對東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭議的戰(zhàn)略思考

□ 于海洋

領(lǐng)土主權(quán)爭議是國家間關(guān)系中最為困難最具挑戰(zhàn)性的課題之一，這也是大多數(shù)存在此類爭議的國家都采取低調(diào)擱置政策的原因所在。但是東北亞地區(qū)的領(lǐng)土爭議毫無疑問打破了這一外交慣例。日本蓄意將釣魚島爭端升級并試圖以此為借口修改和平憲法的做法，已經(jīng)成為外交政策失敗帶來嚴重惡果的最典型例證。需要警惕的是，日本式的爭議處理方式在東北亞地區(qū)可能引起示范效應(yīng)。這種消極的“日本模式”一旦出現(xiàn)擴散趨勢，東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭議將成為地區(qū)安全危機的起爆器，并使區(qū)域化進程面臨全面逆轉(zhuǎn)的危險。

一、戰(zhàn)略分析在東北亞領(lǐng)土爭議探討中的缺位

東北亞地區(qū)出現(xiàn)領(lǐng)土爭端長期化和復雜化的趨勢并非偶然現(xiàn)象，而是該地區(qū)獨特的歷史背景、政治軍事環(huán)境與復雜的利益糾葛折射到主權(quán)領(lǐng)土領(lǐng)域的必然反映?；诓煌暯?，外界往往把東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭議頻發(fā)歸因為以下三個方面：

第一，歷史因素與其引發(fā)的民族主義勢力擴張。東北亞地區(qū)的領(lǐng)土爭端既有歷史遺留問題，又與二戰(zhàn)后國際關(guān)系種種復雜因素相關(guān)。獨島之爭是明治維新后日本侵略及吞并朝鮮半島政策所帶來的爭議問題。釣魚島在甲午戰(zhàn)爭中被日本非法竊取，根據(jù)《開羅宣言》理應(yīng)歸還中國。俄日北方四島問題源自二戰(zhàn)后盟國關(guān)于日本領(lǐng)土安排的爭議。領(lǐng)土問題與歷史積怨的結(jié)合，極大刺激了各國的民族情緒，為民族主義勢力頻繁干預國家外交政策提供了重要的合法性依據(jù)。澳大利亞前總理保羅·基廷在分析新亞洲秩序時就明確指出，新亞洲秩序最難的就是“日本問題”，而“痛苦的歷史記憶”又是日本與中國關(guān)系的關(guān)鍵所在。歷史認知極大干擾了各國外交部門擱置爭議的努力、誘發(fā)矛盾周期性的爆發(fā)，最終造成了東北亞區(qū)域頑固的“亞穩(wěn)定狀態(tài)”①布熱津斯基在《大棋局》中指出：“亞穩(wěn)定是一種外部僵硬而僅有相對較小的靈活性的狀況，這種狀況易于受到不和諧力量沖擊而造成的破壞性連鎖反應(yīng)的損害。”參見茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局》，中國國際問題研究所譯，上海人民出版社，1998年，第203頁。。

第二，東北亞政治結(jié)構(gòu)失衡與地區(qū)機制缺失。東北亞地區(qū)的一個重要特征就是冷戰(zhàn)遺留下來的聯(lián)盟體制不足以解決各國不均衡發(fā)展帶來的各種問題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美日、美韓軍事聯(lián)盟雖然保留了下來，但聯(lián)盟功能轉(zhuǎn)型的方向卻十分模糊。中俄等新興國家的訴求找不到機制化的渠道，而美日韓也因為共同敵人消失、被壓抑的內(nèi)部矛盾開始激化。東北亞地區(qū)缺乏一個可以囊括所有區(qū)域成員的地區(qū)性合作平臺，傳統(tǒng)意義上的區(qū)域經(jīng)濟合作與和平安全更多依賴的是美中等大國的默契和妥協(xié)。這種妥協(xié)隨著美中俄日等國實力的消長被“主導權(quán)”爭奪取代，區(qū)域制度、規(guī)則的缺失和相互掣肘狀況增加了領(lǐng)土爭議走向危機的可能性，①高程：“周邊環(huán)境變動對中國崛起的挑戰(zhàn)”，《國際問題研究》，2013年第5期，第41頁。也削弱了一旦危機爆發(fā)后各方能夠求助的制度渠道。

