回顧與展望：關(guān)于我國第三輪司法改革的思考

季煥爽　王琳

【內(nèi)容提要】 隨著黨的十八屆三中全會(huì)的召開，新一輪的司法改革已悄然展開。司法改革既要立足國情、審時(shí)度勢，保持與政治改革相適應(yīng)的速度，又要博采眾長、融匯中西，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的統(tǒng)一。司法改革作為政治改革的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)納入國家政權(quán)的視野予以考量。在國家建設(shè)的視野下，我國司法改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以實(shí)質(zhì)法治建設(shè)為主兼顧形式法治建設(shè)，切實(shí)提升司法權(quán)的地位，將涉訴信訪問題納入改革視野，讓渡部分司法權(quán)于社會(huì)，進(jìn)而開創(chuàng)社會(huì)主義法治建設(shè)的新局面。

【關(guān)鍵詞】 司法改革 法治 涉訴信訪

【作者簡介】 季煥爽，廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民檢察院工作人員；王琳，河南省開封市順河回族區(qū)人民法院政治部主任。

【中圖分類號(hào)】 D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）04-0018-03

當(dāng)前中國，包括司法改革在內(nèi)的政治改革已經(jīng)“箭在弦上”，而改革所面臨的壓力和困難也是前所未有的。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出了司法改革的新目標(biāo)：“要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度?！辈簧賹W(xué)者都將此次黨的十八屆三中全會(huì)視作我國第三輪司法改革啟動(dòng)的標(biāo)志。在這樣的背景下，我們不禁要問：前兩輪我們的司法改革是成功的還是失敗的？我們該從中吸取怎樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？第三輪司法改革要解決什么問題？改革的力度如此之大當(dāng)如何保證改革與穩(wěn)定的關(guān)系？帶著以上問題筆者開始了對我國司法改革的思考。

一、從形式法治到實(shí)質(zhì)法治：司法改革模式的蛻變

一般認(rèn)為，第一輪司法改革始于上世紀(jì)80年代，涉及審判方式和司法職業(yè)化改革等內(nèi)容，改革的內(nèi)容更加側(cè)重法律程序的完善、審判方式的轉(zhuǎn)變，如“法袍”“法槌”的引入、專家咨詢制度的確立、死刑復(fù)核程序的改革等。此外，該輪司法改革比較注重對西方審判模式的吸收和引入，在指導(dǎo)思想上還積極貫徹“審判獨(dú)立”“司法公正”“程序正義”等司法理念。2004年12月，中央提出司法體制和工作機(jī)制改革35項(xiàng)任務(wù)，全面啟動(dòng)司法體制機(jī)制改革。這被看作是我國的第二輪司法改革。2008年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，再次提出60項(xiàng)改革任務(wù)，將司法體制機(jī)制改革推向新階段。這一輪司法改革與第一輪相比，一方面更加注重司法權(quán)的科學(xué)配置，另一方面開始積極將社會(huì)主義的司法理念引入到司法改革。從改革內(nèi)容來看，兩個(gè)時(shí)期的司法改革有著很大的不同。第一輪改革更注重法院程序問題的改革，主要表現(xiàn)在審判方式的改革；而第二輪的司法改革則更傾向于實(shí)質(zhì)法治的建設(shè)，一方面積極倡導(dǎo)社會(huì)主義法治理念，要求法官樹立“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”的司法理念，堅(jiān)持司法的人民性；另一方面要求審判工作在新的形勢下實(shí)現(xiàn)“司法能動(dòng)”，突破司法的被動(dòng)性和保守性，要求法官走出法庭、走近群眾，將矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽階段。

通過對比兩種改革模式，細(xì)心的人們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問題：兩輪司法改革對于西方法律制度和傳統(tǒng)有著截然不同的態(tài)度。第一輪的改革更多地吸收了西方法治的傳統(tǒng)，受到西方法律思想的影響也較深。第二輪的改革則更為本土化和政治化，受西方的影響較小。那么，造成兩輪改革模式大相徑庭的原因是否在于此呢？在筆者看來，兩種改革模式并非只是簡單地對于西方法律傳統(tǒng)的態(tài)度存在差異，而是形式法治與實(shí)質(zhì)法治之別。

