淺析南水北調(diào)水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

作者簡介：籍一晨（1990-），女，漢，山西晉中人，法學(xué)碩士，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

摘 要：南水北調(diào)作為一個全國戰(zhàn)略性工程，在南水北濟(jì)同時對于水源地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不可懈怠。而現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度不完善、生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突、生態(tài)損失難以補(bǔ)償?shù)葐栴}，從新《環(huán)保法》提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度視角看，從完善立法、制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)部署等方面通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償達(dá)到人與自然和諧共榮。

關(guān)鍵詞：南水北調(diào)；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；機(jī)制；轉(zhuǎn)移支付

一、南水北調(diào)水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

（一）概念

南水北調(diào)，即我國為緩解中國北方水資源嚴(yán)重匱乏局面而進(jìn)行的跨流域配置水資源的重大戰(zhàn)略性工程。南水北調(diào)工程旨在通過調(diào)水工程協(xié)調(diào)南北方的經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的和諧共榮，主要有東線、中線、西線三條調(diào)水線構(gòu)成。

南水北調(diào)水源地，即調(diào)水工程取水源頭地區(qū)，既包括直接取水地，又包含有為取水與涵養(yǎng)水源有不可或缺的功能性作用的地區(qū)。主要的水源地為長江水，丹江口，通天河、大渡河等上將上游水源，整個調(diào)水工程是否能發(fā)揮預(yù)設(shè)作用，水源地的生態(tài)保護(hù)至關(guān)重要。

水源地生態(tài)補(bǔ)償，主要是將相關(guān)利益進(jìn)行平衡，對水源地為支持其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所犧牲的生態(tài)環(huán)境利益而進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。

（二）國內(nèi)立法現(xiàn)狀

我國的生態(tài)補(bǔ)償曾出現(xiàn)在多部法律條款中，2004年《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，2007年9月《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，2008年修訂的《水污染防治法》第7條，2010年修訂的《水土保持法》第31條，2011年7月19日財政部下發(fā)了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。

2014年4月24日新修訂的《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

二、分析南水北調(diào)水源地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題及原因

（一）問題

1.目前我國仍舊沒有一部關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完整法律，其目前在法律法規(guī)中還主要體現(xiàn)為政策性、引導(dǎo)性的內(nèi)容，沒有具體的措施性實(shí)行辦法，沒有具體負(fù)責(zé)的部門，且不具有可訴性，沒有規(guī)定具體的訴訟主體與客體，僅靠政策推動，法律在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面沒有體現(xiàn)出太明顯的作用與價值。

2.現(xiàn)階段，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度主要依靠政府財政撥款進(jìn)行補(bǔ)償調(diào)整，來源資金單一狹窄，資金不足，這種形式并沒有體現(xiàn)出太大的效用，更有學(xué)者建議要與民互動進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，將民主與補(bǔ)償更結(jié)合起來互利共贏。

3.生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)矛盾沖突，項(xiàng)目資金不足，地方政府財力不足，不能滿足在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的同時兼顧地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致水源地貧困，環(huán)境因項(xiàng)目工程開發(fā)而惡化，因無力治理而是水源地環(huán)境遠(yuǎn)不如之前。

4.已造成的生態(tài)環(huán)境損失恐怕難以徹底補(bǔ)償，人大代表張維國提出兩大成本：一是直接成本，即水污染防治投入、水土保持投入、生態(tài)移民搬遷費(fèi)用以及其他損失費(fèi)用等；二是機(jī)會成本，包括為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益及發(fā)展機(jī)會。然而直接成本即使得到國家補(bǔ)貼補(bǔ)償，機(jī)會成本這是難以估計的，這樣在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪^程中極易因還未產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)效應(yīng)而忽略。

（二）產(chǎn)生問題的原因

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善。對于我國目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，立法速度與法律前瞻性已經(jīng)落后于發(fā)展速度，生態(tài)補(bǔ)償問題已經(jīng)需要法律進(jìn)行具體規(guī)制，相關(guān)規(guī)定不明確導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法實(shí)施，補(bǔ)償方法混亂，補(bǔ)償力量薄弱，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制未得到完善。