第三，領(lǐng)土糾紛與其它敏感議題掛鉤。與許多國家將敏感棘手的領(lǐng)土問題與其它問題隔離的普遍做法不同，東北亞部分國家往往試圖將領(lǐng)土問題視為實現(xiàn)其他政治抱負的工具，這種趨勢在2010年后體現(xiàn)的尤為明顯。安倍晉三內(nèi)閣將獨島、北方四島還有釣魚島爭議和敏感的“正常國家化”議題結(jié)合起來，希望借危機的“東風”強化日本在東亞乃至世界的政治地位。對這些國家而言，領(lǐng)土爭議不僅是一個重大的麻煩，還是一個限制他國影響力增長、對地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)再平衡的工具。這極大加劇了解決該問題的復雜性。很多國家將領(lǐng)土爭議視為實現(xiàn)其他戰(zhàn)略目標的抓手或契機，試圖利用危機牟利的投機心理又必然會引發(fā)另一方的強硬反應(yīng)。在這一邏輯下，東北亞地區(qū)走向動蕩成為必然。

應(yīng)該承認，無論是歷史因素、結(jié)構(gòu)壓力還是以領(lǐng)土糾紛為施壓手段的做法，都在東北亞愈演愈烈的領(lǐng)土糾紛中起到了重要作用。而戰(zhàn)略因素，又是這些壓力轉(zhuǎn)化為具體外交行為的媒介。無論外部性的結(jié)構(gòu)壓力還是來自國內(nèi)的歷史記憶和民族情緒，都要通過具體的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策實踐才能真正轉(zhuǎn)化為國家行為。但是，對戰(zhàn)略概念過分狹窄的解釋，使大戰(zhàn)略在東北亞領(lǐng)土糾紛的外交實踐中呈現(xiàn)出某種意義的缺位?；讵M義外交進程的戰(zhàn)略研判，往往將戰(zhàn)略等同于就某一問題上試探對方的底線，昭示自己的底線；分析對方所能獲得的助力，尋找自身潛在的盟友；預測對方的政策走向，尋找克制對方的手段；在東北亞領(lǐng)土爭議問題上戰(zhàn)略具有了一種與“謀略”和“技巧”近似的涵義，而戰(zhàn)略互動則被簡化為兩國間試探底線、尋找先機、政策反制的過程。

可以說，戰(zhàn)略分析框架如果只包含這樣的內(nèi)容，那么它無論在政策解讀還是在外交實踐領(lǐng)域，都會面臨解釋力不足的問題。首先，領(lǐng)土主權(quán)的歸屬具有零和屬性，當事雙方具有的戰(zhàn)略回旋空間極小。在政策選擇有限的情況下各國的戰(zhàn)略底線和手段都不難判斷；而且單就領(lǐng)土糾紛而言，世界范圍內(nèi)并無太多可資借鑒的成功解決爭端的案例。因此，只將視角鎖定在領(lǐng)土爭端本身的戰(zhàn)略分析，要么陷入“比誰更強硬”的沖突循環(huán)當中，要么長期處于僵持狀態(tài)無法推進。其次，將戰(zhàn)略簡化為目標、手段、反應(yīng)，本身就是對大戰(zhàn)略的誤解。國際戰(zhàn)略是一個宏觀的系統(tǒng)性的決策進程，領(lǐng)土問題固然是其重要內(nèi)容，但是領(lǐng)土糾紛在國家戰(zhàn)略全局中究竟居于怎樣的位置，民族主義力量、官僚機制、政治家和各種國內(nèi)變量通過何種方式在何種程度上對國家政策施加影響，國家基于何種理由在不同的政策手段中進行選擇、不同選擇所產(chǎn)生的成本是怎樣的，輿論、民意與外交部門在解讀爭議時是否存在價值預設(shè)上的差異性，這些不同的要素以何種方式實現(xiàn)互動對該問題的解決可能更具影響力。就事論事的做法只會限制各國戰(zhàn)略決策部門的視野，使外交部門承擔不恰當?shù)膲毫?，并把大量對各國政策選擇有影響的因素排除到政策設(shè)計與實踐領(lǐng)域之外。