我國真正意義上的法治建設(shè)也僅僅三十余年，必然要經(jīng)歷以模仿、學(xué)習(xí)為主的形式法治建設(shè)向以重構(gòu)、再造為主的實(shí)質(zhì)法治建設(shè)的蛻變。而這種蛻變也為第三輪司法改革提供了經(jīng)驗(yàn)意義的價(jià)值導(dǎo)向。不可否認(rèn)，我國人民法院的職權(quán)配置仍不科學(xué)，審判組織和程序仍待完善，而這些都是形式法治所需要解決的問題。但是單純的形式法治建設(shè)已經(jīng)不足以解決當(dāng)前我國司法建設(shè)的頑疾，如司法建設(shè)不平衡、司法的地域差異等問題。筆者曾就司法的地域差異這一專題進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研的對象為廣東省清遠(yuǎn)市A區(qū)人民法院與河南省開封市B區(qū)人民法院。兩個(gè)基層法院在編人員人數(shù)相近，但是A區(qū)法院人均辦案量是B區(qū)法院的三倍左右，更令人詫異的是：B區(qū)法院的涉訴信訪發(fā)生量是A區(qū)法院的近十倍。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，開封市B區(qū)人民法院所在地區(qū)為古都老城，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，并且人們法治觀念薄弱，群眾在訴訟中很少請律師代理訴訟；而清遠(yuǎn)市A區(qū)人民法院則相反，為新興城市，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，有一半左右的案件有律師代理。即因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、地區(qū)文化等原因，律師的緩沖作用也差距甚遠(yuǎn)，最終導(dǎo)致兩個(gè)基層法院面對截然相反的情況。那么對于A區(qū)人民法院而言，雖然辦理的案件較多，但是并不需要過多做法律解釋工作，而B區(qū)人民法院的法官辦理案件數(shù)量較少，卻往往被束縛在冗雜的釋法說理工作之中。對于此類問題，單純通過形式法治建設(shè)不可能得到徹底解決，唯有通過實(shí)質(zhì)法治建設(shè)才能夠?qū)崿F(xiàn)相對的公正！

二、內(nèi)向性改革與外向性改革：關(guān)于改革的向度問題

《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中明確了下一步司法改革的措施，包括：改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。這些措施針對的正是飽為詬病的“司法地方化”問題。行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是彼此制約的關(guān)系，但是面對強(qiáng)勢的行政權(quán)，司法權(quán)從來都是依賴和支持，其原因就在于司法權(quán)的地位較低。該條舉措之實(shí)質(zhì)就是在國家權(quán)力層面賦予司法權(quán)以更高地位，這也是第三輪司法改革是否能夠成功的關(guān)鍵。

司法改革應(yīng)當(dāng)具有雙向維度：外向性和內(nèi)向性。所謂外向性，就是通過司法改革理順?biāo)痉?quán)同黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力之間的關(guān)系；內(nèi)向性則是通過完善人民法院的權(quán)力配置、理順上下級(jí)法院的關(guān)系來提升人民法院的審判能力，更好地發(fā)揮人民法院的職能?；仡櫱皟奢喫痉ǜ母?，我國的司法改革一直堅(jiān)持內(nèi)向性改革，即只是對人民法院內(nèi)部體制機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、權(quán)力配置等問題的改革，較少涉及外向性改革。其原因無非是內(nèi)向性改革容易實(shí)現(xiàn)，司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力調(diào)整的制度性障礙較少，操作更為便宜。仍以第一輪司法改革與第二輪司法改革為例，前者更為敏銳地觀察到了外向性改革的重要性。第一輪司法改革時(shí)期，司法改革著重解決三個(gè)問題：司法權(quán)力地方化、審判活動(dòng)行政化和法官職業(yè)大眾化。為此設(shè)定了一系列改革目標(biāo)：改革法院體制、改革法院的人財(cái)物管理體制，建立法院財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，要求在黨管干部的原則下，改革法院人事管理制度，避免地方對法院人事任免的不當(dāng)影響，切實(shí)保障審判獨(dú)立；建立、健全獨(dú)立審判保障制度。除了通過體制改革保障審判獨(dú)立憲法原則得以實(shí)現(xiàn)外，還應(yīng)當(dāng)建立其他保障機(jī)制，如法官的身份保障、任職保障、待遇保障制度，審判過程中的法官之間、審判組織之間、法官與院長庭長之間的內(nèi)部獨(dú)立保障制度，上下級(jí)法院之間的審級(jí)獨(dú)立保障制度以及干擾司法的有效懲罰機(jī)制等。這些目標(biāo)有些得到了實(shí)現(xiàn)（以法院體制改革為例，法官任免、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置體制改革以及法院司法行政管理體制等都得到了完善），但是也有許多關(guān)鍵問題未得到解決，如法院與其他機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分等。目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)的原因是多方面的，既有人民法院自身能力的因素（人民法院不可能將政府等其他機(jī)構(gòu)納入改革范疇），也有改革資源短缺等其他掣肘的客觀因素。

