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    我國政府應(yīng)對巨災(zāi)風險的應(yīng)急處置現(xiàn)狀問題分析

    2016-10-18 13:57:07沈良秋
    中國市場 2016年33期
    關(guān)鍵詞:應(yīng)急處置

    沈良秋

    [摘 要]近年來,我國面臨日益嚴峻的巨災(zāi)風險威脅,如暴風雪、干旱、超強臺風等極端氣候以及特大地震、泥石流、洪水等災(zāi)害的頻繁發(fā)生,造成的經(jīng)濟損失程度均呈顯著上升趨勢,國家開始高度重視巨災(zāi)風險問題。但是如何能更好地發(fā)揮政府在應(yīng)對巨災(zāi)風險時的作用,顯然是一個迫切需要解決的問題,文章主要從政府單方面管理來分析我國政府應(yīng)對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置問題的現(xiàn)狀、存在的問題,最后提出政府應(yīng)對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置的對策建議。

    [關(guān)鍵詞]巨災(zāi)風險;政府參與;應(yīng)急處置

    [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.237

    1 我國面臨的巨災(zāi)風險及應(yīng)急處置現(xiàn)狀

    1.1 我國面臨的巨災(zāi)風險

    近年來,我國科技水平不斷提升,在巨災(zāi)風險管理方面取得了很大的進步。但面對自然災(zāi)害,特別是巨災(zāi),我們的能力非常有限,并且巨災(zāi)風險發(fā)生的頻率日益提高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人類積累的財富越來越多;由于巨災(zāi)具有系統(tǒng)性、多因性和難以預(yù)測的特點,一旦巨災(zāi)發(fā)生,可能造成的絕對額損失是不斷增大的,破壞程度更大。以2008年汶川大地震造成的損失來說,據(jù)災(zāi)后有關(guān)部門的統(tǒng)計,汶川大地震是新中國成立以來破壞性最強、涉及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震,共2萬多頃的種植土地遭到破壞,死亡和失蹤人數(shù)達8.7萬余人,直接經(jīng)濟損失8451.4億元。綜上,我國巨災(zāi)風險形勢不容樂觀,經(jīng)濟社會發(fā)展受巨災(zāi)影響點多面廣,造成人員傷亡慘重,財產(chǎn)損失巨大,而全社會風險意識普遍不高,因此抵御巨災(zāi)能力有待增強,巨災(zāi)風險防御體系有待完善,巨災(zāi)風險管理工作任重道遠。

    1.2 我國政府對巨災(zāi)應(yīng)急處置現(xiàn)狀分析

    1.2.1 管理機制方面

    我國政府堅持以人為本,始終把保護公眾生命財產(chǎn)安全放在第一位,把減災(zāi)納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障,國家對救災(zāi)工作的投入力度也不斷提高。目前,我國的自然災(zāi)害救助體系基本成型,包括組織指揮系統(tǒng)、國家災(zāi)情會商機制與預(yù)警系統(tǒng)、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、救災(zāi)物資儲備與救災(zāi)裝備系統(tǒng)、災(zāi)害救助的社會動員系統(tǒng)、全國恢復(fù)重建工作管理系統(tǒng)等。但同時也存在著不少困難和問題,包括:應(yīng)急管理體制不夠健全、相關(guān)法律法規(guī)還不完善、監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍亟待加強、應(yīng)急物資保障能力有待提高和日常宣傳教育和社會參與不夠普遍等。

    1.2.2 資金運用方面

    我國巨災(zāi)風險損失補償主要以國家財政救濟和社會捐助為主,主要由政府部門承擔。這種巨災(zāi)風險管理的局限性十分明顯,一是這種方式會造成巨大的政府財政壓力:救濟資金主要來源于政府的財政收入,財政救濟受政府財政能力的限制,往往會造成突發(fā)性財政負擔。二是這種方式對巨災(zāi)損失的補償范圍小、水平低:財政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟支出通常只占財政支出的較小比例,政府財政的救災(zāi)支出可能遠遠超過預(yù)算安排,財政赤字又要滿足經(jīng)濟穩(wěn)定的目標,所以政府財政只能最低限度地給受災(zāi)群眾提供災(zāi)后救濟,而社會捐贈又具有很大的隨機性,不能滿足巨災(zāi)發(fā)生時的損失情況。三是容易造成受災(zāi)地方政府和受災(zāi)群眾的依賴心理,甚至造成受災(zāi)地區(qū)虛報災(zāi)情,增加道德風險,導(dǎo)致救災(zāi)效率低、公平性差等問題。