2.制度缺失。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式缺乏互動，沒有自然資源使用補(bǔ)償金鎖定，沒有明確自然資源產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)制度是確定補(bǔ)償主體與客體的前提條件。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確立，確立標(biāo)準(zhǔn)需要分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值流向，以確定合理補(bǔ)償對象和范圍的基礎(chǔ)，但是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值是難以準(zhǔn)確考量的。

三、新《環(huán)保法》視角下探索南水北調(diào)水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制調(diào)整

（一）新《環(huán)保法》“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”概念

2014年4月24日，我國全國人大常委會通過的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！边@是我國第一次把生態(tài)補(bǔ)償制度寫了進(jìn)去。

定義為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，多“保護(hù)”一詞，使此概念更添增了一層含義，即不僅要對生態(tài)的損失進(jìn)行補(bǔ)償，且要對進(jìn)行生態(tài)保護(hù)所損失的利益、所進(jìn)行的保護(hù)活動進(jìn)行法律的回應(yīng)與補(bǔ)償。

（二）新《環(huán)保法》中“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”具體內(nèi)容

1.“國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度”。這主要包括由中央到地方，地方到地方的轉(zhuǎn)移支付，2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中提出，合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。

2.“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。主要是要求市場化，使用價格機(jī)制調(diào)節(jié)，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。但是目前的調(diào)水工程要想實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制化將調(diào)水落實(shí)為“賣水”，在實(shí)行方面還是有障礙的。而協(xié)商的方式就可以分解為橫向財政轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間通過項(xiàng)目、培訓(xùn)、勞務(wù)輸出等形式實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)援助、對口支援等。

（三）如何完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

1.完善《環(huán)境保護(hù)法》，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)分析得出，新《環(huán)保法》縱然已將生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罡聻樯鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并規(guī)定了如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆椒ê蜋C(jī)制，但是此部法律沒有說明具體的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法，對補(bǔ)償主體、內(nèi)容、渠道、監(jiān)督、法律責(zé)任等都沒有專門的規(guī)定，缺乏具體系統(tǒng)的可操作性規(guī)定。

另外，南水北調(diào)水源地涉及我國大部分生態(tài)環(huán)境良好但脆弱的地區(qū)，而這些地區(qū)生態(tài)的保護(hù)與水源涵養(yǎng)對整個中國的氣候環(huán)境有著至關(guān)重要的影響，因此，有必要針對南水北調(diào)水源地的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償制定一部專門性法律，對整個工程以及整個調(diào)水流域進(jìn)行治理與保護(hù)，對水源地生態(tài)損失與保護(hù)進(jìn)行有力補(bǔ)償。

2.在制度上，建議建立完整的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與嚴(yán)格監(jiān)管制度。新《環(huán)保法》提出建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，需要完善具體的建議與指導(dǎo)。補(bǔ)償主體與客體應(yīng)當(dāng)明確，主體上國家當(dāng)然為主要力量，但是要將地方政府以及受益地區(qū)也擴(kuò)涵為主體；補(bǔ)償方式上可以加入政府金融、稅收、財政補(bǔ)貼等各項(xiàng)易于實(shí)施，容易監(jiān)督的方式；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要當(dāng)然提高，之前說過，水源地生態(tài)損失不僅包含可以計算的成本，還有機(jī)會成本在內(nèi)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，更恰當(dāng)。

監(jiān)管制度中立于法律關(guān)系的雙方，負(fù)責(zé)雙方權(quán)利義務(wù)平衡的任務(wù)，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中不可或缺的重要制度。要設(shè)立一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，只負(fù)責(zé)監(jiān)管，不受職權(quán)上下級限制以求達(dá)到真正監(jiān)管目的。

3.提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膮⑴c性。即社會各界與群眾的關(guān)注與參與，生態(tài)環(huán)境是全人類的生存空間，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以與社會機(jī)構(gòu)、社區(qū)、群眾自發(fā)組織的團(tuán)體相合作，為生態(tài)保護(hù)提供資金與力所能及的補(bǔ)償與保護(hù)。（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，國發(fā)〔2014〕71號

[2] 李永寧：《“漢水進(jìn)京”與生態(tài)補(bǔ)償》，第3頁