司法機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系是司法改革的核心問題，必須通過外向性改革方能解決。只對人民法院進(jìn)行內(nèi)部改革，雖然能夠使審判權(quán)行使更加科學(xué)化、民主化，卻可能出現(xiàn)“閉門造車”的現(xiàn)象，甚至?xí)趸痉?quán)的法律地位。在面對強(qiáng)勢的行政權(quán)時(shí)，司法權(quán)會(huì)畏首畏尾，不能對其構(gòu)成制約；在面對“不當(dāng)?shù)耐獠勘O(jiān)督”和行政干預(yù)時(shí)，會(huì)顯得軟弱和保守。所以，外向性改革能否實(shí)行以及能走多遠(yuǎn)是下一步司法改革成功與否的關(guān)鍵。前文已述及，人民法院沒有能力單獨(dú)進(jìn)行外向性改革，那么此項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)呢？答案是唯一的：中國共產(chǎn)黨。而改革的方式也必須是“從上到下”的改革，先有頂層設(shè)計(jì)，然后由中央到地方逐級(jí)貫徹。

三、涉訴信訪與司法權(quán)社會(huì)化：“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)下的司法改革

涉訴信訪已經(jīng)是嚴(yán)重困擾司法權(quán)運(yùn)行的問題，對于涉訴信訪的產(chǎn)生原因不乏論著。筆者此處希望借助“國家—社會(huì)”理論對涉訴信訪問題進(jìn)行探討，以期在司法改革過程中，將信訪問題納入改革的視野。

新權(quán)威主義現(xiàn)代化理論的代表學(xué)者蕭功秦教授認(rèn)為，近年來我國一方面國家控制力度越來越大，而社會(huì)矛盾卻越來越頻繁地發(fā)生，此現(xiàn)象的原因在于我國的“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式。該模式下，國家的優(yōu)勢在于通過威權(quán)強(qiáng)制整合，能夠發(fā)揮舉國之力實(shí)現(xiàn)高效率、高增長，但同時(shí)也面臨五大困境：腐敗困境、兩級(jí)分化困境、國富民窮困境、“國有病”困境和社會(huì)創(chuàng)新能力弱化的困境。由于國家機(jī)關(guān)強(qiáng)大，而社會(huì)較為松散，公民的政治意識(shí)、社會(huì)組織意識(shí)不強(qiáng)，所以社會(huì)矛盾的解決主要依靠政府對社會(huì)進(jìn)行治理。在社會(huì)治理方面，“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式可以實(shí)現(xiàn)延時(shí)效應(yīng)，國家通過壓制政治參與和利益訴求來延緩矛盾爆發(fā)與公開化，以延時(shí)效應(yīng)爭取時(shí)間差，讓國家解決糾紛，等到舊的矛盾解決了，新的矛盾出現(xiàn)了，進(jìn)一步通過強(qiáng)制方式壓制訴求，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)延時(shí)效應(yīng)，如此循環(huán)。如此一來，可能造成的后果是：大量矛盾堆積，國家沒有意識(shí)或者當(dāng)意識(shí)到的時(shí)候已經(jīng)錯(cuò)過了最佳的治理，甚至引起群體性事件的爆發(fā)。對于人民群眾而言，當(dāng)政府是管制政府時(shí)，因?yàn)檎母邏汗苤?，人民群眾的利益訴求會(huì)隱忍不發(fā)。但是，一旦政府從管制型政府向服務(wù)性政府過渡時(shí)，長期的社會(huì)矛盾就會(huì)如同決堤的洪水般一發(fā)不可收拾。對于司法機(jī)關(guān)也相同。人民群眾長期壓制的利益訴求，對于公平正義的渴望，甚至于因?yàn)闅v史原因造成的精神損害（如“文革”時(shí)期對一些人的不當(dāng)處理）等，在政府轉(zhuǎn)型時(shí)都會(huì)以訴訟的形式涌向司法機(jī)關(guān)，因而必然會(huì)造成司法機(jī)關(guān)手足無措。此時(shí)，高漲的群眾情緒與司法機(jī)關(guān)的相對弱勢，再加諸人民群眾的“青天”情結(jié)等因素，在人民群眾的訴求（正當(dāng)?shù)幕虿徽?dāng)?shù)模┎荒鼙粷M足之時(shí)，涉訴信訪就成為了偶然中的必然。所以，涉訴信訪問題也是我國“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式的負(fù)面產(chǎn)品。解決問題的關(guān)鍵也在于如何化解“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式的負(fù)面效應(yīng)。蕭功秦教授給出的答案是：“不失時(shí)機(jī)地培育、發(fā)展公民社會(huì)，發(fā)展社會(huì)自治組織，通過公民社會(huì)來發(fā)展國家‘一統(tǒng)整合之外的另一種解決社會(huì)矛盾的新機(jī)制?！惫P者以為，上述觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是政府將部分權(quán)力讓渡給人民，在一定“條件”下允許人民通過自治的方式解決內(nèi)部矛盾，而“條件”就是：國家提供足夠的空間和公民具備相應(yīng)的素質(zhì)。

