我國政府應(yīng)對巨災(zāi)風險的應(yīng)急處置現(xiàn)狀問題分析

沈良秋

[摘 要]近年來，我國面臨日益嚴峻的巨災(zāi)風險威脅，如暴風雪、干旱、超強臺風等極端氣候以及特大地震、泥石流、洪水等災(zāi)害的頻繁發(fā)生，造成的經(jīng)濟損失程度均呈顯著上升趨勢，國家開始高度重視巨災(zāi)風險問題。但是如何能更好地發(fā)揮政府在應(yīng)對巨災(zāi)風險時的作用，顯然是一個迫切需要解決的問題，文章主要從政府單方面管理來分析我國政府應(yīng)對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置問題的現(xiàn)狀、存在的問題，最后提出政府應(yīng)對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置的對策建議。

[關(guān)鍵詞]巨災(zāi)風險；政府參與；應(yīng)急處置

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.237

1 我國面臨的巨災(zāi)風險及應(yīng)急處置現(xiàn)狀

1.1 我國面臨的巨災(zāi)風險

近年來，我國科技水平不斷提升，在巨災(zāi)風險管理方面取得了很大的進步。但面對自然災(zāi)害，特別是巨災(zāi)，我們的能力非常有限，并且巨災(zāi)風險發(fā)生的頻率日益提高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人類積累的財富越來越多；由于巨災(zāi)具有系統(tǒng)性、多因性和難以預(yù)測的特點，一旦巨災(zāi)發(fā)生，可能造成的絕對額損失是不斷增大的，破壞程度更大。以2008年汶川大地震造成的損失來說，據(jù)災(zāi)后有關(guān)部門的統(tǒng)計，汶川大地震是新中國成立以來破壞性最強、涉及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震，共2萬多頃的種植土地遭到破壞，死亡和失蹤人數(shù)達8.7萬余人，直接經(jīng)濟損失8451.4億元。綜上，我國巨災(zāi)風險形勢不容樂觀，經(jīng)濟社會發(fā)展受巨災(zāi)影響點多面廣，造成人員傷亡慘重，財產(chǎn)損失巨大，而全社會風險意識普遍不高，因此抵御巨災(zāi)能力有待增強，巨災(zāi)風險防御體系有待完善，巨災(zāi)風險管理工作任重道遠。

1.2 我國政府對巨災(zāi)應(yīng)急處置現(xiàn)狀分析

1.2.1 管理機制方面

我國政府堅持以人為本，始終把保護公眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，把減災(zāi)納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，國家對救災(zāi)工作的投入力度也不斷提高。目前，我國的自然災(zāi)害救助體系基本成型，包括組織指揮系統(tǒng)、國家災(zāi)情會商機制與預(yù)警系統(tǒng)、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、救災(zāi)物資儲備與救災(zāi)裝備系統(tǒng)、災(zāi)害救助的社會動員系統(tǒng)、全國恢復(fù)重建工作管理系統(tǒng)等。但同時也存在著不少困難和問題，包括：應(yīng)急管理體制不夠健全、相關(guān)法律法規(guī)還不完善、監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍亟待加強、應(yīng)急物資保障能力有待提高和日常宣傳教育和社會參與不夠普遍等。

1.2.2 資金運用方面

我國巨災(zāi)風險損失補償主要以國家財政救濟和社會捐助為主，主要由政府部門承擔。這種巨災(zāi)風險管理的局限性十分明顯，一是這種方式會造成巨大的政府財政壓力：救濟資金主要來源于政府的財政收入，財政救濟受政府財政能力的限制，往往會造成突發(fā)性財政負擔。二是這種方式對巨災(zāi)損失的補償范圍小、水平低：財政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟支出通常只占財政支出的較小比例，政府財政的救災(zāi)支出可能遠遠超過預(yù)算安排，財政赤字又要滿足經(jīng)濟穩(wěn)定的目標，所以政府財政只能最低限度地給受災(zāi)群眾提供災(zāi)后救濟，而社會捐贈又具有很大的隨機性，不能滿足巨災(zāi)發(fā)生時的損失情況。三是容易造成受災(zāi)地方政府和受災(zāi)群眾的依賴心理，甚至造成受災(zāi)地區(qū)虛報災(zāi)情，增加道德風險，導(dǎo)致救災(zāi)效率低、公平性差等問題。

