“不干涉內(nèi)政”原則與冷戰(zhàn)后中國在安理會的投票實踐

□ 甄 妮 陳志敏

自20世紀(jì)90年代初至今，聯(lián)合國外交在中國對外政策的整體框架中一直占據(jù)著重要的位置，并且隨著時代發(fā)展，重要性與日俱增。中共十四大工作報告中指出，中國“作為聯(lián)合國成員國和安理會常任理事國，重視聯(lián)合國的作用，積極參與聯(lián)合國事務(wù)”；①“江澤民在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告”，1992年10月12日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526313.html。中共十八大工作報告中指出，中國“將積極參與多邊事務(wù)，支持聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、上海合作組織、金磚國家等發(fā)揮積極作用”；①“胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告”，2012年11月17日，http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_12.htm。2013年3月21日習(xí)近平主席應(yīng)約與聯(lián)合國秘書長潘基文通電話時表示，“中國始終是聯(lián)合國的堅定支持者和重要合作伙伴……隨著中國不斷發(fā)展，我們將履行自己應(yīng)盡的國際義務(wù)，深化同聯(lián)合國的合作，共同維護(hù)國際公平正義、促進(jìn)國際合作，努力為人類和平與發(fā)展事業(yè)做出更大貢獻(xiàn)。”②“習(xí)近平：積極倡導(dǎo)踐行多邊主義 為人類和平發(fā)展事業(yè)作更大貢獻(xiàn)”，2013年3月21日，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0321/c64094-20869586.html。

但聯(lián)合國本身并非一成不變，冷戰(zhàn)結(jié)束至今，聯(lián)合國本身對“不干涉內(nèi)政”規(guī)范的認(rèn)知和實踐發(fā)生了一系列演變。面對聯(lián)合國逐漸變化的“不干涉內(nèi)政”規(guī)范，中國并非像一些學(xué)者所言的那樣一直固守著傳統(tǒng)的認(rèn)知和行為模式。③Linda Jakobson， “China’s Diplomacy toward Africa： Drivers and Constraints，” International Relations of the Asia-Pacific， 2009， Vol.9， Issue 3， pp.403-433.本文嘗試以中國在安理會的投票數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合對具體案例的分析，說明中國在聯(lián)合國觀念變化的影響下，對“不干涉內(nèi)政”原則的認(rèn)知和實踐的變化。

一、聯(lián)合國對“不干涉內(nèi)政”認(rèn)知的變化與實踐的演進(jìn)：從“建立和平”到“保護(hù)的責(zé)任”

從《聯(lián)合國憲章》(簡稱《憲章》)開篇文句看，聯(lián)合國原則上不得干涉一國“內(nèi)政”。所謂內(nèi)政，是指本質(zhì)上屬于一國國內(nèi)的事項，即屬于國家主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。具體是指國家在憲法中規(guī)定的事項，以及與國家行使主權(quán)相聯(lián)系的對內(nèi)和對外活動。④王虎華：“論國家主權(quán)與人權(quán)”，《法學(xué)》，1999年第6期，第52-53頁。“不干涉內(nèi)政”原則，是從國家主權(quán)原則引申出來的原則。⑤朱世龍、劉宣佑：“中國外交不干涉內(nèi)政原則探究”，《教學(xué)與研究》，2009年第8期，第39-43頁。

現(xiàn)有國際法中“不干涉內(nèi)政”原則的主要來源，是《憲章》第二條規(guī)定的“七原則”中的第一、四、七款。①一、本組織系基于各會員國主權(quán)平等之原則。四、各會員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨立。七、本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，且并不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決；但此項原則不妨礙第七章內(nèi)執(zhí)行辦法之適用。第七款中所謂的“第七章內(nèi)執(zhí)行辦法”，則是安理會可以授權(quán)實施干預(yù)一國內(nèi)政的國際行動的法理依據(jù)；具體干預(yù)方式包括第七章第四十一條規(guī)定的非武力制裁行動和第四十二條規(guī)定的武力干預(yù)行動。