二、東北亞領(lǐng)土爭議的戰(zhàn)略解讀

在區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)發(fā)展到相當高水準的背景下，東北亞地區(qū)的領(lǐng)土糾紛卻始終處于較為激烈的狀態(tài)，這種狀況是不正常的，它說明東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)境一定存在某種缺失。那么，究竟是什么樣的大戰(zhàn)略會對領(lǐng)土爭議產(chǎn)生這樣的刺激呢?一個完善的戰(zhàn)略反思框架應(yīng)該包括戰(zhàn)略哲學、戰(zhàn)略觀念與戰(zhàn)略機制三個部分。

(一)戰(zhàn)略哲學的價值觀綁定

東北亞地區(qū)領(lǐng)土糾紛中一個很明顯的特征就是情感性因素介入到各種糾紛中。它表現(xiàn)為兩個方面：一方面，傳媒、激動的民眾與保守傾向的政治家結(jié)合在一起，形成了非常強大的預設(shè)道德立場。在這種氛圍下領(lǐng)土問題被升格到絕對的“對錯”或“善惡”問題，妥協(xié)和談判的空間也因此大為減少。日本文部科學相下村博文在將釣魚島是日本固有領(lǐng)土列入中學教學大綱問題接受采訪時就專門強調(diào)，“對領(lǐng)土進行正確教育作為國家來說是理所當然的”。另一方面，在領(lǐng)土糾紛問題上，包括澳大利亞、美國在內(nèi)的許多國家，其立場判斷已經(jīng)不是基于歷史的真實，而是把對日本的支持建立在對“相似價值觀”盟友予以扶植的價值判斷下。情緒化的道德假證和不辨是非的價值觀劃線結(jié)合起來，成為部分國家對自身戰(zhàn)略哲學的一種價值綁定。他們宣揚自身不容置疑的價值觀優(yōu)越性，在糾紛出現(xiàn)時持有“非此即彼”的激烈立場，將對方的堅定立場與“和平破壞者”等刺激性符號聯(lián)系起來。過分堅信自身的道德優(yōu)越性，最終極大收窄了具體政策的選擇面，強化了價值觀對具體政策的審查與規(guī)范意義。2014年1月26日，安倍在接受《華爾街日報》專訪時明確稱日本對世界和平做貢獻的途徑之一是在亞洲抗衡中國，并把釣魚島問題上的強硬態(tài)度和日本的“積極和平主義”等同起來。①Andrew Browne， “Shinzo Abe’s History Lesson Haunts Davos，” Jan.28， 2014， http：//online.wsj.com/news/articles/SB10001424052702303553204579348124211733740?KEYWORDS＝Abe++China＆mg＝reno64-wsj＆url＝http%3A%2F%2Fonline.wsj.com%2Farticle%2FSB100014240527023035532045793481 24211733740.html%3FKEYWORDS%3DAbe%2B%2BChina.在這一戰(zhàn)略哲學的指導下，日本政府的任何強硬和不妥協(xié)被賦予了價值層面絕對的和先驗式的正當性；這又倒逼日本政府內(nèi)的知華派保持沉默，使強硬派的冒險政策更加缺乏制約。戰(zhàn)略哲學本該給那些身處具體工作環(huán)境中的執(zhí)行者足夠的空間，但是預設(shè)道德立場很大程度上使戰(zhàn)略僵硬化了。

歷史上無數(shù)號稱能夠?qū)崿F(xiàn)和平的戰(zhàn)略規(guī)劃最終反倒促成沖突升級的案例向我們表明，一個國家國際戰(zhàn)略的價值取向只有足夠?qū)掗?，才能對無數(shù)具體情境下的政策實踐有所助益，立足于現(xiàn)實環(huán)境下的可能性越多元，則抽象價值原則的實現(xiàn)可能越大。國際戰(zhàn)略哲學被情感左右是危險的。價值觀綁定直接導致了戰(zhàn)略話語的匱乏，處于沖突過程中的各國慢慢會發(fā)現(xiàn)他們以近似的語言闡述自己的立場、指責對方要為沖突負責，能夠起作用的協(xié)商工具日趨減少和枯竭。

