三明市洪災(zāi)損毀耕地復(fù)墾應(yīng)急處置的探析

[摘 要] 本文試從三明市近年來洪災(zāi)損毀耕地復(fù)墾的應(yīng)急處置中，本著“明確職責、快速反應(yīng)、專業(yè)處置”原則，就如何更好地確保在災(zāi)害發(fā)生后的最短時間內(nèi)，做到如實上報災(zāi)情，有序組織復(fù)墾，力求盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序予以探析。

[關(guān)鍵詞] 損毀耕地復(fù)墾 應(yīng)急處置 三明市

[中圖分類號] S28 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）02-0082-02

三明市地處福建省西北部部，是福建省重要糧食主產(chǎn)區(qū)，下轄二區(qū)一市九縣。該區(qū)域?qū)賮啛釒ШＱ笮约撅L氣候，受西風帶和東風帶雙重天氣系統(tǒng)的頻繁影響，年平均降水量為1688毫米，最大年降水量2255毫米。最小年降水量1131毫米。這一區(qū)域成為福建省洪災(zāi)害的主要發(fā)源地，洪水主要是突發(fā)性、短歷時暴雨引發(fā)的山洪，一般出現(xiàn)在4-6月，尤以6月出現(xiàn)頻率最高。對人民生命財產(chǎn)構(gòu)成了嚴重威脅，直接影響全市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、三明市近年來特大洪災(zāi)其災(zāi)毀耕地復(fù)墾情況

1.洪災(zāi)其災(zāi)毀耕地損毀程度可分為以下三種情形：

1.1暫時性影響，指災(zāi)后耕地的耕作層、保水層等沒有被損毀，主要設(shè)施基本完好，但耕地暫時喪失耕作功能。洪水后雜物覆蓋耕作層使耕地暫時無法耕種。

1.2功能性損毀，指災(zāi)后耕地的耕作層、保水層基本保存，但田面異型，防護設(shè)施、水利設(shè)施、田間道路設(shè)施損毀嚴重，在短時間內(nèi)無法耕作的耕地。即洪澇災(zāi)害造成耕地田面受洪水沖刷、泥沙覆蓋，灌溉渠、防護堤、田間路沖毀等。

1.3永久性滅失，指災(zāi)后耕作層、保水層完全被沖毀、覆蓋，溝渠等配套水利設(shè)施完全破壞，無法恢復(fù)耕種的田塊。即崩塌、泥石流后耕地被泥石完全覆蓋，洪澇將耕地完全沖毀等。

2.三次特大洪災(zāi)災(zāi)毀耕地及復(fù)墾補助資金情況

2.1可自行組織復(fù)墾災(zāi)毀（暫時性影響）。對于災(zāi)毀程度不大，群眾可自行復(fù)耕的耕地，市、縣國土資源部門積極配合災(zāi)區(qū)各級政府組織群眾投工投勞開展復(fù)耕，清理地面雜物、加厚土層、培肥地力，積極爭取上級災(zāi)毀耕地復(fù)墾應(yīng)急資金支持，該災(zāi)毀耕地復(fù)墾應(yīng)急資金主要用于可自行組織復(fù)墾災(zāi)毀耕地的復(fù)墾及農(nóng)田水利道路設(shè)施修復(fù)。

2.2需工程措施輔助復(fù)墾耕地（功能性損毀）。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責組織編制、審核工程復(fù)墾項目實施方案，報縣級國土資源局批準實施。在編制復(fù)墾項目實施方案時，委托專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員結(jié)合受災(zāi)耕地地塊有針對性地設(shè)計，盡可能安排防洪設(shè)施建設(shè)，以保護工程復(fù)墾后的耕地?？h級國土資源局再批準實施方案時，重點審查1/10000土地變更調(diào)查圖上圈定的災(zāi)毀耕地范圍，項目的工程量清單及預(yù)算，防洪、水利、道路等設(shè)施工程施工圖等。項目實施中規(guī)范工程招投標、工程監(jiān)管、竣工驗收、資金審計等，確保?？顚Ｓ?。

2.3滅失耕地（永久性滅失）。首先在年底做好年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查上圖及數(shù)據(jù)上報的確認，下一年度根據(jù)滅失耕地開發(fā)復(fù)墾立項的可行性分析，對符合耕地開發(fā)復(fù)墾立項條件的滅失耕地，優(yōu)先予以耕地開發(fā)復(fù)墾立項實施。