安理會援引第七章采取的行動，都是無需獲得對象國允許的行動。其中既有由于兩國或多國間的事務(wù)(包括沖突、以及違反安理會要求的“合作”行為)而針對這些國家采取的行動；也有由于一國國內(nèi)的問題、針對這個國家采取的行動。安理會采取強制行動維持和平的職能，是羅斯福等聯(lián)合國制度設(shè)計者的最重要初衷：委任一個具有普遍代表性的國際組織壟斷合法使用武力的權(quán)力，以保障世界和平。這個國際組織的權(quán)力基礎(chǔ)，是具備廣泛共識、且擁有壓倒性實力的幾個大國(即安理會常任理事國)。但冷戰(zhàn)的發(fā)生嚴(yán)重影響了聯(lián)合國的這一職能，美蘇對峙基本癱瘓了安理會實施強制行動的能力。1946-1989年間，安理會平均每年召開67.5次會議，但僅共通過8項援引《憲章》第七章實施強制行動的決議。②筆者根據(jù)聯(lián)合國安理會網(wǎng)站統(tǒng)計，“1946年以來安理會通過的決議”，http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界各地的沖突大大增加。1945-1991年，全世界發(fā)生的沖突一共不到400次，③岳陽花：“冷戰(zhàn)后的地區(qū)沖突”，《政黨與當(dāng)代世界》，1994年第6期，第10頁。算下來平均一年不到8.5次。而在沒有了超級大國對峙之后，僅1992年一年全世界就發(fā)生了26場沖突，1993年發(fā)生27場。④同上。這些沖突大部分都是主權(quán)國家的國內(nèi)沖突。鑒于此，1992年6月17日，聯(lián)合國秘書長加利提交了《和平綱領(lǐng)：預(yù)防外交、建立和平和維持和平》的特別報告，系統(tǒng)地提出了的“建立和平”(Peace Making)理念(以提前介入、強制行動為主要特色)，呼吁賦予安理會更多權(quán)力來運用強制手段應(yīng)對國際和國內(nèi)沖突。①“和平綱領(lǐng)：預(yù)防性外交、建立和平與維持和平——秘書長按照1992年1月31日安全理事會首腦會議通過的聲明提出的報告”，1992年6月17日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/sg/report/hpgl.htm。這一理念的提出為安理會干預(yù)一國內(nèi)政提供了新的理論依據(jù)，也促進(jìn)了安理會的相關(guān)實踐。根據(jù)加利1995年1月3日關(guān)于聯(lián)合國工作的報告：在1988年初存在的5項維持和平行動中，有4項涉及國家間的戰(zhàn)爭，只有1項(占總數(shù)的20%)涉及國家內(nèi)部的沖突。在此以后設(shè)立的21項行動中，只有8項涉及國家間的戰(zhàn)爭，而有13項(占62%)涉及國家內(nèi)部的沖突。在1992年1月以后設(shè)立的11項行動中，除了2項行動之外，其余的9項(占82%)都涉及國家內(nèi)部沖突。②“《和平綱領(lǐng)》補編：秘書長在聯(lián)合國五十周年提出的立場文件”，1995年1月3日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/sg/report/hpglbb.htm。

同一時期，西方國家在傳統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上，提出了“人道主義干涉”理論。對此理論，聯(lián)合國秘書長安南在2000年的《千年報告》中表示支持：“如果人道干涉真的是對主權(quán)的一種令人無法接受的侵犯，那么我們應(yīng)該怎樣對盧旺達(dá)，對斯雷布雷尼察作出反應(yīng)呢?對影響我們共同人性的各項規(guī)則的人權(quán)的粗暴和系統(tǒng)的侵犯，我們又該怎樣作出反應(yīng)呢?”③Kofi A.Annan， “We， the Peoples： The role of United Nations in the 21st Century，” 2000，https：//www.un.org/en/events/pastevents/pdfs/We_The_Peoples.pdf.包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家對此普遍表現(xiàn)出抵制，擔(dān)憂西方發(fā)達(dá)國家以“人道主義干涉”為工具侵犯發(fā)展中國家自身主權(quán)。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在人道主義干涉問題上的觀念沖突一直沖擊著聯(lián)合國的相關(guān)實踐及其合法性的獲得。

21世紀(jì)初，加拿大“干預(yù)與國家主權(quán)國際委員會”(ICISS)首次提出了“保護(hù)的責(zé)任”(Responsibility to Protect)概念，試圖取代爭議巨大的“人道主義干涉”理論。根據(jù)加拿大ICISS《保護(hù)的責(zé)任》報告的闡述，“保護(hù)的責(zé)任”包括三部分，即“制止的責(zé)任”、“回應(yīng)的責(zé)任”和“重建的責(zé)任”④“The Responsibility to Protect，” http：//www.un.org/en/preventgenocide/adviser/responsibility.shtml； “The Responsibility to Protect： Report of the ICISS，” http：//responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf.。此時的“保護(hù)的責(zé)任”觀念，與“人道主義干涉”理論差異不大，同樣沒得到大多數(shù)發(fā)展中國家的贊同。

2005年9月，在聯(lián)合國60周年首腦峰會的討論中，加拿大和歐盟力推的“保護(hù)的責(zé)任”被改為“保護(hù)人民免遭種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害的責(zé)任”，意為按照《憲章》，在個案處理的基礎(chǔ)上，由安理會對未能盡到保護(hù)責(zé)任的國家采取集體行動。會議文件《世界首腦會議成果》的簽署，意味著修訂后的“保護(hù)的責(zé)任”理念成為國際規(guī)范的一部分，聯(lián)合國對“不干涉內(nèi)政”規(guī)范的認(rèn)知將受到相應(yīng)引導(dǎo)。中國簽署該文件，則意味著中國開始初步認(rèn)可和接受“保護(hù)的責(zé)任”概念。

