通過官員財(cái)產(chǎn)申報和公開，建構(gòu)一種“終端反腐”機(jī)制。這種理論基礎(chǔ)在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是該制度在發(fā)現(xiàn)、懲治腐敗個案層面的作用。然而，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，作為一項(xiàng)重要的腐敗治理制度系統(tǒng)，公職人員信息報告制度的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出工具性的腐敗懲治的范圍，而具有在公共權(quán)力運(yùn)行過程中探知、防止利益沖突，從而在宏觀上抑制、預(yù)防腐敗的功能。因而，如何全面認(rèn)知公職人員信息報告制度的理論基礎(chǔ)和制度邏輯，構(gòu)建一種更為合理的制度建構(gòu)理論基礎(chǔ)，對完善我國正在進(jìn)行中的公職人員信息報告制度系統(tǒng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、公職人員信息報告的理論基礎(chǔ)：一個簡要綜述

公職人員信息報告制度并不僅僅只是一項(xiàng)策略性的反腐機(jī)制，該制度的建立具有深厚的理論根基，主要包括：委托—代理理論、政府倫理理論、治理理論和防止利益沖突理論。為了全面認(rèn)知這一制度的理論地圖，有必要先對該制度主要理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析。

（一）委托代理理論

人民主權(quán)是現(xiàn)代大多數(shù)國家統(tǒng)治正當(dāng)化的思想根基。國家最高權(quán)力存在于人民之中，政府官員的一切權(quán)力都從這個最高權(quán)力中派生出來?！? 〕由人民委托經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會和其他政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對國家具體事務(wù)的處理，形成國家管理權(quán)上的委托—代理關(guān)系?！? 〕由于政府的真正職能需要通過具體的部門和官員來負(fù)責(zé)執(zhí)行，因此官員就成為廣大民眾的公共權(quán)力的終極代理者——公共權(quán)力被多層委托給具體的官員，由其負(fù)責(zé)公共權(quán)力的執(zhí)行。然而，人民與政府及其公職人員之間的委托—代理關(guān)系并非如理論假設(shè)般完美，而是會出現(xiàn)變異和失靈。這主要是因?yàn)椋?/p>

首先，信息不對稱廣泛存在。相比于公職人員，公眾不論對代表私人利益的公職人員私人信息，還是對代表公共利益的公務(wù)信息都缺乏掌握，這就形成了代理人較之于委托人的信息優(yōu)勢。就有可能產(chǎn)生事前的逆向選擇和事后的機(jī)會主義行為等侵害委托人利益的問題行為。〔3 〕其次，委托人和代理人的利益可能相互沖突?！? 〕現(xiàn)代民主政治并不寄希望于代理人僅僅基于道德覺悟就能忠于委托人的利益，而是基于“經(jīng)濟(jì)人”理論假設(shè)，認(rèn)為政府公職人員在天性上更傾向于自身利益，并傾向于利用委托人委托的資源來謀求私人利益。第三，從廣大民眾到公職人員之間的公共權(quán)力委托—代理鏈條趨于復(fù)雜化。由于國家疆域和公民身份的擴(kuò)展，人民和政府公職人員之間多層次的委托—代理關(guān)系不可避免。正因?yàn)楣娨话銦o法對公職人員的任職、升遷、工資福利等產(chǎn)生直接影響，所以這種多層次的關(guān)系弱化了委托人對于代理人的控制機(jī)制。此外，在各級政府及其公職人員層層委托—代理關(guān)系中，可能存在某些層級的公職人員兼具上層委托人與下層代理人的雙重身份的情形，這更加大了委托—代理關(guān)系的復(fù)雜性與多變性。分布分散、力量弱小、聚合難度大的普通民眾很難與聚集充分社會資源、掌握管理社會事務(wù)權(quán)力的政府相抗衡，也構(gòu)成了無法有效監(jiān)督代理人的原因之一。

因此，人民與政府及其公職人員之間的委托—代理關(guān)系可能存在導(dǎo)致“主權(quán)在民的變質(zhì)”。〔5 〕委托人與代理人之間利益不相容，可能導(dǎo)致代理人通過信息優(yōu)勢和權(quán)力侵犯委托人的利益的內(nèi)部人控制問題，也可能導(dǎo)致公民的政治參與率低的問題?！? 〕因此，建立一定的政府公職人員信息報告制度，既是對人民主權(quán)的回應(yīng)，也有助于防止委托—代理關(guān)系弊端的產(chǎn)生。

（二）政府倫理理論

要求公職人員報告私人利益的信息不僅是對主權(quán)在民的回應(yīng)和對失控的委托—代理關(guān)系的補(bǔ)救，同時也是構(gòu)建政府倫理的必然要求。