(二)戰(zhàn)略觀念中代價觀的缺失

戰(zhàn)略哲學不是直接過渡到政策執(zhí)行層面，它首先需要變成一些具體的指導性原則，并被歸納為一系列需要注意的問題，然后才可能對國家的具體政策選擇產(chǎn)生作用。這個中間層次就是戰(zhàn)略觀念。目前極大干擾了各國政策選擇的戰(zhàn)略觀念主要就是部分國家對戰(zhàn)略代價的錯誤理解。

領(lǐng)土糾紛問題是一個收益敏感性遠低于成本的領(lǐng)域。在各國都假定爭議領(lǐng)土屬于本國的前提下，收回爭議領(lǐng)土并不能使各國額外感到驚喜，但是無法收回、無法實際控制或其他國家提出領(lǐng)土要求則會帶給當事國切實的危機感。激進的民族主義和保守主義勢力一方面用不嚴肅的方式探討對方的戰(zhàn)略決心和實現(xiàn)決心的能力，堅信本國能夠通過強硬手段實現(xiàn)目標，另一方面則缺乏嚴謹?shù)膽?zhàn)略代價評估。①一戰(zhàn)時，法國倡導的蠻牛精神、德國魯?shù)堑婪虻目傮w戰(zhàn)思想和遏制思想，都是希望通過殘酷的犧牲消耗對手的物質(zhì)能力最后使對手的精神崩潰?？藙谌S茨在《戰(zhàn)爭論》中指出付出代價才是戰(zhàn)略的常態(tài)，“用流血方式解決危機，即消滅敵人軍隊，這一企圖是戰(zhàn)爭的長子……我們還必須提醒他要經(jīng)常記住，(避免大的沖突和流血的方式，利用敵人本身的弱點來達到媾和的目的)他走的是曲折的小道”。轉(zhuǎn)引自克勞塞維茨：《戰(zhàn)爭論》，樓棋譯，中國社會科學出版社，2000年，第66頁。無論日本增加國防預算高調(diào)宣布對抗中國，還是美國一再表明協(xié)防日本，軍事威懾從未向民眾證明這種強硬政策能夠帶來什么或防止什么。在各國紛紛強調(diào)要在領(lǐng)土爭端中亮出戰(zhàn)略底線的時候，與底線對應(yīng)的戰(zhàn)略代價(也就是一旦沖突發(fā)生各國要承受的代價和能承受的代價)問題卻從未有過清晰的表達。目前幾乎沒有嚴肅的文獻說明國家如何在維護領(lǐng)土主權(quán)完整和融入?yún)^(qū)域化之間取舍的依據(jù)或長期考慮。日本2010版新國防大綱與2004年版相比，明確寫入將加強“對周邊海域的主權(quán)主張”，并將“嚴密關(guān)注中國的動向”的說法改為“對中國動向進行警戒監(jiān)視”；同時明確規(guī)定了為實現(xiàn)警戒監(jiān)視增加配備的軍事裝備。為了配合新防衛(wèi)大綱的實施，日本的《中期防衛(wèi)力量整備計劃》和2014年國防預算也向海上自衛(wèi)隊等部門出現(xiàn)大規(guī)模的傾斜。②防衛(wèi)白書は、わが國防衛(wèi)の基本について國民の理解を深めるため毎年刊行しているもので、平成25年版で39回目になります。我が國の防衛(wèi)と予算(案)-平成26年度予算の概要のため、ページの一部が空白となっています、http：//www.mod.go.jp/j/yosan/yosan.html。但是這三份綱領(lǐng)性文件卻完全沒有涉及一旦主權(quán)爭議激化變成沖突，日本可能付出的代價。那些喋喋不休的保守派政客和公共傳媒，對此問題也全無探討。幾乎所有人都不愿意公開探討代價而強調(diào)收益，尤其不愿意強調(diào)長期對峙可能帶來的損失，擔心被指責“懦弱”。