2009年1月29日，聯(lián)合國秘書長潘基文向聯(lián)合國大會提交了《履行保護(hù)的責(zé)任》的報告，強調(diào)了國際社會落實“保護(hù)的責(zé)任”的三項支柱。①Ban Ki-moon， “Implementing the responsibility to protect，” Jan.12， 2009， http：//www.unrol.org/files/SG_reportA_63_677_en.pdf.第一支柱是主權(quán)國家的“保護(hù)的責(zé)任”，即每一個國家都有責(zé)任運用適當(dāng)和必須手段保護(hù)其人民免遭種族屠殺、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和反人類罪行的危害。第二支柱是國際援助與能力建設(shè)，即國際社會有義務(wù)幫助主權(quán)國家免遭上述幾種罪行的危害，增強其人權(quán)保護(hù)的能力。第三支柱是及時、果斷的反應(yīng)，即當(dāng)一國政府不愿或無力保護(hù)其人民免遭四種罪行危害的時候，國際社會應(yīng)該在聯(lián)合國框架內(nèi)及時、果斷地采取集體行動，包括獲得安理會的授權(quán)采取必要的強制性行動。相較之前更加理念化的文件來說，這一報告更加細(xì)化、具體化，使得“保護(hù)的責(zé)任”進(jìn)入安理會的行動框架，影響聯(lián)合國干預(yù)行動的實踐。

二、中國對“不干涉內(nèi)政”原則的堅持和實踐

隨著聯(lián)合國“不干涉內(nèi)政”規(guī)范認(rèn)知的演變和實踐的發(fā)展，崛起中的中國對于“不干涉內(nèi)政”原則的態(tài)度越來越受到世界各國的關(guān)注。對此，中國發(fā)表過很多官方立場，認(rèn)為：“國家主權(quán)是人權(quán)的根本保障，不能離開國家主權(quán)這一主體，單方面地追求個人權(quán)利。只有把‘人的安全’與國家主權(quán)安全相統(tǒng)一，才能實現(xiàn)‘人的安全’目標(biāo)。”①“‘保護(hù)的責(zé)任’：國際關(guān)系新規(guī)范?”2013年 2月，http：//www.idcpc.org.cn/globalview/sjzh/1302-4.htm。也就是說，“不干涉內(nèi)政”原則在中國外交行為中一定要堅持。

但對于“不干涉內(nèi)政”原則的實踐方式，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，中國在具體實踐中“應(yīng)該”靈活掌握“不干涉內(nèi)政”外交原則。事實上，在中國具體的外交實踐中，“不干涉內(nèi)政”原則也確實在兩類行為中體現(xiàn)出“靈活”性：一類是被學(xué)者稱為“建設(shè)性介入”②如趙華勝：“不干涉內(nèi)政與建設(shè)性介入——吉爾吉斯斯坦動蕩后對中國政策的思考”，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011年第1期，第23-29頁；周士新：“中國對中東變局的建設(shè)性介入”，《阿拉伯世界研究》，2013年第2期，第40-52頁。或“創(chuàng)造性介入”③王逸舟：《創(chuàng)造性介入：中國外交新取向》，北京大學(xué)出版社，2011年。，如斡旋蘇丹達(dá)爾富爾危機、支持突尼斯和埃及新政府的國家建設(shè)④周士新：“中國對中東變局的建設(shè)性介入”，《阿拉伯世界研究》，2013年第2期，第40-52頁。；另一類是被稱為“參與式倡導(dǎo)”，如在安理會就利比亞問題投票中先贊成1970號決議，后又對1973號決議投出棄權(quán)票，就敘利亞問題投出2次否決票。⑤潘亞玲：“從捍衛(wèi)式倡導(dǎo)到參與式倡導(dǎo)——試析中國互不干涉內(nèi)政外交的新發(fā)展”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第9期，第45-57頁。這些投票以及投票后的發(fā)言集中地表達(dá)了中國的態(tài)度，中國的投票對于事態(tài)的后續(xù)發(fā)展影響巨大。