二、洪災(zāi)損毀耕地復(fù)墾工作的特殊性與災(zāi)情甄別

1.特殊性

1.1時效性。災(zāi)毀耕地是災(zāi)區(qū)群眾基本的生產(chǎn)資料和物質(zhì)基礎(chǔ)，必須及時組織復(fù)墾，使災(zāi)區(qū)恢復(fù)正常的生產(chǎn)秩序，實現(xiàn)災(zāi)區(qū)群眾的生產(chǎn)自救。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強，災(zāi)情一旦發(fā)生，政府需要在最短的時間內(nèi)組織災(zāi)毀耕地的復(fù)墾，不誤農(nóng)時，力爭災(zāi)區(qū)盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使群眾的損失減少到最低限度。

1.2技術(shù)性。災(zāi)毀耕地復(fù)墾涉及規(guī)劃編制、復(fù)墾設(shè)計、田塊平整修復(fù)、農(nóng)田水利及田間道路設(shè)施修復(fù)等具體工作，技術(shù)性強，需要專業(yè)人員認定復(fù)墾面積、開展相關(guān)規(guī)劃設(shè)計工作以及組織工程施工。

2.災(zāi)情甄別

災(zāi)情甄別是實施災(zāi)毀耕地復(fù)墾的重要基礎(chǔ)性工作，做好災(zāi)情甄別，一是要堅持現(xiàn)場核實，應(yīng)急小組人員應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后盡快到達災(zāi)毀現(xiàn)場進行實地踏勘，踏勘必須兩人到場，共同進行圖件調(diào)繪和影像資料采集。數(shù)據(jù)的整理上報必須及時可靠，保證上報的圖、表、冊、影像等數(shù)據(jù)資料一致。二是要充分運用現(xiàn)代技術(shù)手段，可利用遙感和地理信息技術(shù)對縣（市）上報的災(zāi)毀耕地資料進行復(fù)核，實現(xiàn)有效地糾正錯報、虛報數(shù)據(jù)，提高復(fù)核工作效率。

為了更好做好災(zāi)毀耕地的復(fù)墾管理工作，提高復(fù)核工作效率，有效的糾正錯報、虛報數(shù)據(jù)，必須結(jié)合以現(xiàn)代遙感為主的空間技術(shù)和以計算機科學為主的高新信息技術(shù)，對縣（市、區(qū)）上報的災(zāi)毀耕地資料進行復(fù)核。訂購災(zāi)區(qū)最新的分辨率為2.5米的SPOT5衛(wèi)星，對衛(wèi)星影像進行校正、融合、鑲嵌，制作模擬自然真彩的數(shù)字衛(wèi)星正射影像圖；利用新購的災(zāi)后影像與省國土廳提供的標準時點土地二調(diào)數(shù)據(jù)庫、災(zāi)情發(fā)生前的影像數(shù)據(jù)、災(zāi)區(qū)標注的災(zāi)情數(shù)據(jù)等資料進行對比分析，提取受毀耕地和地質(zhì)災(zāi)害信息圖斑，利用行政界線對受災(zāi)面積進行匯總統(tǒng)計；利用SKYLINE軟件，集成三維地形模型、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、災(zāi)情專題數(shù)據(jù)等，直觀形象展示災(zāi)害發(fā)生區(qū)域地形地貌、受災(zāi)面積和統(tǒng)計報表等信息。

利用遙感技術(shù)復(fù)核災(zāi)毀耕地面積，從技術(shù)上是可行的。但是有兩個先決條件：一是要有災(zāi)前較高分辨率的影像數(shù)據(jù)；二是要有災(zāi)后短時間內(nèi)的較高分辨率的影像數(shù)據(jù)。前者要每年定期購買影像數(shù)據(jù)，需要較高的投人；后者主要受福建省天氣因素的限制，存在很大的不確定性。

三、加強洪災(zāi)損毀耕地復(fù)墾應(yīng)急處置的對策

1.災(zāi)毀耕地統(tǒng)計上報及復(fù)墾應(yīng)急資金的預(yù)核撥

1.1災(zāi)毀耕地情況統(tǒng)計初報。災(zāi)害發(fā)生24小時內(nèi)，縣級國土資源管理部門應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)災(zāi)毀耕地片數(shù)、類型和面積情況進行初步統(tǒng)計，并上報市級國土資源管理部門。設(shè)區(qū)市級國土資源管理部門對各縣（市、區(qū)）級國土資源管理部門上報的數(shù)據(jù)資料進行匯總，5日內(nèi)上報省級國土資源管理部門。

災(zāi)毀耕地情況統(tǒng)計初報后，省級國土資源管理部門會同財政部門并報省政府批準預(yù)撥應(yīng)急資金，主要用于可自行組織復(fù)墾災(zāi)毀耕地的復(fù)墾及災(zāi)毀農(nóng)田水利道路設(shè)施修復(fù)。