因為領(lǐng)土爭議長期被限制在一定限度以內(nèi)，很多國家往往會自上至下普遍產(chǎn)生一種錯覺，以為類似糾紛總是會處于這種程度而不會進一步惡化?！罢浣?jīng)熱”對于部分國家的政治家而言，根本不是一種值得警惕的跡象。寄希望于政冷經(jīng)熱的長期化，部分政客假定政治上迎合保守派的行為不會造成嚴重的后果，因此行為更加肆無忌憚。他們并沒有充分考慮到在社會民意被長期蠱惑后所能造成的消極后果。

(三)政治權(quán)威對戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機制的僭越

與世界其他地區(qū)國家在敏感的領(lǐng)土爭端問題上積極展開外交斡旋、訴諸區(qū)域或全球性國際組織等模式相比，東北亞地區(qū)的領(lǐng)土糾紛有一個獨特的地方，那就是部分國家的政治領(lǐng)袖往往在危機中沖到第一線，將迎合激進主義的立場視為延續(xù)其政治生命的籌碼。鑒于類似的問題各方都不會輕易后退，政治領(lǐng)導人的公開頻繁表態(tài)除了進一步抽薄本就不寬廣的博弈空間外，實際上很少有機會給政治領(lǐng)導人帶來額外的榮譽，有時甚至會因為領(lǐng)導人不熟悉狀況引發(fā)本可避免的風險。在東北亞地區(qū)很多國家，技術(shù)官僚在領(lǐng)土糾紛中不但所獲授權(quán)不足，無法獨立與他國相關(guān)部門維持長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，反倒經(jīng)常需要充當為政治家背書甚至擔責的角色。從梅德韋杰夫北方四島之行和李明博登上獨島開創(chuàng)“登島外交”模式，到野田佳彥出面宣布釣魚島“國有化”、安倍晉三公開在歷史和釣魚島問題上挑釁中國，政治領(lǐng)袖對領(lǐng)土問題的直接干預成為東北亞領(lǐng)土糾紛的一種普遍現(xiàn)象。

應(yīng)該說，東北亞目前所出現(xiàn)的狀況是與國際戰(zhàn)略發(fā)展趨勢背道而馳的?，F(xiàn)代國際戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢總體看已經(jīng)開始避免對天才戰(zhàn)略家的依賴，轉(zhuǎn)而走向完整的溝通體系與決策預案。按照馬克斯·韋伯的理解，由技術(shù)官僚控制的外交機構(gòu)可以有效減少政治家隨心所欲的政治舉動和受選票影響的短期外交操作；行政體系內(nèi)明確的等級結(jié)構(gòu)、職能分工、規(guī)章制度以及非人格化組織管理會為戰(zhàn)略的決策和執(zhí)行提供穩(wěn)定的、可審查、可調(diào)整的操作路徑。①王春娟：“科層制的涵義及結(jié)構(gòu)特征分析—兼評韋伯的科層制理論”，《學術(shù)交流》，2006年第5期，第24頁。當然，官僚體制也有其自身缺陷，絕大多數(shù)官僚機構(gòu)善于日常事務(wù)的管理而不擅長創(chuàng)造性的戰(zhàn)略建構(gòu)。不過，這種缺陷不足以讓我們否定東北亞領(lǐng)土糾紛中外交體制的作用。領(lǐng)土糾紛與其他類型的國家間沖突有本質(zhì)的區(qū)別，它的內(nèi)核具有堅硬的零和性。因此，如何保持順暢的溝通、避免突發(fā)因素升級為重大危機、建立相互配合的“滅火”機制成為緩解類似問題的關(guān)鍵。凡是涉及領(lǐng)土糾紛的外交處置機制一定不是單方面的，它需要外交合作的長期積淀、當事國默契的溝通配合，這就要最大限度防止個人因素情緒化的干擾。在此情況下，包括外交、外經(jīng)貿(mào)和海事等部門權(quán)威及跨國合作機制的弱化是極其危險的，甚至會導致外交危機的長期化和惡化。