對于聯(lián)合國推廣的“保護(hù)的責(zé)任”概念，中國政府用一系列文件和行為表達(dá)了自己的態(tài)度。2005年6月7日，中國政府發(fā)表了《中國關(guān)于聯(lián)合國改革問題的立場文件》，其中在談到“保護(hù)的責(zé)任”問題時指出，“有關(guān)行動須嚴(yán)格遵守《憲章》的有關(guān)規(guī)定，尊重有關(guān)當(dāng)事國及其所在地區(qū)組織的意見，在聯(lián)合國框架下由安理會根據(jù)具體情況判斷和處置，盡可能使用和平方式。在涉及強制性行動時，更應(yīng)慎重行事，逐案處理?！雹蕖爸袊P(guān)于聯(lián)合國改革的立場文件”，http：//www.mfa.gov.cn/chn//pds/ziliao/tytj/t199083.htm。6月21日，中國常駐聯(lián)合國代表王光亞大使在聯(lián)合國大會上提到“保護(hù)的責(zé)任”問題時說：“對如何判定一國政府是否有能力和意愿保護(hù)其公民，應(yīng)研擬國際社會普遍同意的綜合評定標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)由少數(shù)國家或機構(gòu)自行制定，進(jìn)而鼓吹干涉。國際社會在緩和和制止大規(guī)模人道危機時，應(yīng)嚴(yán)格遵守《憲章》，尊重當(dāng)事國及有關(guān)區(qū)域組織意見，由安理會根據(jù)具體情況判斷和處置，盡可能使用和平方式。在涉及強制性行動時，更應(yīng)慎重行事，逐案處理?！雹佟巴豕鈦喆笫乖诼?lián)大磋商9月首腦會議成果文件草案時的發(fā)言”，2005年6月22日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zyjh_611308/t200843.shtml。12月9日，中國常駐聯(lián)合國副代表張義山大使在安理會討論“武裝沖突中保護(hù)平民問題”的公開辯論會上發(fā)言說：“在發(fā)生大規(guī)模人道主義危機或大規(guī)模嚴(yán)重違反人權(quán)情況時，迅速采取措施加以緩解和制止，是國際社會的普遍共識和正當(dāng)要求。安理會應(yīng)根據(jù)具體情況，做出判斷和處置。與此同時，要避免匆忙搞強制干預(yù)，使問題更加復(fù)雜化，甚至對無辜平民造成更多傷害?！雹凇皬埩x山大使在‘武裝沖突中保護(hù)平民問題 ’公開辯論會上的發(fā)言”，2005年6月21日，http：//www.china-un.org/chn/zgylhg/jjalh/alhzh/wzctpm/t200660.htm。

中國同意當(dāng)一國國內(nèi)發(fā)生大規(guī)模人道主義危機或者大規(guī)模侵犯人權(quán)的時候，聯(lián)合國根據(jù)情況可對這一原本屬于一國內(nèi)政的問題加以討論，體現(xiàn)了中國在相關(guān)問題上的靈活性。

三、中國的投票實踐與“不干涉內(nèi)政”原則

在冷戰(zhàn)結(jié)束至2012年期間，中國在安理會強制行動決議表決過程中的投票行為，一定程度上從實踐層面反映了中國對“不干涉內(nèi)政”原則的靈活立場

根據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站資料，1990年至2012年安理會累計就283項涉及干預(yù)對象國內(nèi)政的強制行動的決議進(jìn)行了表決，在冷戰(zhàn)結(jié)束后初期(1990-2000年)，中國通過贊成票為主、棄權(quán)票為輔的方式表現(xiàn)出了在堅持“不干涉內(nèi)政”原則上的一定靈活性；2001年之后，中國贊成票大幅增加。

中國在安理會針對一國內(nèi)部事務(wù)的強制行動決議表決中的投票對比① 數(shù)據(jù)為筆者統(tǒng)計，數(shù)據(jù)來源為聯(lián)合國安理會網(wǎng)站歷年決議記錄：http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/；歷年會議記錄 http：//www.un.org/zh/sc/meetings/；文件中心 http：//www.un.org/zh/documents/。

中國在安理會的投票行為，包括贊成票的比例、與美俄兩大國的一致性以及反對票的出現(xiàn)與否等方面在2000年前后有比較大的差異。1990-2000年，安理會審議的干預(yù)一國內(nèi)政的強制性決議草案表決中，中國投出的贊成票占全部投票的81.1%；棄權(quán)票占18.9%；沒有否決票②在1990-2012年間，中國在安理會一共行使了6次否決權(quán)。其中，1997年關(guān)于海地維和的決議、1999年關(guān)于馬其頓維和的決議和2007年關(guān)于緬甸人道主義局勢的決議草案，都沒有援引《聯(lián)合國憲章》第七章，屬于非強制性決議草案，因此不納入本文統(tǒng)計。。此外，中國與美國和俄羅斯的不一致投票的比例也較高、且較接近：和俄羅斯的不一致率是18.9%，和美國的不一致率為20.8%；從絕對數(shù)量上來說，中俄與中美在一致投票上差距僅為一次投票。

2001年之后，國內(nèi)問題成為安理會考慮采取強制行動的主要關(guān)注，這一階段安理會審議的干預(yù)一國內(nèi)政強制性決議草案是前一階段的4倍多。中國在這一階段投贊成票比例進(jìn)一步提升，占此類投票的比例從81.1%上升到95.2%，絕對數(shù)量比前一階段安理會審議的此類決議草案的總數(shù)還要多。中國在此期間投棄權(quán)票的比例從18.9%下降到3.5%。棄權(quán)票絕對數(shù)和比例的顯著下降顯示，中國在此類投票中影響力的上升，可以對決議內(nèi)容進(jìn)行影響，消除中國不能支持的那些內(nèi)容。另一方面，棄權(quán)票的減少也是源于中國認(rèn)識到在此類問題上承擔(dān)國際責(zé)任的必要性，對國際社會介入一國內(nèi)政的問題采取了更為靈活的立場。