政府倫理是指調(diào)節(jié)政府及公務(wù)人員行政行為的基本價值理念、職業(yè)倫理規(guī)范和具體道德要求?！? 〕政府倫理要求不同于一般的公民道德要求，是立足于公職人員公務(wù)身份的一種獨(dú)特的倫理要求。比如對他人贈送的禮物進(jìn)行回報，對于普通民眾而言屬于禮尚往來，但在公務(wù)活動中則可能導(dǎo)致公職人員決策的不公正，因而違反了政府倫理。〔8 〕因此，政府倫理在美國著名教授特里·L·庫珀的描述中，獲得進(jìn)入政府的機(jī)會也提供了為個人利益而濫用政府資源的困惑，產(chǎn)生了私人角色與公共利益之間潛在的利益沖突，進(jìn)而造成潛在的、嚴(yán)重的倫理關(guān)懷問題：行政人員的行為要符合道德規(guī)范，必要的是一種“對自己的更為廣泛的責(zé)任的更為高度的意識”?！? 〕在當(dāng)下，政府倫理要求公職人員建立公共行政精神，遵守倫理要求，回應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，滿足現(xiàn)代政府公民關(guān)系的需要。

然而，政府倫理不能依靠官員的自我約束實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楦鶕?jù)理性選擇理論，每個人都是自己利益的最可靠代表和守護(hù)人，〔10 〕當(dāng)通過損害公眾利益以攫取個人利益的風(fēng)險較小時，許多公職人員會傾向于去追求個人利益。“當(dāng)人們處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人從善是徒勞的”，〔11 〕因而，政府倫理應(yīng)該將相對抽象的公職人員的道德要求具體化，使其成為具有強(qiáng)制性的、普遍性的約束政府行為的現(xiàn)實(shí)制度力量，形成政府倫理制度?！?2 〕公職人員信息報告制度是政府倫理制度化的重要組成部分。當(dāng)發(fā)生利益沖突的政府倫理困境時，信息報告和公開正是檢驗(yàn)公職人員的行為是否符合這一倫理的題中應(yīng)有之義?！?3 〕

綜合上述兩個方面，公職人員信息報告制度作為制度倫理化和倫理制度化相結(jié)合的制度，是解決政府倫理困境的有效途徑，具有重要的內(nèi)化作用和外在功能。當(dāng)今世界許多法治完善的國家都已經(jīng)把政府倫理納入了國家法律體系中，比如美國的《政府倫理法》和韓國的《公職人員倫理法》等，而公職人員信息報告制度作為倫理法的一項(xiàng)重要制度也規(guī)定其中。

（三）治理理論

1989年，世界銀行發(fā)布《撒哈拉以南：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》，使治理迅速成為廣泛應(yīng)用的一個詞語。治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！?4 〕20世紀(jì)八九十年代以來，人們對公共行政產(chǎn)生信任危機(jī)，政府權(quán)威面臨合法化危機(jī)。傳統(tǒng)的“單向民主”、政府對公共服務(wù)的壟斷性、特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制也受到民主危機(jī)的拷問?！?5 〕于是，治理理論開始興起，政府絕對權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)檎螄遗c公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，自上而下的單向權(quán)力運(yùn)行方向轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄拥墓芾磉^程，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。〔16 〕

國家合作治理模式的建立和實(shí)施，需要以公眾與政府之間良好的信任為前提。然而，由于國家由統(tǒng)治模式向合作治理模式轉(zhuǎn)變的過程中，國家社會轉(zhuǎn)型、利益分化，新舊體制沖突、政府改革惰性、公職人員權(quán)力尋租行為頻發(fā)等一系列原因會導(dǎo)致政府與公民之間的信任危機(jī)，從而破壞治理的有效性和可持續(xù)性。公職人員信息報告即是致力于以制度化的形式向社會公開公職人員可能產(chǎn)生利益沖突的私人利益信息，使公眾在知情的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，從而緩和政府和公眾之間的信任危機(jī)，使政治國家與公民社會在互信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的共同治理。

（四）防止利益沖突理論

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）的定義，利益沖突指公職人員的公共責(zé)任與私人利益之間的沖突，公職人員的私人利益可能不適當(dāng)?shù)赜绊懫渎男泄珓?wù)責(zé)任和義務(wù)。利益沖突中的私人利益不僅包括財(cái)產(chǎn)利益或者為公務(wù)人員帶來直接收入的經(jīng)濟(jì)利益，也包括合法的個人活動、私人關(guān)系與家庭利益，只要這些利益有可能被認(rèn)為不適當(dāng)?shù)赜绊懝毴藛T履行公職?！?7 〕進(jìn)一步分析可知私人利益由三個層次組成：最核心的是公職人員個人的利益，包括經(jīng)濟(jì)利益和精神利益；第二層是公職人員家庭成員的經(jīng)濟(jì)利益和精神利益；第三層是公職人員家族成員的經(jīng)濟(jì)利益和精神利益。這三個層面利益都可以對公職人員的公務(wù)行為產(chǎn)生影響，尤其是在傳統(tǒng)家庭因素影響較強(qiáng)的東方國家，家庭家族的利益要求對公職人員的影響更甚。