但是以日本官僚體制公信力和影響力下降為典型代表，近年來東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略互動出現(xiàn)了復古的趨勢。一些政治家試圖用自謂的才能、個性化的風格來替代技術(shù)官僚的作用，用政治領(lǐng)袖的獨舞替代各國間業(yè)已存在的合作渠道。作為東北亞地區(qū)官僚政治體制發(fā)展較為完備的國家，日本在破壞戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機制方面反倒最為徹底。當初北方四島事件發(fā)生后，實際上被架空、只能忙于事后補救的駐俄大使河野雅治被迫去職，從上任開始就不斷在北方四島問題上發(fā)表刺激俄方言論卻對梅德韋杰夫登島事件束手無策的外相前原誠司則毫發(fā)無傷。由技術(shù)官僚控制的專業(yè)對話機制作用被削弱，成為東北亞各國領(lǐng)土戰(zhàn)略在機制層面的最大弱點。安倍登臺后更頻繁操縱民意，將自己置于和中韓領(lǐng)土糾紛的最前線位置。這種短期內(nèi)可能積累安倍人氣的方式，從長期看鼓勵了保守主義、軍國主義傾向嚴重的政客的“暴走”，進而使日本的外交決策陷入基辛格所描述的“失去俾斯麥式的天才卻又追求俾斯麥式的權(quán)威”的困境當中。②基辛格：《大外交》，顧舒馨譯，海南出版社，1997年，第132頁。

當前在東北亞地區(qū)，少數(shù)自以為擁有外交天賦的政治家掌握了太多權(quán)力，技術(shù)官僚卻處于邊緣化的位置，他們喪失了獨立性，進而喪失了與他國外交機構(gòu)建立長期合作體制的欲望與能力。沖突各方的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)缺乏制度化的保證，也使雙邊和多邊戰(zhàn)略合作機制缺乏權(quán)威，已有對話機制隨時可能被某些保守政客叫停并失去效力。

三、建立領(lǐng)土爭議戰(zhàn)略議程的基本條件

回顧東北亞地區(qū)領(lǐng)土爭議體現(xiàn)出的新變化，部分國家在戰(zhàn)略哲學、戰(zhàn)略觀念和機制建設(shè)上的缺陷，對地區(qū)合作與發(fā)展造成了消極的影響。但是重建合作性的區(qū)域共識并非一蹴而就，在國際與區(qū)域合作沒有取得重大進展的情況下，領(lǐng)土問題是很難在一個狹小框架內(nèi)獲得突破的?？傮w而言，新的合作性戰(zhàn)略共識首先要滿足三個基本條件：

第一，明確領(lǐng)土爭議問題在各國總體戰(zhàn)略框架內(nèi)的地位。領(lǐng)土主權(quán)完整是國家核心利益之一，這是毋庸置疑的。但是國際戰(zhàn)略目標是否能與國家核心利益完全等同?國際戰(zhàn)略目標的“簡明性”，背后隱含意思就是“國際戰(zhàn)略效能具有有限性”。一個國家的核心利益可能是伴隨著民族國家始終存在，但是一項戰(zhàn)略規(guī)劃則只具有時間跨度幾十年的合理性。在諸多核心利益都需要國家投入大量資源加以護持的前提下，戰(zhàn)略的制定意味著中央政府得到合法授權(quán)后，以國家名義對有限資源的投放所做出的一個時段的方向選擇。從這一意義上講，一項正確的戰(zhàn)略從長期而言與國家利益的大方向肯定是一致的，但是在它自身的生命周期內(nèi)，它又可能與某個核心利益的護持發(fā)生絕對意義的矛盾。面對東北亞區(qū)域內(nèi)普遍存在的領(lǐng)土爭議，各國政府政策思考應(yīng)該回答的問題就不是“領(lǐng)土主權(quán)完整是否屬于國家核心利益”，而應(yīng)該是“爭議領(lǐng)土問題在國家總體戰(zhàn)略排序中的位置”。

明確領(lǐng)土爭議在大戰(zhàn)略框架中的地位，意味著領(lǐng)土問題的提出和解決要受到戰(zhàn)略規(guī)劃總體目標的強制性約束。當然，在個別國家不斷挑釁、危機可能升級的前提下，根據(jù)威脅程度的大小和對突發(fā)情況的判斷，一個國家的戰(zhàn)略目標當然有發(fā)生重大轉(zhuǎn)向的可能。但是這種修正需要與價值觀、民族情緒等不可測量因素保持距離。

第二，各國對領(lǐng)土爭端中的代價承受力有正確的認識。一項關(guān)系國家未來走向的宏大戰(zhàn)略，其成熟的標準不僅是目標上合理、實踐上可行，更應(yīng)該包含代價上可承受。回避代價問題是現(xiàn)代政治生態(tài)的常見現(xiàn)象，但是不研究損失，也就無法評估代價的合理性，更無法進一步探討“代價規(guī)避”和“損失管理”的問題。因此，一個國家必須具有兩種能力：第一種能力是在多元的目標體系內(nèi)認知、計算和比較代價/收益的能力；二是接受和承受代價乃至犧牲的能力。領(lǐng)土爭議的解決由于可能誘發(fā)軍事對峙、沖突等高烈度沖突，各國更需在認真考慮威懾或?qū)箍赡軒淼亩唐诔杀镜耐瑫r，綜合評估戰(zhàn)略的中長期風險及要付出的代價。

正是因為不付出某種代價的戰(zhàn)略是不存在的，所以各國都不應(yīng)該對戰(zhàn)略持有“全能”的期待。各國政府在向公眾說明政府捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)的堅定意志的同時，還需要向民眾坦誠國家可能為之付出的代價，這是保證公民全面知情權(quán)的必要選擇，也是避免國家大戰(zhàn)略被激進價值觀綁架的最有效辦法。在東北亞現(xiàn)有的地緣政治格局下，領(lǐng)土問題本來不該成為各國對外政策的優(yōu)先關(guān)注對象，因為任何激進和強硬的手段既不會徹底改變現(xiàn)有局面，同時還要考慮到其他國家的效仿和制衡行為對本國的潛在危害。部分右翼政治人物挑起爭議、支持強硬政策，并非反對區(qū)域和平與合作，而是心存僥幸，認為強硬政策斷不至于達到影響區(qū)域合作全局的程度，或者假定對方比本國更加需要和平或合作。①“Nationalism in Japan： Beware the Populists，” The Economist， Oct.6， 2012， http：//www.economist.com/node/21564263.這種本質(zhì)上拒絕正視代價的行為從戰(zhàn)略視角考察是短視的，既無益于問題的解決也會進一步降低國家政策選擇的空間。

第三，重塑專業(yè)部門在領(lǐng)土問題上的角色，強化地區(qū)性的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機制。在世界經(jīng)濟增長乏力、東北亞各國經(jīng)濟社會發(fā)展前景還不十分清晰的情況下，東北亞各國在維持和擴大地區(qū)政治經(jīng)濟合作方面是存在著基本共識的。但是由于國內(nèi)政治局勢的發(fā)展，俄羅斯、日本、韓國都出現(xiàn)了不同程度的官僚體制權(quán)威削弱問題，中央和地方政府之爭、政黨競爭以及利益集團的博弈使外交權(quán)力逐漸分散化。需要澄清的是，任何國家的國際戰(zhàn)略都要兼顧國內(nèi)各方面的利益和意見，關(guān)于國際戰(zhàn)略的辯論和博弈本身是沒有錯誤的，它反倒有助于增強國際戰(zhàn)略的合理性和代表性。但是，目前東北亞地區(qū)島嶼主權(quán)爭端并不屬于正常的戰(zhàn)略調(diào)整范疇，因為挑起事端的政客及其背后的力量并沒有對本國國際戰(zhàn)略及地區(qū)戰(zhàn)略形勢進行反思和辯論的誠意，他們只是將個別問題放大并用煽動民意的方式達成其狹隘的國內(nèi)國際利益而已。這一現(xiàn)象在日本東京地方政府與民主黨內(nèi)閣在釣魚島“國有化”問題上的互動中體現(xiàn)得尤為明顯。明顯僭越專業(yè)部門權(quán)力的行為，假借民族主義和愛國主義的面目出現(xiàn)，最終嚴重打擊了政府威信、并削弱了各國中長期戰(zhàn)略實踐能力。

為了重建地區(qū)性的對話與合作氛圍，部分國家有必要對現(xiàn)行的戰(zhàn)略形成機制進行認真的檢討。這首先意味著抑制國內(nèi)保守主義聲音，在政治人物、民意輿論和專業(yè)部門之間重塑合理的角色分工。按照R·懷特的觀點，戰(zhàn)略性決策和行動的轉(zhuǎn)型，首先是戰(zhàn)略管理系統(tǒng)(包括非正式組織)自身的認知重組、對話進程和職能調(diào)整。①B.F.Chakravarthy＆ R.E.White，“Strategy Process：Forming and Implementing and Changing Strategies，” Handbook of Strategy and Management， Sage Publications， 2002， p.14.相對于輿論和保守主義政客結(jié)合所產(chǎn)生的喧囂、專業(yè)部門在相關(guān)領(lǐng)域具有更豐富、全面和詳實的資訊和情報、更專業(yè)客觀的立場和意見，這些客觀化的聲音之所以無法充分表達并形成國家意志，一方面在于涉外機制和部門之間尚未實現(xiàn)信息、意見、技術(shù)、人員的整合，各部門間依據(jù)職能相互隔離的狀態(tài)使其無法形成統(tǒng)一的意志和意見，削弱了他們在社會和政治層面的影響力；另一方面，以日韓為代表的東方文官機制，往往固守舊的行政傳統(tǒng)，缺乏與社會(尤其是激進的民族主義者)對話的習慣與技巧，無法找到使其觀點與社會意見契合的結(jié)合點。一個真正有效的戰(zhàn)略對話機制不僅要容納傳統(tǒng)的外貿(mào)、國防、漁業(yè)等專業(yè)部門的聲音，更要在宣傳部門、民間組織、智庫和其它社會輿論間形成信息交流和意見交換的局面。只有這樣才能真正紓緩各國內(nèi)部的交流情緒和激進態(tài)度，為外交協(xié)調(diào)創(chuàng)造一個安靜寬松的氛圍。

從區(qū)域性戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建角度出發(fā)，各國政府需要重建以外交部門為主的專業(yè)機制在主權(quán)爭議中的主導單位，在激進的輿論環(huán)境中保護各國間長期形成的寶貴的技術(shù)和外交溝通渠道，為專業(yè)外交人員的溝通創(chuàng)造一個較為安靜和不受干擾的環(huán)境?？v觀東北亞領(lǐng)土爭端及各種敏感問題的國際協(xié)調(diào)，只有外交渠道具有一定的獨立性、能夠從具體的困擾中抽離出來保持長期的相互溝通，這種跨國性的交流機制才有可能在重大危機爆發(fā)時承擔“平衡器”的作用，為各國間重大的戰(zhàn)略妥協(xié)創(chuàng)造必要的空間。

四、結(jié)語

世界各國領(lǐng)土爭議問題解決的歷史經(jīng)驗顯示，國家間領(lǐng)土爭端本身并不具備深厚的戰(zhàn)略縱深，缺乏足夠的回旋余地，因此單純立足于該問題本身展開外交工作是很難取得進展的。只有將錯綜復雜的領(lǐng)土問題置于國家宏觀戰(zhàn)略內(nèi)，依據(jù)總體戰(zhàn)略的布局和走向?qū)υ搯栴}加以審視，領(lǐng)土問題才不至于成為國家和地區(qū)發(fā)展的巨大障礙。如何將領(lǐng)土問題限制在可控和適當?shù)奈恢?，對東北亞各國的戰(zhàn)略視野和戰(zhàn)略規(guī)劃能力提出了重大的挑戰(zhàn)。登高望遠、凝聚共識，才是解決該問題的希望所在。