值得注意的是，1990-2000年，中國并沒有對強制性決議草案行使過否決權(quán)。這和當(dāng)時中國的“韜光養(yǎng)晦”戰(zhàn)略方針有直接關(guān)聯(lián)。但在2001-2012年間，中國就安理會對一國內(nèi)部問題采取強制行動的決議投了3次反對票。中國行使否決權(quán)的實踐表明，隨著國力的提升，中國在堅持“不干涉內(nèi)政”原則的問題上，如果不能影響決議的內(nèi)容，中國敢于堅決表明自己的立場，采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度，維護(hù)“不干涉內(nèi)政”原則。這一階段，中國的投票行為與美國和俄羅斯的一致性同步得到提升，但中國與俄羅斯保持了更高的一致性，在實踐中體現(xiàn)了中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的價值。在表決中，中國和美、俄基本保持了一致，不一致率都降到5%以下；在美、俄之間，中國與俄羅斯的一致性更高，其中，中國的3次否決票都是和俄羅斯一起投出的。

整體而言，2001年以后，中國在安理會更加積極有為，以更多的贊成票和更多的否決票來積極影響安理會的有關(guān)決定。2001年這一時間點與另外三個事件的發(fā)生存在著對應(yīng)關(guān)系。

第一，2000年前后，安理會本身對涉及干預(yù)主權(quán)國家內(nèi)政的強制行動的認(rèn)知和實踐發(fā)生了比較重大的調(diào)整和變化。2000年后，提交安理會正式會議審議的此類決議草案數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長：1990年到2000年只有53項，2001-2012年有230項，增長了333.96%。2000年3月，安南召集“聯(lián)合國和平行動高級別小組”，對聯(lián)合國和平與安全活動進(jìn)行審查。同年8月，《卜拉希米報告》出臺，對聯(lián)合國的“維持和平”、“建立和平”、“建設(shè)和平”(Peace Building)等概念進(jìn)行了比較系統(tǒng)完整的界定，是后來“保護(hù)的責(zé)任”概念的重要基礎(chǔ)。

第二，2000年底，中國加入世界貿(mào)易組織。中國與世界的關(guān)系，以及中國對國家主權(quán)等核心觀念的認(rèn)知，發(fā)生了比較顯著的變化。在加入世界貿(mào)易組織的過程中，中國國內(nèi)圍繞如何認(rèn)識和理解國家主權(quán)(主要是經(jīng)濟(jì)主權(quán))，展開了熱烈的辯論，對國家主權(quán)的認(rèn)識也在這一過程中變得更加豐富、自信。這一觀念上的變化，為中國全面認(rèn)識同樣處于調(diào)整過程中的聯(lián)合國“不干涉內(nèi)政”規(guī)范，提供了觀念層面的強大助力。

第三，2001年，中國與美、俄這兩個安理會大國的關(guān)系也有了重要發(fā)展：中國與俄羅斯一起創(chuàng)建了上海合作組織，中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系得到升級；美國遭遇“9·11”恐怖襲擊，戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向反恐，與中國的關(guān)系趨向穩(wěn)定。自此，在安理會投票中，中國與美、俄兩大國的協(xié)調(diào)一致越來越明顯。

四、案例分析

(一)堅持“不干涉內(nèi)政”的傳統(tǒng)原則：盧旺達(dá)的案例

所謂“不干涉內(nèi)政”的傳統(tǒng)原則，是指20世紀(jì)90年代中國所持的、認(rèn)為國際行動應(yīng)當(dāng)獲得當(dāng)事國政府或沖突雙方認(rèn)可和接受的“不干涉內(nèi)政”原則。1995年發(fā)生的盧旺達(dá)大屠殺，是冷戰(zhàn)結(jié)束之后影響聯(lián)合國強制行動發(fā)展、以及“不干涉內(nèi)政”規(guī)范發(fā)展的具有指標(biāo)性意義的事件。聯(lián)合國秘書長安南在2004年3月舉行的“盧旺達(dá)大屠殺10周年紀(jì)念會”上說，盧旺達(dá)大屠殺事件引起了國際社會對保護(hù)受種族清洗威脅的人民問題上的深刻思考。①“安南呼吁國際社會對盧旺達(dá)大屠殺作深刻反思防止類似事件再次發(fā)生”，2004年3月26日，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID＝1358。當(dāng)時聯(lián)合國未能及時有效地阻止這場屠殺，引發(fā)了一系列反思。該事件對聯(lián)合國關(guān)于“不干涉內(nèi)政”規(guī)范的認(rèn)知演變影響很大。