雖然防止利益沖突理論并不禁止公職人員的所有私人利益，但其私人利益受到保護(hù)的程度與普通公民并不完全相同。某些對于非公職人員而言的合法利益，如果進(jìn)入公職人員的公務(wù)活動過程并影響或潛在影響公務(wù)的履行和公共利益的實(shí)現(xiàn)，那么對于公職人員而言這些利益則屬于應(yīng)當(dāng)被禁止的利益。這是由公職人員的“公共人”身份決定的。公職人員進(jìn)入政府領(lǐng)域之后獲得了相應(yīng)的公共責(zé)任，也獲得了私人領(lǐng)域所沒有的政府倫理的約束。在此情況下，公職人員必須放棄與公共利益沖突或可能與公共利益沖突的私人利益。

由于公職人員現(xiàn)有與潛在的利益沖突普遍存在，并可能造成巨大危害，一般需要制定相應(yīng)的政策來解決利益沖突問題。公職人員信息報告制度就是這樣的監(jiān)督機(jī)制。OECD提出了防止利益沖突的四項(xiàng)核心原則，包括服務(wù)公共利益、加強(qiáng)公開與監(jiān)督、增強(qiáng)個人責(zé)任與樹立榜樣、建立不容忍利益沖突的組織文化。而公職人員信息報告制度正是“加強(qiáng)公開與監(jiān)督”原則的體現(xiàn)，將公職人員可能引發(fā)利益沖突的私人利益采取適當(dāng)?shù)姆绞焦_，使其獲得監(jiān)督和審查?！?8 〕根據(jù)對OECD成員國政策工具的觀察，也可以發(fā)現(xiàn)公職人員信息報告與公開制度在防止利益沖突過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。目前OECD成員國一般采取禁止、剝離、回避、限制、公開等工具作為利益沖突的處理機(jī)制。〔19 〕其中，公開性工具即指公職人員私人利益的公開，針對一定級別和職位的公職人員，要求其報告并公開財(cái)產(chǎn)、與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的收入、與公職人員相關(guān)的職務(wù)、協(xié)議和關(guān)系等，這也是OECD成員國管理和防止利益沖突的最重要政策工具。

二、復(fù)合性理論框架的建構(gòu)

制度的理論框架是對制度存在基礎(chǔ)和功能效用的描述，是決定制度定位、指導(dǎo)制度發(fā)展方向的基礎(chǔ)，在制度建設(shè)中具有重要意義。而長期以來，在我國學(xué)界，公職人員信息報告制度始終被定位為一項(xiàng)“終端反腐”機(jī)制，對工具性價值的關(guān)注埋沒了該制度本應(yīng)具有的更為豐富的理論支撐，從而在指引制度實(shí)踐中出現(xiàn)種種問題。

（一）現(xiàn)行制度的邏輯：工具性視角

自20世紀(jì)80年代末、90年代初公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度被提出以來，我國學(xué)界多以反腐敗作為制度建立的基石和制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)定位，對該制度在中國的引入和構(gòu)建進(jìn)行探討。〔20 〕而這種單一性的理論基礎(chǔ)也阻礙了學(xué)者對公職人員信息報告制度的準(zhǔn)確和全面的理解，不僅在研究內(nèi)容上主要關(guān)注于公職人員對于私人財(cái)產(chǎn)信息的報告義務(wù)上，而忽視了諸如社會關(guān)系、家庭關(guān)系等可能導(dǎo)致利益沖突和腐敗的非財(cái)產(chǎn)類信息也應(yīng)屬于報告內(nèi)容，并且在制度的功能價值、制度的實(shí)施程序和機(jī)制保障等方面都未見有深入的研究。

目前從反腐視角理解公職人員信息報告制度的觀點(diǎn)主要包括預(yù)防貪污腐敗和懲治貪腐公職人員兩種論點(diǎn)，此處分別稱其為預(yù)防論和監(jiān)督懲治論。預(yù)防論認(rèn)為預(yù)防公職人員貪污受賄是信息報告制度的建立動因。比如楊泉明指出：“財(cái)產(chǎn)申報制度的基本內(nèi)容，就是要求公開公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況以及與公共職務(wù)是否存在某種利害關(guān)系，以證實(shí)公職人員的廉潔程度，預(yù)防公職人員貪污受賄?！?〔21 〕姬亞平認(rèn)為制度目的是“確保國家公職人員廉潔奉公，防止非法獲取財(cái)產(chǎn)”?！?2 〕這些觀點(diǎn)更加側(cè)重于事前的預(yù)防與教育功能，將信息報告制度視為預(yù)防公職人員腐敗的工具，但由于其制度宗旨僅僅是預(yù)防公職人員的非法所得，因而一般將報告信息的范圍限于個人收入和財(cái)產(chǎn)，對于一些可能產(chǎn)生腐敗的非財(cái)產(chǎn)性事項(xiàng)由于不在傳統(tǒng)意義上的“受賄”的概念范圍內(nèi)，因此很少獲得關(guān)注。

監(jiān)督懲治論則著眼于事后的“發(fā)現(xiàn)”與“懲治”，主張建立信息報告制度是為了監(jiān)督公職人員的財(cái)產(chǎn)，從而發(fā)現(xiàn)腐敗行為，懲治貪污腐敗分子。例如，王滬寧將財(cái)產(chǎn)申報制度和信息報告制度分離討論，認(rèn)為建立財(cái)產(chǎn)申報制度是為了“對官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)官員的非法收入和財(cái)產(chǎn)”，建立報告制度的目的則是“控制權(quán)力的運(yùn)作過程”?！?3 〕汪玉凱則將財(cái)產(chǎn)申報制度定位為“杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段”?！?4 〕孫國祥則以“有效區(qū)隔合法財(cái)產(chǎn)與來源不明財(cái)產(chǎn)的界限”作為財(cái)產(chǎn)申報制度的建立目標(biāo)?！?5 〕這一觀點(diǎn)將監(jiān)督的對象集中在公職人員的財(cái)產(chǎn)之上，將每個公職人員視為潛在的貪腐分子，所建立的信息報告制度自然也無法完整地涵蓋有可能產(chǎn)生利益沖突的多種信息。

（二）信息報告制度工具性邏輯檢討

將預(yù)防腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗作為構(gòu)建信息報告制度的唯一基石，僅僅以制度的工具性功能作為構(gòu)建制度的基礎(chǔ)，很難有足夠的力量支撐起龐大的公職人員信息報告制度。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行官員情況報告制度過度強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)和懲治腐敗功能，這種制度建構(gòu)的工具性邏輯存在以下問題：

首先，單一性理論基礎(chǔ)一般只關(guān)注制度建構(gòu)的工具性原因，而并未考慮公職人員信息報告制度的合法性基礎(chǔ)、倫理價值與時代背景下的治理需要。公職人員信息報告制度得以建立的政治根基是人民作為權(quán)力的擁有者對于國家權(quán)力代理人進(jìn)行監(jiān)督的正當(dāng)性，且該制度對于政府倫理建設(shè)也具有獨(dú)特的價值，并在國家和公民社會關(guān)系重新調(diào)整的時代背景之下，回應(yīng)了治理理論的需要。而單一性理論框架僅將目光局限在反腐這一直接的工具性原因之上，制度的理論基礎(chǔ)較為單薄，仍然停留在傳統(tǒng)的政府管理模式之下思考問題，將反腐視為政府整肅吏治或政黨黨風(fēng)廉政建設(shè)的必經(jīng)之路，很難在理論上充分論證公開的必要性，也難以指導(dǎo)完善的信息報告制度的構(gòu)建。同時，以反腐敗作為財(cái)產(chǎn)申報制度的唯一理論根基和旨?xì)w，缺乏對政府公職人員的倫理關(guān)懷，也使支撐財(cái)產(chǎn)申報制度的框架顯得單薄而功利。純粹以此理論框架構(gòu)建起來的財(cái)產(chǎn)申報制度，是毫無感情色彩的反腐工具，使公職人員感受到監(jiān)視，增加了政府與人民之間的距離感。這不利于政治信任的建立和政府倫理的強(qiáng)化。

其次，即使論述制度建立的直接決定因素，反腐也是表層而不夠充分的，單一性理論框架從反腐的視角出發(fā)建立公職人員信息報告制度，卻對于腐敗的深層原因和背后理論缺乏關(guān)注。根據(jù)學(xué)界普遍接受的定義，腐敗是濫用公共權(quán)力謀取私人利益的行為，被有關(guān)部門歸入腐敗范疇的現(xiàn)象包括：（1）國家工作人員的職務(wù)犯罪特別是經(jīng)濟(jì)犯罪；（2）部門和行業(yè)性以權(quán)謀私的各種“不正之風(fēng)”；（3）利用公款進(jìn)行的奢侈性消費(fèi)和揮霍浪費(fèi)的不正之風(fēng)；（4）黨員干部腐化墮落道德敗壞行為等?！?6 〕由此可見，腐敗是利益沖突的極端表現(xiàn)形式之一，其深層根源是利益沖突。正如貝托克所說：“利益沖突本身并不是腐敗，但人們不斷認(rèn)識到，對于公務(wù)人員的個人利益與公共職責(zé)之間的沖突，如果不能得到妥善處理的話，就會導(dǎo)致腐敗?！?〔27 〕因此，腐敗僅僅是利益沖突可能的結(jié)果之一，而單一性理論框架關(guān)注的是利益沖突演化為腐敗之后的解決路徑，并不能從根本上化解利益沖突的潛在危害。另一方面，利益沖突的表現(xiàn)結(jié)果并不只有腐敗，比如公職人員離職后進(jìn)入經(jīng)濟(jì)實(shí)體任職，可能將任職期間所掌握的公務(wù)信息泄露給所在經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從而造成不公平競爭。因而，以反腐作為單一的理論元素，無法涵蓋利益沖突的全部可能，由此建立的公職人員信息報告制度，也難以將所有利益沖突事項(xiàng)都納入報告的范圍。

第三，單一性理論基礎(chǔ)以反腐敗作為唯一的制度支撐，但對于腐敗問題的認(rèn)識也并不全面。許多學(xué)者將腐敗直接等同于貪污受賄，從而將目光僅局限于公職人員的收入是否正當(dāng)或者財(cái)產(chǎn)來源是否合法，對于非收入性或非財(cái)產(chǎn)性的事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)報告則缺乏關(guān)注。然而，從當(dāng)前世界各國的普遍規(guī)定和我國中央的政策導(dǎo)向來看，財(cái)產(chǎn)申報必然不會是公職人員信息報告制度的唯一落腳點(diǎn)，可能引發(fā)利益沖突的公職人員的非財(cái)產(chǎn)性利益信息也早已納入報告范疇。

筆者認(rèn)為，反腐確實(shí)是公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度的工具性價值，也是制度建立的重要考量，財(cái)產(chǎn)申報制度也確實(shí)在預(yù)防和懲治腐敗方面發(fā)揮著巨大的作用。然而，這并不意味著該制度建立的根本目的應(yīng)主要立足于查糾腐敗，也不意味著該項(xiàng)制度的建立就代表腐敗現(xiàn)象能夠被及時發(fā)現(xiàn)。為了更好地指導(dǎo)制度建設(shè)，一個復(fù)合性的理論框架需要被重新構(gòu)建。

（三）復(fù)合性理論框架的構(gòu)建

在一個復(fù)合性的理論框架中，僅有工具性的考量是不夠的，需要引入其他理論要素。當(dāng)前學(xué)界也有少數(shù)學(xué)者提出了更多元的理論支撐因素。比如賈軍、張有亮從政府信任、強(qiáng)化政府官員的自我約束、證明政府官員財(cái)產(chǎn)的合法性角度去闡釋公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度的功能?！?8 〕袁峰則認(rèn)為這一制度的功能框架中還包括適當(dāng)限制公職人員隱私、保持公職人員的道德覺醒、銜接反腐敗相關(guān)制度、促進(jìn)政治信任等方面?！?9 〕

結(jié)合上文中對于信息報告制度理論基礎(chǔ)的探討，筆者認(rèn)為，公職人員信息報告制度的理論框架應(yīng)該是以委托—代理關(guān)系為基礎(chǔ)，以防止利益沖突理論為核心，包含倫理性、工具性和治理性三方面因素的復(fù)合性框架。

委托—代理理論是公職人員信息報告制度必須建立的政治根源。委托—代理理論明確了公職人員代表政府管理國家時的權(quán)力來源，從根本上確定了公職人員必須以公共利益為重，這為公職人員信息報告制度夯實(shí)了正當(dāng)性基礎(chǔ)。若無委托—代理理論打底，該制度就很難突破公職人員隱私權(quán)的限制，也有可能使公職人員信息報告制度純粹淪為政府內(nèi)部或者政黨內(nèi)部管理公職人員的手段。

倫理性意味著政治倫理的要求，是政府及其公職人員必然的倫理選擇。公職人員信息報告制度是在一定的倫理價值觀念的基礎(chǔ)之上制定的，內(nèi)含著一定的倫理追求和道德要求?！?0 〕這一制度基于政府公職人員身份的公共性而提出了特殊的倫理要求，要求政府公職人員樹立以公共利益為先的道德意識，一切行為都必須具有行政倫理性，不利用公職謀求不正當(dāng)?shù)膫€人私利，同時犧牲一部分個人隱私，履行對人民負(fù)責(zé)、向人民公開個人信息的義務(wù)。只有將倫理性納入信息報告的制度理論框架中，才能將信息報告制度內(nèi)化為政府及其公職人員的倫理要求，而非迫于腐敗壓力或者民眾呼聲而采取的政治妥協(xié)。同時，倫理性作為制度考量，意味著信息報告制度的發(fā)展應(yīng)該以構(gòu)建公職人員的政治倫理意識為目標(biāo)導(dǎo)向之一，在制度設(shè)計(jì)時充分考慮引導(dǎo)公職人員增強(qiáng)自身的政治倫理觀念，逐漸將公職人員信息報告由外在約束的制度轉(zhuǎn)變?yōu)楣毴藛T的內(nèi)化認(rèn)同，增強(qiáng)其自律意識，從而也有益于政府廉政文化的建設(shè)和發(fā)展。

工具性意味著遏制腐敗，是我國學(xué)者所普遍主張的公職人員信息報告制度的初衷。世界許多國家的公職人員信息報告制度的建立起先都是基于遏制腐敗的考慮，財(cái)產(chǎn)申報制度也被譽(yù)為“終端反腐”機(jī)制。我國當(dāng)下面臨著嚴(yán)峻的腐敗問題，根據(jù)有關(guān)國際組織的報告，我國目前的清廉指數(shù)在全球177個國家中位列第80名，得分僅為40分（滿分100）。〔31 〕腐敗現(xiàn)狀不僅在個體層面蔓延，甚至成為了一些公職人員的共同選擇，乃至擴(kuò)展到社會化的腐敗。而民眾既痛恨腐敗現(xiàn)象的橫行，又對“腐敗文化”表示容忍和冷漠。〔32 〕在此社會背景下，亟需切實(shí)有效的控制腐敗和以權(quán)謀私的制度，而公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度，被世界各國普遍接受為“陽光法案”，可見其在反腐中的工具價值。在黨的十八屆三中全會上，在反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的構(gòu)想中就明確提出了“領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”，〔33 〕中紀(jì)委也即將推出新任官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)?！?4 〕可見，公職人員信息報告制度反腐的工具性價值已經(jīng)得到了官方和學(xué)者的一致感知。

促進(jìn)更好的公共治理也應(yīng)被納入公職人員信息報告制度的理論框架中。在傳統(tǒng)政府統(tǒng)治中，整治貪腐似乎理所應(yīng)當(dāng)是權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。紀(jì)委部門、監(jiān)察部門的運(yùn)作充滿神秘感，一般民眾很難參與到對公職人員的監(jiān)督和制約中，往往只能通過新聞報道了解最終的反腐結(jié)局。而公職人員信息報告制度的建立，是將行政機(jī)關(guān)和人民納入共同監(jiān)督和共同治理的主體范圍之內(nèi)，為人民提供了一種參與政治監(jiān)督的制度途徑，實(shí)現(xiàn)由單向統(tǒng)治向雙向治理的轉(zhuǎn)變，使政府組織、社會組織與公民通過合作、協(xié)商與伙伴關(guān)系共同參與政府管理，推進(jìn)了參與式民主的發(fā)展，增強(qiáng)了人民的政治信任與政治認(rèn)同，也有利于更有效地實(shí)現(xiàn)對公職人員的監(jiān)督。因此，公職人員信息報告制度提供了一種更好的公共治理模式，實(shí)現(xiàn)更好的公共治理應(yīng)該成為公職人員信息報告制度的根基和目標(biāo)旨?xì)w。

委托—代理理論、倫理性、治理性、工具性等幾項(xiàng)理論工具都只為實(shí)行公職人員信息報告制度提供了應(yīng)然性依據(jù)，但制度的核心理論應(yīng)當(dāng)建立在防止利益沖突理論之上。唯有立足防止利益沖突理論來考慮信息報告制度，才能準(zhǔn)確回答哪些公職人員需要報告信息、報告哪些信息，如何在公職人員信息披露和隱私權(quán)保護(hù)之間、目標(biāo)監(jiān)管與資源配置之間進(jìn)行平衡等問題。

防止利益沖突理論構(gòu)成了制度理論框架中的最重要一環(huán)，同時它也是貫通其他制度框架要素的中心理論。權(quán)力的委托—代理關(guān)系是產(chǎn)生利益沖突的土壤，并且是利益沖突之所以必須被預(yù)防和解決的原因，代理人必須在委托范圍內(nèi)嚴(yán)格按照委托的目的行事，不能利用委托人授予的權(quán)力謀取私利。對于倫理性而言，政府倫理的要求是公職人員應(yīng)時刻意識到他們要負(fù)責(zé)的對象是公眾，利益沖突發(fā)生在公職人員“處在一種因?yàn)閭€人的既得利益很難或根本不可能全心全意地為公眾利益服務(wù)的情況下”，〔35 〕是對于政府倫理的巨大破壞。政府倫理也應(yīng)當(dāng)將利益沖突作為規(guī)避重點(diǎn)。對于治理理論而言，由于利益沖突屬于難以在體制內(nèi)部自己消化解決的事項(xiàng)，只有借助于治理理論引進(jìn)民眾的監(jiān)督，才能在利益沖突事項(xiàng)的報告中采取開放性這一要素。此外，利益沖突與腐敗也存在緊密聯(lián)系，利益沖突發(fā)展到一定階段就形成了腐敗，是一個非常重要的腐敗根源，是腐敗的直接觸發(fā)機(jī)制。綜上所述，利益沖突是委托—代理關(guān)系變質(zhì)和政府倫理受到挑戰(zhàn)的結(jié)果，也是腐敗的前置產(chǎn)物，在治理理論的配合之下，構(gòu)成了公職人員信息報告制度的最重要理論要素。

此外，對公職人員的激勵也應(yīng)當(dāng)是建立公職人員信息報告制度理論框架時加以考慮的重要因素。在當(dāng)前制度反腐的單一視角中，公職人員無論廉潔與否，均被視為制度的防范對象和懲治對象，這樣的制度設(shè)定導(dǎo)致公職人員可能對信息報告制度產(chǎn)生抵觸心理。然而，激勵理論認(rèn)為信息報告制度具有廉潔自證功能，〔36 〕并非純粹的監(jiān)督機(jī)制和反腐機(jī)制。對于通過合法正當(dāng)?shù)耐緩皆趽?dān)任公職前或擔(dān)任公職過程中積累個人財(cái)富的公職人員，信息報告制度是其證明自身財(cái)產(chǎn)合法性的途徑，使其避免遭受輿論和公眾的懷疑，能夠無顧慮地支配個人合法所有的財(cái)產(chǎn)，形成對廉潔守法的公職人員的激勵。對于非財(cái)產(chǎn)性相關(guān)信息，該制度也通過對公職人員私人利益的披露，表明公職人員沒有潛在的利益沖突危險，形成對忠實(shí)于公共利益的公職人員的保護(hù)、緩解人與制度間的緊張關(guān)系。

綜上所述，筆者基于對單一工具性理論框架進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個復(fù)合性的理論框架。該理論框架以利益沖突理論為核心，以委托—代理理論為制度根源、以工具性為外在目標(biāo)、以倫理性為內(nèi)在追求、以治理性為終極價值、以激勵理論為平衡策略。以防止利益沖突理論為核心的多元理論框架，有助于對報告主體、報告內(nèi)容等制度要素的篩選，從而指導(dǎo)建立起一個更加完善的信息報告制度。

結(jié) 語

制度框架最終是為制度服務(wù)的。復(fù)合性理論框架是兼顧內(nèi)部目標(biāo)與外部動因、工具價值和激勵價值的平衡、全面的理論框架，為公職人員信息報告制度提供了穩(wěn)固的制度根基。原本的單一性理論框架，根基有薄弱之處，由其支撐的公職人員信息報告制度很可能在制度運(yùn)行過程中遇到問題。

單一性理論框架因在制度基礎(chǔ)的考量方面就存在偏頗之處，因而在其基礎(chǔ)上建立的信息報告制度也很難找到正確的制度定位。因?yàn)榱⒆惴锤?，而未意識到腐敗背后的利益沖突根源，于是無法全面考慮到所有的利益沖突事項(xiàng)或利益沖突可能，造成制度設(shè)計(jì)的不完整。同時，以反腐為唯一的制度考量，因缺乏倫理性，可能演化為冷冰冰的制度體系，缺乏人本主義關(guān)懷，將公職人員轉(zhuǎn)化為僵化的制度執(zhí)行者，無助于行政倫理的植入；因缺乏治理性，會將人民參與公職人員信息報告制度的監(jiān)督環(huán)節(jié)，視為制度工具，形成以政府作為制度執(zhí)行主體、以人民監(jiān)督為制度執(zhí)行工具的非理性組合，不利于擺脫政府統(tǒng)治模式并建立共同治理模式；因缺乏對制度激勵價值的關(guān)注，可能在制度運(yùn)行中遭受來自公職人員的抵制，將制度針對群體與制度本身對立起來，導(dǎo)致制度執(zhí)行不暢、在被執(zhí)行者之間認(rèn)可度低等弊端。

復(fù)合性理論框架正好彌補(bǔ)了上述制度設(shè)計(jì)缺陷。復(fù)合性理論框架中的人民主權(quán)和委托—代理理論，從根本權(quán)力關(guān)系的視角解決了建立公職人員信息報告制度的必然性，推動政府盡快出臺信息報告制度，以履行向委托人負(fù)責(zé)的政府職責(zé)，也促進(jìn)自上而下的信息報告制度的建立。政府倫理理論則將信息報告制度上升到倫理要求的高度，將建立信息報告與公開制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎捌涔毴藛T的自覺行動，使政府公職人員在執(zhí)行制度的過程中也建立起內(nèi)心的倫理堅(jiān)守。工具性回應(yīng)了公眾的直接需求，對腐敗的預(yù)防和懲治也符合公職人員信息報告制度的直接目的。而治理理論則充分論證了公職人員所報告的信息向公眾開放的合理性與必要性，通過論證公眾是應(yīng)然的監(jiān)督主體，從而將開放性要素闡釋為信息報告制度的題中應(yīng)有之義。而作為理論核心的利益沖突，則指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)者在確定報告內(nèi)容和報告主體時，應(yīng)當(dāng)以是否具有造成利益沖突危險作為考量因素，從而避免對公職人員信息的過度保護(hù)或者造成對公職人員隱私權(quán)的侵害，這解決了在單一性理論框架之下報告內(nèi)容以財(cái)產(chǎn)為主、報告主體以特定級別公職人員為主的制度漏洞。復(fù)合性框架中的所有理論要素，共同構(gòu)成了撐起制度的“鼎足”，使公職人員信息報告制度更加穩(wěn)固、堅(jiān)實(shí)。

〔1〕參見[德]康德：《法的形而上學(xué)原理》，沈叔平譯，商務(wù)印書館1991年版，第177頁。

〔2〕參見郇天瑩：《中國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報制度的構(gòu)建路徑研究》，北京大學(xué)2009年博士學(xué)位論文。

〔3〕參見蔣碩亮：《“裸官”的道德風(fēng)險及其防范》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。

〔4〕參見劉有貴、蔣年云：《委托代理理論述評》，《學(xué)術(shù)界》2006年第1期。

〔5〕參見顧不先：《民權(quán)主義民主政治論》，臺灣三民書局1993年版，第398—399頁。

〔6〕參見倪星：《論民主政治中的委托——代理關(guān)系》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2002年第6期。

〔7〕參見王正平：《美國行政倫理的基本價值理念及其規(guī)范制度建設(shè)》，《上海師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2008年第6期。

〔8〕See Dennis F. Thompson， “Paradoxes of Government Ethics”， 52 Administration Review， 254（1992）， pp. 256—257.