司法改革作為政治改革的重要組成部分，不能單單著眼于人民法院體制、機(jī)制問題，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬視野，自覺地納入國家政權(quán)建設(shè)的考量之中。涉訴信訪問題是國家轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的一個(gè)方面，人民法院應(yīng)當(dāng)看到其特殊性，也應(yīng)當(dāng)注意到其與其他社會(huì)矛盾的共性。如前文所述，單靠司法機(jī)關(guān)的力量是不足以解決涉訴信訪問題的，而依賴國家的發(fā)展則需要較長時(shí)間的等待。筆者以為，完全可以將新權(quán)威主義現(xiàn)代化理論率先運(yùn)用在涉訴信訪矛盾的處理上，依賴社會(huì)的力量解決人民的內(nèi)部糾紛，這也與司法權(quán)社會(huì)化理論不謀而合。對于社會(huì)矛盾的化解，目前國家采取的措施是社會(huì)矛盾綜合治理，即各地區(qū)、各部門、各單位在黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，逐步建立起矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，動(dòng)員一切力量，力爭將矛盾化解在基層、消除在萌芽。對于進(jìn)入訴訟程序的矛盾糾紛，強(qiáng)調(diào)調(diào)解結(jié)案，保證案件的社會(huì)效果和法律效果兼顧。這些做法確實(shí)起到了一定的作用，使大量的社會(huì)矛盾得到了處理。但也耗費(fèi)了大量的人、才、物，依然發(fā)揮的“舉國體制”，動(dòng)員了一切可以動(dòng)員的力量，這種做法是不可持續(xù)性的，仍然是政府幫助社會(huì)解決問題，而非社會(huì)自主解決問題。并且隨著司法改革的進(jìn)行，司法機(jī)關(guān)同地方黨委、政府的關(guān)系必然不如之前密切，涉訴信訪問題可能需要人民法院自己背負(fù)，如此背景下司法改革應(yīng)當(dāng)如何開展？

筆者以為河南法院的社會(huì)法庭制度為涉訴信訪問題的解決開辟了新道路，也為司法改革提供了素材。社會(huì)法庭是依據(jù)法律法規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德倫理等自主、自治協(xié)商調(diào)處矛盾糾紛的民間組織，一般設(shè)立在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地。每個(gè)“社會(huì)法庭”配備2或3名常駐“社會(huì)法官”，從基層中德高望重、熱心公益、有較高解決糾紛能力的群眾中聘請，負(fù)責(zé)日常調(diào)處工作。社會(huì)法庭制度實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)從人民法院向社會(huì)組織的讓渡，發(fā)揮了社會(huì)組織的作用，調(diào)動(dòng)了人民群眾的參政積極性，為我國司法改革提供了新思路和新素材。雖然該制度還存在很大的缺陷，如社會(huì)法庭的經(jīng)費(fèi)問題、社會(huì)法庭的性質(zhì)問題等，但總體上看，社會(huì)法庭是我國法治建設(shè)的有益探索。

責(zé)任編輯：徐建秋