2 我國政府對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置存在的問題

2.1 災(zāi)后危機處理成熟，災(zāi)前預(yù)防性風險管理薄弱

政府習慣于對巨災(zāi)風險做出事后的撞擊式反應(yīng)，巨災(zāi)一旦發(fā)生能夠迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，采取各種減災(zāi)減損措施，這在汶川地震中表現(xiàn)得較為突出，如應(yīng)急管理機制已初步建成、應(yīng)急預(yù)案逐步完善等。但是，政府對巨災(zāi)風險事件的預(yù)測與預(yù)防工作做得還不夠，管理意識上沒有達到“災(zāi)后反應(yīng)”向“災(zāi)前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。巨災(zāi)風險管理的這兩個薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了其他巨災(zāi)風險管理主體和其他風險管理環(huán)節(jié)行為的可行性和有效性。

2.2 國家缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的引導(dǎo)、扶持和規(guī)劃的力度

目前社會捐助和保險業(yè)在災(zāi)后損失補償方面的作用相對顯著，但相比發(fā)達國家仍有限。據(jù)統(tǒng)計，近年來中國每年因各種氣象災(zāi)害造成的農(nóng)作物受災(zāi)面積達5000萬公頃，影響的人口達4億人次，造成的經(jīng)濟損失占GDP的1%～3%。面對巨災(zāi)的威脅，保險業(yè)若想進行巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移，除了有強大的再保險保障之外，還應(yīng)有巨災(zāi)風險基金的支持。而中國在這方面的準備還不充分，目前保險公司提取巨災(zāi)基金不能全部或大部分從稅前列支，這很大程度上抑制了保險公司建立巨災(zāi)基金的積極性，進而削弱了保險公司承保巨災(zāi)風險的能力，這也是巨災(zāi)保險裹足不前的重要原因。

2.3 巨災(zāi)風險管理手段單一

常見的巨災(zāi)風險管理工具有保險、再保險、巨災(zāi)風險基金、巨災(zāi)證券和指數(shù)保險等。我國巨災(zāi)頻發(fā)，但巨災(zāi)風險管理手段卻相對單一，主要通過農(nóng)戶自留、財政資金救助和社會捐贈的方法籌集災(zāi)后重建資金，災(zāi)民抗風險能力較差，故我國的巨災(zāi)風險管理手段過于單一，損失補償程度較低。

2.4 巨災(zāi)風險管理體制分散

目前，我國在巨災(zāi)發(fā)生前基本沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制和管理部門負責各類巨災(zāi)的事前預(yù)防工作，這類工作的責任往往分散到各個有眾多職能的部門中，比如洪水風險的事前工程建設(shè)、規(guī)劃由水利部門負責，建筑防震標準和執(zhí)行由建設(shè)部門、地震部門負責，而同屬地質(zhì)災(zāi)害的滑坡、泥石流又由國土資源部負責。此外，水利、建設(shè)、地震部門又分別肩負著眾多其他職責，各類巨災(zāi)的風險管理工作都只是各專業(yè)部門工作的一部分，各部門間從事風險管理工作的機構(gòu)之間缺乏相互協(xié)調(diào)。

3 完善政府對巨災(zāi)風險應(yīng)急處置的目標和建議

3.1 完善目標

到2020年基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)完善、運行高效的政府應(yīng)急處置體系，氣象裝備、技術(shù)、臺站建設(shè)水平得到提升，氣象監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警精細化水平提升，農(nóng)業(yè)風險管理能力和防御處置能力提升，公共氣象服務(wù)和保障支撐能力顯著提升，農(nóng)業(yè)風險管理水平和農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)綜合實力顯著提升，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系整體水平躍居全球先進行列。最大限度降低損失，變被動救災(zāi)為主動防災(zāi)。進一步健全防災(zāi)減災(zāi)體系，全面提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，最大限度地減輕損失，降低風險。

3.2 具體措施

3.2.1 建立協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急機制和集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)

應(yīng)急指揮中心是各種信息的整合處理中心和各種社會、經(jīng)濟資源的協(xié)調(diào)調(diào)度中心。應(yīng)急管理決策不同于常規(guī)管理決策，應(yīng)遵循和堅持權(quán)力集中原則、結(jié)果優(yōu)先原則、短期目標優(yōu)先原則、強制執(zhí)行原則以及承擔風險原則，形成統(tǒng)一指揮，才能協(xié)調(diào)有序地把參與救援的人員，包括消防、交通、通信、搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、物資供應(yīng)、武警甚至軍隊以及志愿人員等整合，把分散的應(yīng)對危機的人力、物力整合起來，建立集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。因此，協(xié)調(diào)是有序行動的前提和保證，而有序行動則是按照各自的職責要求，有分有合，相互配合，減少了決策環(huán)節(jié)，降低了組織成本，極大地提高了管理效率。