安理會針對盧旺達(dá)境內(nèi)的悲劇事件，采取了三階段的行動，通過了一系列強制性決議。

從1994年4月7日到4月20日，是安理會行動的第一階段，其主要目標(biāo)是對盧旺達(dá)事態(tài)做出初步反應(yīng)，表明安理會對盧旺達(dá)事態(tài)發(fā)展的態(tài)度和立場。鑒于此階段并不涉及任何實質(zhì)性的行動，中國沒有在安理會投票中采取抵制或者阻撓的行動，使得安理會比較順利對盧旺達(dá)局勢發(fā)表了一系列僅具有象征意義的“警示”。②包括：發(fā)表針對盧旺達(dá)局勢的主席聲明，對飛機被擊落事件表示震驚；譴責(zé)“令人發(fā)指的攻擊和犯罪者”；敦促盧旺達(dá)保安部隊、軍事和準(zhǔn)軍事單位遏止這些攻擊，同聯(lián)盧援助團(tuán)充分合作；重申對《阿魯沙和平協(xié)定》的承諾，敦促所有各方全部執(zhí)行該《協(xié)定》。

從1994年4月21日到5月底，是安理會行動的第二階段。4月21日，安理會通過第912號決議，內(nèi)容為減少聯(lián)盧援助團(tuán)內(nèi)的部隊人數(shù)。①安理會第912號決議，1994年4月21日，http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/94/s912.htm。中國對此投了贊成票。5月16日，安理會通過第918號決議，援引《憲章》第七章，決定“增加聯(lián)盧援助團(tuán)部隊人數(shù)至5500人”和“對盧旺達(dá)實施武器禁運”②安理會第918號決議，1994年5月17日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/94/s918.htm。本決議的B節(jié)，關(guān)于武器禁運的一節(jié)，盧旺達(dá)代表投了反對票。。中國政府也投票贊成。③最終表決結(jié)果是14票贊成，1票反對；投反對票的是盧旺達(dá)政府。

從1994年6月到12月，是安理會行動的第三階段。6月22日，安理會通過第929號決議，內(nèi)容主要是“授權(quán)會員國發(fā)起臨時行動，保護(hù)平民和難民，實現(xiàn)人道主義目標(biāo)”。④安理會第929號決議，1994年6月22日，http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/94/s929.htm。中國對此決議草案投了棄權(quán)票，陳健大使發(fā)言指出，中國一貫主張，“取得沖突各方的合作，是聯(lián)合國維和行動不可缺少的條件?，F(xiàn)在看來，本決議草案將授權(quán)采取的行動尚難保證獲得沖突各方的合作”。⑤安理會第S/PV.3392號會議文件，1994年6月22日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/PV.3392。11月8日，安理會通過第955號決議，主要內(nèi)容是謀求“設(shè)立‘盧旺達(dá)問題國際法庭’”。⑥安理會第955號決議，1994年11月8日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/94/s955.htm。中國對此決議草案也投出棄權(quán)票，李肇星大使發(fā)言指出，由于現(xiàn)在盧旺達(dá)政府不能對設(shè)立國際法庭給予支持和合作，中國因此反對援引第七章設(shè)立國際法庭。⑦安理會S/PV.3453號會議記錄，1994年11月8日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/PV.3453。

從投票行為來看，中國前兩個階段投贊成票，到了第三階段，則投棄權(quán)票。這種行為模式展現(xiàn)出的是中國對“不干涉內(nèi)政”傳統(tǒng)原則溫和但態(tài)度鮮明的堅持?；谶@種堅持，中國在實踐中表現(xiàn)出某種強烈的敏感，即不認(rèn)同任何意義上的對主權(quán)的侵犯。在盧旺達(dá)三輪投票中，這種敏感性表現(xiàn)為對“同意”的強烈關(guān)照：前兩輪的贊成票顯示中國并不否認(rèn)聯(lián)合國對盧旺達(dá)局勢作出反應(yīng)，只要獲得盧旺達(dá)當(dāng)局的認(rèn)可，這種“干涉”就是可以接受的；第三輪的表決時，盧旺達(dá)政府沒有同意，中國就立刻投出棄權(quán)票表明中國對此的不認(rèn)可。在發(fā)言中，中國更是明確表示，聯(lián)合國的干涉行動必須得到各方的合作。中國認(rèn)為，只有爭取到?jīng)_突方的合作，才能讓聯(lián)合國更加有效地對此類具有復(fù)雜背景的沖突實施管理。

(二)實踐“不干涉內(nèi)政”原則的靈活性：剛果(金)的案例

積極支持安理會對剛果(金)的強制行動，展現(xiàn)了21世紀(jì)之后，中國在實踐“不干涉內(nèi)政”原則時表現(xiàn)出的靈活性一面，在這次強制行動中，中國展現(xiàn)出了積極支持的態(tài)度。

剛果(金)問題成為安理會強制行動針對的對象，源于1997-1998年發(fā)生的大規(guī)模武裝沖突。沖突中對立的雙方分別是，得到烏干達(dá)和盧旺達(dá)支持的反政府武裝“解放剛果運動”和“剛果民主聯(lián)盟”，以及得到安哥拉、津巴布韋以及納米比亞等支持的卡比拉政府軍。安哥拉、津巴布韋和納米比亞等國甚至直接出兵介入沖突。