    2 我國政府對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置存在的問題

    2.1 災(zāi)后危機處理成熟,災(zāi)前預(yù)防性風險管理薄弱

    政府習慣于對巨災(zāi)風險做出事后的撞擊式反應(yīng),巨災(zāi)一旦發(fā)生能夠迅速啟動應(yīng)急預(yù)案,采取各種減災(zāi)減損措施,這在汶川地震中表現(xiàn)得較為突出,如應(yīng)急管理機制已初步建成、應(yīng)急預(yù)案逐步完善等。但是,政府對巨災(zāi)風險事件的預(yù)測與預(yù)防工作做得還不夠,管理意識上沒有達到“災(zāi)后反應(yīng)”向“災(zāi)前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。巨災(zāi)風險管理的這兩個薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了其他巨災(zāi)風險管理主體和其他風險管理環(huán)節(jié)行為的可行性和有效性。

    2.2 國家缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的引導(dǎo)、扶持和規(guī)劃的力度

    目前社會捐助和保險業(yè)在災(zāi)后損失補償方面的作用相對顯著,但相比發(fā)達國家仍有限。據(jù)統(tǒng)計,近年來中國每年因各種氣象災(zāi)害造成的農(nóng)作物受災(zāi)面積達5000萬公頃,影響的人口達4億人次,造成的經(jīng)濟損失占GDP的1%~3%。面對巨災(zāi)的威脅,保險業(yè)若想進行巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移,除了有強大的再保險保障之外,還應(yīng)有巨災(zāi)風險基金的支持。而中國在這方面的準備還不充分,目前保險公司提取巨災(zāi)基金不能全部或大部分從稅前列支,這很大程度上抑制了保險公司建立巨災(zāi)基金的積極性,進而削弱了保險公司承保巨災(zāi)風險的能力,這也是巨災(zāi)保險裹足不前的重要原因。

    2.3 巨災(zāi)風險管理手段單一

    常見的巨災(zāi)風險管理工具有保險、再保險、巨災(zāi)風險基金、巨災(zāi)證券和指數(shù)保險等。我國巨災(zāi)頻發(fā),但巨災(zāi)風險管理手段卻相對單一,主要通過農(nóng)戶自留、財政資金救助和社會捐贈的方法籌集災(zāi)后重建資金,災(zāi)民抗風險能力較差,故我國的巨災(zāi)風險管理手段過于單一,損失補償程度較低。

    2.4 巨災(zāi)風險管理體制分散

    目前,我國在巨災(zāi)發(fā)生前基本沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制和管理部門負責各類巨災(zāi)的事前預(yù)防工作,這類工作的責任往往分散到各個有眾多職能的部門中,比如洪水風險的事前工程建設(shè)、規(guī)劃由水利部門負責,建筑防震標準和執(zhí)行由建設(shè)部門、地震部門負責,而同屬地質(zhì)災(zāi)害的滑坡、泥石流又由國土資源部負責。此外,水利、建設(shè)、地震部門又分別肩負著眾多其他職責,各類巨災(zāi)的風險管理工作都只是各專業(yè)部門工作的一部分,各部門間從事風險管理工作的機構(gòu)之間缺乏相互協(xié)調(diào)。

    3 完善政府對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置的目標和建議

    3.1 完善目標

    到2020年基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)完善、運行高效的政府應(yīng)急處置體系,氣象裝備、技術(shù)、臺站建設(shè)水平得到提升,氣象監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警精細化水平提升,農(nóng)業(yè)風險管理能力和防御處置能力提升,公共氣象服務(wù)和保障支撐能力顯著提升,農(nóng)業(yè)風險管理水平和農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)綜合實力顯著提升,農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系整體水平躍居全球先進行列。最大限度降低損失,變被動救災(zāi)為主動防災(zāi)。進一步健全防災(zāi)減災(zāi)體系,全面提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力,最大限度地減輕損失,降低風險。

    3.2 具體措施

    3.2.1 建立協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急機制和集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)

    應(yīng)急指揮中心是各種信息的整合處理中心和各種社會、經(jīng)濟資源的協(xié)調(diào)調(diào)度中心。應(yīng)急管理決策不同于常規(guī)管理決策,應(yīng)遵循和堅持權(quán)力集中原則、結(jié)果優(yōu)先原則、短期目標優(yōu)先原則、強制執(zhí)行原則以及承擔風險原則,形成統(tǒng)一指揮,才能協(xié)調(diào)有序地把參與救援的人員,包括消防、交通、通信、搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、物資供應(yīng)、武警甚至軍隊以及志愿人員等整合,把分散的應(yīng)對危機的人力、物力整合起來,建立集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng),從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。因此,協(xié)調(diào)是有序行動的前提和保證,而有序行動則是按照各自的職責要求,有分有合,相互配合,減少了決策環(huán)節(jié),降低了組織成本,極大地提高了管理效率。

    3.2.2 建立社會動員和參與機制

    政府是應(yīng)急管理的主體,但有效的應(yīng)急管理又不僅僅是政府自己,有效防范和化解危機必須要依靠社會公眾的積極參與和支持。因此,要建立起有效的動員機制,就需要發(fā)動國內(nèi)外社會各種力量共同參與應(yīng)急管理。要達到這樣的目標,首先需要有一個高效運轉(zhuǎn)的、威信很高的政府,同時還需要有比較完善的民間社會組織和具有良好綜合素質(zhì)的國民。廣泛發(fā)動群眾,群防群治,眾志成城,萬眾一心,是一個國家應(yīng)急機制的重要保證。

    3.2.3 健全應(yīng)急法律制度和完善應(yīng)急預(yù)警機制

    我國人民自古流傳下來的“一方有難,八方支援”,在面對巨災(zāi)時,全國人民自發(fā)地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗災(zāi)的戰(zhàn)斗之中。但在溫暖的真情背后,法律的規(guī)范同樣重要。如何規(guī)范政府與軍隊之間在抗災(zāi)中的協(xié)調(diào)機制,規(guī)范捐款、捐物的使用,保護災(zāi)民、施救者、志愿者等參與人的合法權(quán)益等都需要通過法律的方式加以明確。更重要的是,在抗災(zāi)過程中,各級政府、各類領(lǐng)導(dǎo)、管理人員的權(quán)責也必須用法律的方式加以規(guī)定,這樣才有可能依法加以問責。具體做到:一要制定并頒布專門的緊急狀態(tài)法,以更充分的法制安排應(yīng)對比目前法律界定的特別重大事件災(zāi)害還要嚴重的個別極端巨災(zāi)事件;二要進一步明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序,不為政府隨意擴大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞;三要對公民的權(quán)利保障有底線、對公民在緊急狀態(tài)時期遭受的損害獲得法律上的有效救濟;四要不斷健全和完善各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對危機與處理突發(fā)事件中的法律責任。此外,應(yīng)急預(yù)警機制主要是在應(yīng)對突發(fā)事件時,它能起到一個對突發(fā)事件和危機的信息收集、分析、預(yù)報、監(jiān)測、相關(guān)信息的發(fā)布以及信息溝通的功能。美國著名行政學家奧斯本認為:一個有預(yù)見性的政府應(yīng)該采用預(yù)防而不是治療的管理模式,政府不應(yīng)該被動地接受突發(fā)事件帶給社會的巨大損失,而是應(yīng)該把工作重點轉(zhuǎn)移到預(yù)警預(yù)防上。因此在應(yīng)急管理中,完善應(yīng)急預(yù)警機制尤為重要。

    3.2.4 完善災(zāi)后處理和恢復(fù)重建機制

    突發(fā)自然災(zāi)害事件造成的危機會帶來各種各樣的后遺癥,嚴重影響人類的健康、社會行為和心理活動。因此,政府要完善災(zāi)后處理機制,采取各種策略和措施,矯正治療各種災(zāi)后后遺癥,撫平受災(zāi)民眾的心理創(chuàng)傷,盡快恢復(fù)生理和心理健康,恢復(fù)生活的信心,變危機為契機,這是應(yīng)急管理的最高境界。具體做到:一要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處置的全部措施進行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查;二要對應(yīng)急管理全過程工作進行全面的評估,包括對預(yù)防、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等各個方面的評價,并要深刻剖析應(yīng)急管理工作中存在的各種問題;三要對應(yīng)急管理中存在的各種問題綜合、分類,分別提出整改措施,并責成有關(guān)部門逐項落實。

    4 結(jié) 論

    我國幅員遼闊,各類災(zāi)害多發(fā),建立完善的政府應(yīng)急管理機制,是落實科學發(fā)展觀的重大舉措,事關(guān)國家的發(fā)達,民族的興旺。在汶川大地震的整個救援過程中,我們不僅看到了人民和民族的巨大力量,也更加認識到政府在處置應(yīng)急事件中的關(guān)鍵作用。因此政府的主導(dǎo)地位,信息的溝通交流,廣泛的社會動員,構(gòu)成了應(yīng)急管理機制的核心。從總體上說,我國政府發(fā)揮了整體應(yīng)急效能,最大限度地降低了災(zāi)害所造成的損失,對恢復(fù)社會秩序、維護社會穩(wěn)定、保持社會和諧起到了積極作用。盡管我國政府的應(yīng)急管理機制建設(shè)取得了較大的進步,但仍存在不足之處,尤其是對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理機制建設(shè)道路更是任重道遠。居安思危,思而有備。我們必須通過學習和研究各種危機應(yīng)對過程,提升政府的危機管理能力,保護公民的生命和財產(chǎn)安全,樹立執(zhí)政為民形象,促進我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

    參考文獻:

    [1]王立冬.建立云南農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險保障基金模型理論研究[J].中國市場,2015(30).

    [2]羅承舜.我國巨災(zāi)保險市場供求主體的分析與思考[J].中國市場,2014(47).

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