3.2.2 建立社會動員和參與機制

政府是應(yīng)急管理的主體，但有效的應(yīng)急管理又不僅僅是政府自己，有效防范和化解危機必須要依靠社會公眾的積極參與和支持。因此，要建立起有效的動員機制，就需要發(fā)動國內(nèi)外社會各種力量共同參與應(yīng)急管理。要達到這樣的目標，首先需要有一個高效運轉(zhuǎn)的、威信很高的政府，同時還需要有比較完善的民間社會組織和具有良好綜合素質(zhì)的國民。廣泛發(fā)動群眾，群防群治，眾志成城，萬眾一心，是一個國家應(yīng)急機制的重要保證。

3.2.3 健全應(yīng)急法律制度和完善應(yīng)急預(yù)警機制

我國人民自古流傳下來的“一方有難，八方支援”，在面對巨災(zāi)時，全國人民自發(fā)地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗災(zāi)的戰(zhàn)斗之中。但在溫暖的真情背后，法律的規(guī)范同樣重要。如何規(guī)范政府與軍隊之間在抗災(zāi)中的協(xié)調(diào)機制，規(guī)范捐款、捐物的使用，保護災(zāi)民、施救者、志愿者等參與人的合法權(quán)益等都需要通過法律的方式加以明確。更重要的是，在抗災(zāi)過程中，各級政府、各類領(lǐng)導(dǎo)、管理人員的權(quán)責也必須用法律的方式加以規(guī)定，這樣才有可能依法加以問責。具體做到：一要制定并頒布專門的緊急狀態(tài)法，以更充分的法制安排應(yīng)對比目前法律界定的特別重大事件災(zāi)害還要嚴重的個別極端巨災(zāi)事件；二要進一步明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序，不為政府隨意擴大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞；三要對公民的權(quán)利保障有底線、對公民在緊急狀態(tài)時期遭受的損害獲得法律上的有效救濟；四要不斷健全和完善各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對危機與處理突發(fā)事件中的法律責任。此外，應(yīng)急預(yù)警機制主要是在應(yīng)對突發(fā)事件時，它能起到一個對突發(fā)事件和危機的信息收集、分析、預(yù)報、監(jiān)測、相關(guān)信息的發(fā)布以及信息溝通的功能。美國著名行政學家奧斯本認為：一個有預(yù)見性的政府應(yīng)該采用預(yù)防而不是治療的管理模式，政府不應(yīng)該被動地接受突發(fā)事件帶給社會的巨大損失，而是應(yīng)該把工作重點轉(zhuǎn)移到預(yù)警預(yù)防上。因此在應(yīng)急管理中，完善應(yīng)急預(yù)警機制尤為重要。

3.2.4 完善災(zāi)后處理和恢復(fù)重建機制

突發(fā)自然災(zāi)害事件造成的危機會帶來各種各樣的后遺癥，嚴重影響人類的健康、社會行為和心理活動。因此，政府要完善災(zāi)后處理機制，采取各種策略和措施，矯正治療各種災(zāi)后后遺癥，撫平受災(zāi)民眾的心理創(chuàng)傷，盡快恢復(fù)生理和心理健康，恢復(fù)生活的信心，變危機為契機，這是應(yīng)急管理的最高境界。具體做到：一要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處置的全部措施進行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查；二要對應(yīng)急管理全過程工作進行全面的評估，包括對預(yù)防、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等各個方面的評價，并要深刻剖析應(yīng)急管理工作中存在的各種問題；三要對應(yīng)急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責成有關(guān)部門逐項落實。

4 結(jié) 論

我國幅員遼闊，各類災(zāi)害多發(fā)，建立完善的政府應(yīng)急管理機制，是落實科學發(fā)展觀的重大舉措，事關(guān)國家的發(fā)達，民族的興旺。在汶川大地震的整個救援過程中，我們不僅看到了人民和民族的巨大力量，也更加認識到政府在處置應(yīng)急事件中的關(guān)鍵作用。因此政府的主導(dǎo)地位，信息的溝通交流，廣泛的社會動員，構(gòu)成了應(yīng)急管理機制的核心。從總體上說，我國政府發(fā)揮了整體應(yīng)急效能，最大限度地降低了災(zāi)害所造成的損失，對恢復(fù)社會秩序、維護社會穩(wěn)定、保持社會和諧起到了積極作用。盡管我國政府的應(yīng)急管理機制建設(shè)取得了較大的進步，但仍存在不足之處，尤其是對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理機制建設(shè)道路更是任重道遠。居安思危，思而有備。我們必須通過學習和研究各種危機應(yīng)對過程，提升政府的危機管理能力，保護公民的生命和財產(chǎn)安全，樹立執(zhí)政為民形象，促進我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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