安理會圍繞剛果(金)的強制行動同樣分為三個階段：

第一階段從1999年到2002年，是準(zhǔn)備介入階段。在2000年2月24日，安理會表決通過第1291號決議，內(nèi)容為擴大和延長聯(lián)剛特派團(tuán)。中國對此投贊成票。

第二階段從2003年到2005年，是實質(zhì)介入階段。中國在此階段的表現(xiàn)出了對安理會強制行動更加顯著而鮮明的積極支持，具體包括兩個方面：

一方面，中國對安理會的相關(guān)決議，即第1484號、第1493號以及第1533號決議，不僅都投出了贊成票，而且發(fā)言表達(dá)鮮明的支持乃至是贊賞的態(tài)度。張義山大使在1484號決議審議時表示：“(1)中方贊賞聯(lián)剛特派團(tuán)和有關(guān)人道主義機構(gòu)所做的艱苦努力，贊同安理會采取緊急措施，以穩(wěn)定當(dāng)?shù)鼐謩荨?2)支持秘書長關(guān)于向伊圖里地區(qū)派遣多國部隊的建議?！雹僦腥A人民共和國外交部政策規(guī)劃司：《中國外交年鑒》，世界知識出版社，2004年，第287頁。7月28日，安理會通過1493號強制性決議，對“剛果民主共和國北基伍、南基伍和伊圖里境內(nèi)活動的一切外國和剛果武裝集團(tuán)和民兵，以及不是《包容各方的全面協(xié)定》締約方的集團(tuán)”實施軍火禁運。①安理會第1493號決議，2003年7月28日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/03/s1493.htm。中國也投票表示贊成。

2004年3月12日通過1533號強制性決議，授權(quán)建立一個委員會和一個專家組對剛果(金)部分地區(qū)的武器禁運的有關(guān)問題進(jìn)行審查。②安理會第1493號決議，2003年7月28日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/03/s1493.htm。王光亞大使在投贊成票的同時發(fā)言呼吁國際社會認(rèn)真執(zhí)行安理會有關(guān)決議。③中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司：《中國外交年鑒》，世界知識出版社，2004年，第284頁。

另一方面，中國還派遣了軍事觀察員、工兵連以及醫(yī)療分隊，直接加入到“聯(lián)合國剛果(金)特派團(tuán)”，也就是說，中國不僅通過外交表態(tài)、投票來支持安理會在剛果(金)的強制行動，還參與到了這一行動的具體執(zhí)行過程之中。④中國于2003年4月向“聯(lián)合國剛果(金)特派團(tuán)”派了一個175人的工兵連和一個43人的醫(yī)療分隊，并于12月完成了首次輪換；截至2004年底，中國向特派團(tuán)派出12名軍事觀察員、一個工兵連(175人)和一個醫(yī)療分隊(43人)。詳參中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司：《中國外交年鑒》，世界知識出版社，2004年，第278頁。

第三階段從2006年開始，是完善鞏固階段。中國對第1671號強制性決議投贊成票，此項決議“授權(quán)在剛果民主共和國境內(nèi)部署歐盟剛果(金)部隊”，以“在剛果民主共和國選舉前后這段期間支助聯(lián)剛特派團(tuán)”。⑤安理會1671號決議，2006年 4月 25日，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/06/s1671.htm。中國常駐聯(lián)合國副代表張義山大使發(fā)言表示，剛果(金)和平進(jìn)程積極發(fā)展是剛果(金)政府、地區(qū)有關(guān)各國和聯(lián)剛特派團(tuán)、國際社會共同努力的結(jié)果，“國際社會應(yīng)繼續(xù)積極提供政治、資金支持”。⑥中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司：《中國外交年鑒》，世界知識出版社，2004年，第272頁。

從剛果(金)案例中的投票行為看，中國展現(xiàn)出對“不干涉內(nèi)政”原則的靈活實踐。由于聯(lián)合國對剛果(金)的干預(yù)有利于地區(qū)的穩(wěn)定與安全，中國對此采取了積極介入的態(tài)度，具體表現(xiàn)為三個方面：首先，就安理會有關(guān)決議投贊成票；其次，在投票前(后)直接發(fā)言支持聯(lián)合國借助強制干涉來維護(hù)和推進(jìn)剛果(金)和平進(jìn)程成果的各項努力；第三，派出工兵連和醫(yī)療分隊直接加入聯(lián)合國派駐剛果(金)的部隊，用非戰(zhàn)斗性軍事力量為強制干涉提供支持。中國對此行動的積極態(tài)度，源于此次干預(yù)行動，無論是目標(biāo)(維護(hù)剛果(金)的和平進(jìn)程)、程序(在安理會框架內(nèi)討論通過并主導(dǎo)實施)，還是選擇的手段，都能與事實匹配，確是安理會維護(hù)和推進(jìn)地區(qū)和平與安全的有效實踐。

(三)實踐“不干涉內(nèi)政”原則的堅定性：敘利亞的案例

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國在安理會決議討論過程中不僅鮮明地支持必要時使用涉及干涉內(nèi)政的強制行動維持和平，如前面剛果(金)的案例所述，也態(tài)度鮮明地阻止西方國家濫用安理會強制行動的名義來推行軍事干涉，如本案例所涉及的敘利亞問題。

敘利亞問題成為安理會強制行動針對的對象，源于2011年1月開始的敘利亞國內(nèi)反對派與政府之間的沖突，最終這場沖突升級為敘利亞事實上的內(nèi)戰(zhàn)。從2011年10月開始，敘利亞問題開始進(jìn)入安理會框架。

10月4日，法國、德國、英國和葡萄牙向安理會提交S/2011/612號決議草案，要求安理會考慮對敘利亞實施軍火禁運，在30天內(nèi)審查敘利亞執(zhí)行情況“并考慮各種選擇包括引用《憲章》第七章實施其他強制性行動”。其中“各種選擇”這一措辭是為武力干涉決議“投石問路”。中國對這一決議草案的反對態(tài)度非常堅決，和俄羅斯共同否決了草案，并發(fā)言明確表示應(yīng)該尊重敘利亞主權(quán)、獨立和領(lǐng)土完整。

2012年之后，敘利亞問題持續(xù)發(fā)酵。2012年2月4日，第S/2012/77號強制性決議草案提交安理會討論。根據(jù)決議草案文本，這一決議“并未授權(quán)根據(jù)《憲章》第四十二條采取措施”①安理會第S/2012/77號決議草案，2012年2月4日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/2012/77。。盡管如此，中俄還是投出反對票，阻止了這一決議的通過。①安理會第S/PV.6711號會議記錄，2012年2月4日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/PV.6711。2012年7月，針對敘利亞問題的外交博弈再度展開。7月19日，美國與歐洲四國向安理會提交S/2012/538號決議草案，該草案明確引用了《憲章》第七章，要求重組聯(lián)敘監(jiān)督團(tuán)②聯(lián)敘監(jiān)督團(tuán)根據(jù)第2012年4月21日第2043號決議設(shè)立，曾因為敘利亞當(dāng)局不愿配合而一度中止行動。，并至少配備軍事觀察員，同時要求敘利亞政府軍撤軍。③安理會S/2012/538號決議草案，2012年7月19日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/2012/538。中國第三次動用否決權(quán)，和俄羅斯共同否決了此項決議。投票后，中國代表李保東大使發(fā)言指責(zé)這一決議草案是不公平的“單方施壓”。④安理會S/PV.6810號會議記錄，2012年7月19日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol＝S/PV.6810。

另一方面，中國對敘利亞問題的關(guān)注并沒有僅僅停留在安理會的框架內(nèi)，而是積極嘗試用外交斡旋方式推動敘利亞問題的解決。具體舉措包括：中國向敘利亞連續(xù)四次派出中方特使或代表；同敘利亞反對派進(jìn)行接觸，先后兩次接待敘利亞反對派領(lǐng)導(dǎo)人訪華；積極與阿盟進(jìn)行溝通，消除中國動用否決權(quán)造成的誤解；邀請對敘利亞問題立場相對溫和的巴林國王訪華；通過諸如上海合作組織峰會等外交場合發(fā)聲，提倡尊重敘利亞主權(quán)、政治解決敘利亞問題。

中國在安理會有關(guān)干涉敘利亞內(nèi)政的強制決議草案上表現(xiàn)出來的積極反對的言論和行動，明確展現(xiàn)著“不干涉內(nèi)政”原則的底線：不能允許安理會變成少數(shù)大國濫用武力干涉他國內(nèi)政的工具。同時，中國還努力嘗試變成一個積極的參與者，即試圖尋找正確的方式來解決問題，而不僅僅滿足于阻止用錯誤的方式來解決問題。

中國在盧旺達(dá)、剛果(金)、敘利亞問題上投票行為對比

五、結(jié)語：原則性與靈活性的平衡

對中國的安理會投票行為的研究，必須克服刻板印象，從投票記錄以及投票之后的發(fā)言記錄出發(fā)具體分析，才能真實地認(rèn)識和理解中國的實踐，進(jìn)而真正理解中國對“不干涉內(nèi)政”原則的認(rèn)知。從冷戰(zhàn)結(jié)束以來中國在聯(lián)合國安理會投票實踐來看，中國在安理會涉及干預(yù)一國內(nèi)政決議草案的投票行為，比研究者和媒體所認(rèn)為的要復(fù)雜和微妙得多。盡管中國確實堅持“不干涉內(nèi)政”原則，但對該原則的認(rèn)知和實踐是務(wù)實、靈活和有彈性的。從某種意義上說，可以將中國在安理會強制行動決議中的投票行為，概括為努力平衡至關(guān)重要的兩端：一端是指導(dǎo)中國外交實踐的“不干涉內(nèi)政”原則；另一端是客觀上有其存在合理性與必要性的“保護(hù)的責(zé)任”以及安理會框架下的強制行動。