〔9〕[美]特里·L·庫珀：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第52—55頁，第116—126頁。

〔10〕參見張千帆：《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版，第374頁。

〔11〕蒲志強(qiáng)：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度的行政倫理研究》，《政治學(xué)研究》2010年第5期。

〔12〕參見高曉紅：《從政府制度倫理化到政府倫理制度化》，《江漢論壇》2007年第12期。

〔13〕參見王錫鋅《官員財(cái)產(chǎn)申報制度：立法、實(shí)踐與制度完善》，《中國法律發(fā)展評論》2010年第4期。

〔14〕參見全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，英國牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。

〔15〕參見顧麗梅：《信息社會的政府治理——政府治理理念與治理范式研究》，天津人民出版社2003年版，第58—68頁。

〔16〕參見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第5—6頁。

〔17〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， p.24.

〔18〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， pp.25—27.

〔19〕其中禁止性工具指禁止公職人員及其配偶、子女收受禮品，或者接受免除債務(wù)、捐贈、報銷、演講費(fèi)、免費(fèi)旅游、免費(fèi)性服務(wù)、免費(fèi)消費(fèi)、高級俱樂部會員資格等實(shí)惠和權(quán)利；剝離性工具指把公職人員與其私人利益分開，使其無法再直接控制自己的私人利益，比如出售資產(chǎn)或保密信托；回避性工具指禁止具有親屬關(guān)系的公職人員在同一部門任職或者參與和處理與其有親屬關(guān)系的人進(jìn)入政府部門的事宜；限制性工具指公職人員在職期間的兼職限制或離職之后的就業(yè)限制。關(guān)于OECD成員國防止利益沖突的政策選擇，參見莊德水：《防止利益沖突與廉政建設(shè)研究》，西苑出版社2010年版，第195—208頁。

〔20〕例如，姬亞平描述公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度為急待建立的反腐制度之一，可參見姬亞平：《建立國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度的設(shè)想》，《行政法學(xué)研究》1993年第4期；王滬寧將官員收入、財(cái)產(chǎn)申報制度作為中國反腐敗的制度構(gòu)建方向提出，強(qiáng)調(diào)其目的在于抑制腐敗、及時發(fā)現(xiàn)官員的非法收入和財(cái)產(chǎn)，參見王滬寧：《中國抑制腐敗的體制選擇》，《政治學(xué)研究》1995年第1期；宋文斌、歐陽惠方將建立財(cái)產(chǎn)申報制度的意義歸納為防止和預(yù)防腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。參見宋文斌、歐陽惠方：《國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度初探》，《檢察理論研究》1995年第4期； 趙秉志、赫興旺認(rèn)為公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度的意義存在于中國反腐敗進(jìn)程中，參見趙秉志、赫興旺：《論公職人員財(cái)產(chǎn)申報制度及其完善》，《政法論壇》1995年第5期等。

〔21〕楊泉明：《略論財(cái)產(chǎn)申報制度》，《現(xiàn)代法學(xué)》1991年第4期。

〔22〕前引〔20〕，姬亞平文。

〔23〕前引〔20〕，王滬寧文。

〔24〕汪玉凱：《深化改革要敢于觸動既得利益——建立官員財(cái)產(chǎn)申報制度的幾點(diǎn)思考》，《中共中央黨校學(xué)報》2009年第2期。

〔25〕孫國祥：《財(cái)產(chǎn)申報制度建構(gòu)中的相關(guān)問題芻議》，《江海學(xué)刊》2010年第2期。

〔26〕參見何增科：《中國轉(zhuǎn)型期腐敗和反腐敗問題研究（上篇）》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第1期。

〔27〕Janos Bertok，Putting Conflict-of-interest-policies into Practice： from Guidelines to Toolkit. ADB/OECE. Controlling Corruption in Asian and the Pacific. Manila， 2005， p.86。

〔28〕參見賈軍、張有亮：《民主憲政視野下的官員財(cái)產(chǎn)申報制度》，《商業(yè)時代》2008年第5期。

〔29〕參見袁峰：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報信息公示機(jī)制探析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。

〔30〕參見王和君：《財(cái)產(chǎn)申報制度的倫理考量》，《倫理學(xué)研究》2009年第3期。

〔31〕See Transparency International：Corruption Perceptions Index 2013，http：//www.transparency.org/cpi2013/results.2013年10月25日。

〔32〕參見林華：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報立法研究》，中國政法大學(xué)2013年博士學(xué)位論文。

〔33〕參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

〔34〕中紀(jì)委推新任領(lǐng)導(dǎo)財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)，載搜狐網(wǎng)http：//3g.k.sohu.com/t/n13360319，2014年2月1日。

〔35〕[美]菲利克斯·A·尼格羅、勞埃德·G·尼格羅：《公共行政簡明教程》，郭曉來等譯，中共中央黨校出版社1997年版，第329—330頁。

〔36〕參見王瑞娟：《官員財(cái)產(chǎn)申報：制度反腐的必然選擇》，《理論探索》2011年第2期。