淺談服務(wù)行政管理

李思林

[摘 要]政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用人民是否滿意這個(gè)尺度來衡量。

[關(guān)鍵詞]行政管理；服務(wù)；衡量尺度標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）47-0034-02

21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國(guó)政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)判尺度，把人民滿意不滿意作為外在的評(píng)判尺度。

1 服 務(wù)

21世紀(jì)中國(guó)行政管理的職能設(shè)計(jì)管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。中國(guó)政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。

1.1 管理就是服務(wù)管理，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物

在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國(guó)家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國(guó)家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

1.2 服務(wù)是政府職能的必然選擇，政府是公民間契約的產(chǎn)物

政府在本質(zhì)上是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會(huì)之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對(duì)象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會(huì)組織中的一種，也是為社會(huì)需要而存在，為社會(huì)利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能?，F(xiàn)代西方各國(guó)政府的職能再設(shè)計(jì)也正是出于這種選擇。

1.3 轉(zhuǎn)變觀念：小政府與大服務(wù)

服務(wù)在理論和實(shí)踐上都成為政府職能的必然取舍，但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因?yàn)?，我們的各?jí)領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識(shí)到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于全能角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭(zhēng)取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對(duì)政府過分依賴。公民更是“勢(shì)單力薄”，一味指望政府能“為民做主”。一方面權(quán)力主體沒意識(shí)到自己的權(quán)力，自然也不對(duì)政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力，爭(zhēng)取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動(dòng)要求政府提供服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

2 政府該為誰服務(wù)

2.1 為公民服務(wù)

從政治學(xué)角度理解：契約理論認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)奴仆，全心全意為人民服務(wù)。否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。大家都知道，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)靠公民所交納的稅金支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的衣食父母。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉。經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，政府存在的目的就是滿足消費(fèi)者的不同需求，以高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭(zhēng)取消費(fèi)者的支持。各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府必須為公民服務(wù)。

2.2 為國(guó)家服務(wù)

行政管理是國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動(dòng)來發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，執(zhí)行國(guó)家的意志。它不可能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在。任何行政管理活動(dòng)都服從于國(guó)家、服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)。行政管理在本質(zhì)上是為國(guó)家服務(wù)的，政府代表并為國(guó)家的利益開展活動(dòng)。

2.3 為社會(huì)服務(wù)

政府職能除了為國(guó)家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會(huì)服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國(guó)家和社會(huì)關(guān)系決定的?，F(xiàn)代民主社會(huì)才真正體現(xiàn)了社會(huì)決定國(guó)家，國(guó)家按照社會(huì)的旨意運(yùn)作的內(nèi)在含義。國(guó)家與社會(huì)的這種關(guān)系具體化為政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會(huì)、國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的關(guān)系。上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系，所以國(guó)家要為社會(huì)服務(wù)。政府則代表國(guó)家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)服務(wù)：培育市場(chǎng)體系、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控，為企業(yè)服務(wù)：統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督等，維護(hù)社會(huì)的公平和正義保障公民合法權(quán)益。

3 21世紀(jì)中國(guó)政府

掌舵而非劃槳，今天我們政府問題的主要之處，不在目的而在手段。政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國(guó)各級(jí)政府必須思考的關(guān)鍵問題。

3.1 掌舵與劃槳

現(xiàn)代國(guó)家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)，如果把決策指揮比作掌舵的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是劃槳，掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳?jiǎng)t是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。掌舵是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而劃槳?jiǎng)t是具體的服務(wù)。

3.2 掌舵而非劃槳

彼得·德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》一書中說：我們面對(duì)的不是國(guó)家的逐漸消亡，而是強(qiáng)大的和非?；钴S的政府，但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府？還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把實(shí)干讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府？我們需要一個(gè)能夠以治理而實(shí)行治理的政府。

3.3 滿足公眾的需要

政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對(duì)象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，應(yīng)以顧客為中心，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對(duì)公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動(dòng)要圍繞著公眾的切身利益，樹立公眾至上意識(shí)，一切以服務(wù)對(duì)象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)工作中去。政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，把競(jìng)爭(zhēng)注入政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)低成本、高收益的預(yù)期。同時(shí)，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要考慮三個(gè)方面。一是政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會(huì)計(jì)、采辦、通信數(shù)據(jù)處理、車隊(duì)、修理等之間開展競(jìng)爭(zhēng)，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如：交通、電信、郵政、水電等引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷，對(duì)政府形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營(yíng)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，把一些政府可以撒手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營(yíng)部門，實(shí)行有償服務(wù)，由市場(chǎng)來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地掌舵，競(jìng)爭(zhēng)不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。

4 效率與效益

政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對(duì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。

4.1 效率與效益的可比性

廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即效率，質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即效益，這是對(duì)行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。效率與效益，雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長(zhǎng)期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別，效率等于效益，效率越高，效益越高，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比，但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國(guó)家、社會(huì)和人民的利益帶來重大損失。

4.2 短期與長(zhǎng)期的統(tǒng)一性

衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對(duì)效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上做文章，還要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長(zhǎng)期的效率和效益。任何放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。效率和效益的統(tǒng)一及二者長(zhǎng)期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問題。對(duì)于政府來說，終極目的是要實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益，究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來進(jìn)行衡量。我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，這一基本國(guó)情決定了我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家需要，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實(shí)也就決定了社會(huì)主義初級(jí)階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，提高人民的生活水平。

4.3 以三個(gè)有利于標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷

我國(guó)的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國(guó)力，是否提高了人民的生活水平，三個(gè)有利于是一種實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)人民是否滿意這個(gè)尺度來衡量，政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處主要看人民滿意不滿意、人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興。這是對(duì)政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價(jià)值評(píng)判。

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