1.2災(zāi)毀耕地情況統(tǒng)計終報

災(zāi)害發(fā)生后15天內(nèi)，縣（市、區(qū)）國土資源局應(yīng)按照土地利用現(xiàn)狀調(diào)查相關(guān)技術(shù)規(guī)定對轄區(qū)內(nèi)災(zāi)毀耕地片數(shù)、具體位置、災(zāi)毀類型、災(zāi)毀情況以及面積進行現(xiàn)場調(diào)查和核實，采集現(xiàn)場照片，統(tǒng)計匯總后上報設(shè)區(qū)市國土資源局。設(shè)區(qū)市國土資源局對各縣（市、區(qū)）國土資源局上報的情況進行進一步核實，將匯總材料以及各縣（市、區(qū)）國土資源局上報的附屬材料一并上報省國土資源廳。

災(zāi)毀耕地情況統(tǒng)計終報后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強，力爭災(zāi)區(qū)盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；省級國土資源管理部門會同財政部門并報省政府批準，確定需工程措施輔助復(fù)墾耕地標準預(yù)撥首批工程措施輔助復(fù)墾資金（50%），啟動一期受災(zāi)嚴重且面積大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村需工程措施輔助復(fù)墾耕地，確保災(zāi)區(qū)盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.3利用遙感技術(shù)復(fù)核災(zāi)毀耕地面積

利用遙感技術(shù)復(fù)核災(zāi)毀耕地面積。衛(wèi)星數(shù)據(jù)接收受天氣影響較大，而在災(zāi)后天氣又較差，因此很難在災(zāi)后短時間內(nèi)獲取到有效的數(shù)據(jù)，一般在災(zāi)害發(fā)生后3月內(nèi)，由省級國土資源管理部門安排省級測繪隊伍，制作模擬自然真彩的數(shù)字衛(wèi)星正射影像圖，提取受毀耕地信息圖斑，并對災(zāi)毀耕地現(xiàn)場抽查核實，剔除重報、虛報地塊和面積，利用行政界線對受災(zāi)面積進行匯總統(tǒng)計。利用遙感技術(shù)復(fù)核災(zāi)毀耕地面積，核撥第二批需工程措施輔助復(fù)墾資金，啟動二期其他一般受災(zāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的工程措施輔助復(fù)墾耕地。

2.強化洪災(zāi)損毀耕地項目組織實施機制

實行一套科學性、可行性強的項目組織實施機制，對功能性損毀的災(zāi)毀耕地及時復(fù)墾，是災(zāi)毀耕地復(fù)墾的核心部分。

2.1要堅持規(guī)劃指導。災(zāi)毀耕地復(fù)墾必須在規(guī)劃的指導下有序推進，特別是災(zāi)情嚴重的情況下，必須堅持“因地制宜、科學規(guī)劃、先易后難、分步實施”的原則，穩(wěn)步推進災(zāi)毀耕地復(fù)墾工作。對災(zāi)毀耕地復(fù)墾的基本要求、綜合質(zhì)量、復(fù)墾后的耕地質(zhì)量進行了明確界定，從而使災(zāi)毀耕地復(fù)墾做到了有法可依，有據(jù)可循。

2.2要實行科學設(shè)計。對災(zāi)毀耕地的田面工程、水利設(shè)施、田間交通設(shè)施、防護工程要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，按照水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要求通盤考慮，做到一并規(guī)劃、一并設(shè)計，體現(xiàn)科學、合理、經(jīng)濟，防止重復(fù)建設(shè)，提高抗災(zāi)能力。

3.要堅持基本建設(shè)程序。災(zāi)毀耕地復(fù)墾雖然需要特事特辦、急事急辦，但也要堅持基本建設(shè)程序，實行項目業(yè)主負責制、工程招投標和監(jiān)理制，由專業(yè)隊伍實施工程建設(shè)，以保證工程建設(shè)質(zhì)量。

4.要做好監(jiān)督檢查。要做好項目實施進度的督促，保證項目按時實施；要加強工程建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，確保按照規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容和質(zhì)量要求完成項目建設(shè)；要加強資金使用的監(jiān)督管理，項目實施單位要嚴格執(zhí)行各項管理制度，按照耕地復(fù)墾項目資金支出范圍規(guī)范使用，嚴禁截留、擠占、挪用和擅自擴大支出范圍，有關(guān)部門要負責對項目資金進行監(jiān)督檢查，確保資金使用效益。各項工程完成后，要履行嚴格的驗收制度。

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作者簡介：翁小柏，男，出生于福建省三明市。1993年7月畢業(yè)于北京農(nóng)業(yè)大學土地利用與規(guī)劃專業(yè)。工作單位為三明市土地整理與勘察信息中心。研究領(lǐng)域主要是土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃。